PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目締約風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)研究

李玉彤+李靜+陳旭

【摘 要】PPP模式的應(yīng)用為我國(guó)養(yǎng)老難題的解決帶來(lái)了新的思路，政府政策大力支持，各地企業(yè)紛紛投入試水，然而其背后多方合同的復(fù)雜性大大加大了項(xiàng)目的締約風(fēng)險(xiǎn)，與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不同的是締約風(fēng)險(xiǎn)將公私雙方更為緊密的聯(lián)合在一起，很可能產(chǎn)生“一榮俱榮、一損俱損”的效應(yīng)。本文以締約風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象，從項(xiàng)目動(dòng)態(tài)發(fā)展過程進(jìn)行締約風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，分析風(fēng)險(xiǎn)背后的締約各方職責(zé)，總結(jié)出締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)原則，為締約風(fēng)險(xiǎn)的有效化解提出建議，為其他學(xué)者的研究提供借鑒與參考。

【關(guān)鍵詞】PPP養(yǎng)老；締約風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

一、引言

2016年7月初，民政部、國(guó)家發(fā)改委正式印發(fā)《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》，明確“十三五”期間將在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全“公建民營(yíng)”管理辦法，加大公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行“公建民營(yíng)”試點(diǎn)工作力度，PPP模式在全國(guó)掀起了推廣的熱潮，一批又一批養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目紛紛投入試水。

基于我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老困難的現(xiàn)狀，PPP模式的優(yōu)點(diǎn)得到市場(chǎng)的一致認(rèn)可，可以有效增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資，使基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)品質(zhì)得到改善，并且提高政府公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，同時(shí)也使得私營(yíng)機(jī)構(gòu)穩(wěn)定發(fā)展，以達(dá)到雙贏。另一方面，PPP模式的應(yīng)用也帶來(lái)了新的問題，多方參與加大了項(xiàng)目合約復(fù)雜性，風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)的加大，締約風(fēng)險(xiǎn)的處理不當(dāng)勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目破產(chǎn)。

二、PPP養(yǎng)老項(xiàng)目締約風(fēng)險(xiǎn)因素的識(shí)別

締約風(fēng)險(xiǎn)是從微觀層面對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中各利益相關(guān)者之間的各類合同關(guān)系發(fā)展變化進(jìn)行識(shí)別歸納的風(fēng)險(xiǎn)，與項(xiàng)目各參與方相關(guān)，屬于公私合作過程中由于兩者之間合作不暢而導(dǎo)致的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)。其主要源于政府公共部門與私有組織合作者之間的沖突，具體可以從以下幾個(gè)階段進(jìn)行識(shí)別：

1.締約前期招標(biāo)階段

由于養(yǎng)老屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目主要發(fā)起方通常情況下是政府等公共部門，因此政府需要在締約前期項(xiàng)目招標(biāo)階段承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)投標(biāo)企業(yè)進(jìn)行資格預(yù)審。發(fā)起方必須充分考慮資格預(yù)審的相關(guān)文獻(xiàn)以及資料之外的內(nèi)容，如投標(biāo)方財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)能力以及融資能力等內(nèi)容；同時(shí)也要不斷和PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充足的專家進(jìn)行探討，不斷對(duì)比各投標(biāo)方實(shí)踐操作能力，不斷完善資格預(yù)審的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，從項(xiàng)目初期便建立風(fēng)險(xiǎn)較低的締約關(guān)系。

2.締約中期建設(shè)階段

項(xiàng)目建設(shè)過程中，社會(huì)資本參與者參與項(xiàng)目的融資及建設(shè)，并通過運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目收回投資成本并獲取收益，由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)性，社會(huì)資本方還要尋求政府政策及法律上的保護(hù)，因而成為締約關(guān)系的核心，也因此產(chǎn)生了更大的不確定性，具體來(lái)說體現(xiàn)在下面幾個(gè)方面：

（1）權(quán)利分擔(dān)不均

項(xiàng)目前期與中期，政府與社會(huì)資本參與方角色發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，政府從主要發(fā)起者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧С终?，社?huì)資本方從投標(biāo)方轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵目刂品?，由于兩者之間存在權(quán)力地位的差異，因此權(quán)力分擔(dān)不當(dāng)也會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響，合同制定過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮這一因素，對(duì)可能發(fā)生的不確定事件做好事前預(yù)防和應(yīng)急措施。

（2）組織協(xié)調(diào)不力

項(xiàng)目建設(shè)中期社會(huì)資本方處于締約關(guān)系核心，要對(duì)政府公共部門、金融機(jī)構(gòu)、承建方等各參與方進(jìn)行關(guān)系協(xié)調(diào)，PPP模式強(qiáng)調(diào)公私合作伙伴關(guān)系，對(duì)組織協(xié)調(diào)能力要求較高，若各方交流溝通不暢，勢(shì)必會(huì)影響項(xiàng)目進(jìn)度以及項(xiàng)目成果質(zhì)量。

（3）責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理

項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中風(fēng)險(xiǎn)因素眾多，公私雙方責(zé)任分擔(dān)也要到位，合同制定過程要充分明晰責(zé)任分擔(dān)原則，分擔(dān)不當(dāng)可能使雙方互相推卸責(zé)任等情況，將無(wú)法充分調(diào)動(dòng)雙方管控風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)緊急情況的積極性，影響項(xiàng)目進(jìn)度，增加項(xiàng)目成本。

（4）監(jiān)督保障機(jī)制不健全

目前，PPP模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展尚不成熟，很多PPP項(xiàng)目尚處于試水階段，養(yǎng)老項(xiàng)目也尚無(wú)成功案例可循，項(xiàng)目前期以及實(shí)施過程中難免出現(xiàn)一些意想不到的問題，而其監(jiān)督保障機(jī)制尚不完善，不利于項(xiàng)目實(shí)施的高效性和穩(wěn)定性，導(dǎo)致額外資源的浪費(fèi)。

3.締約后期運(yùn)營(yíng)階段

PPP項(xiàng)目根據(jù)私有化程度的不同可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類：外包類項(xiàng)目大部分由政府投資，私人部門僅受政府之托在整個(gè)項(xiàng)目中承包部分職能，收益通過政府付費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)，私有化程度較小，因而私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較?。惶卦S經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，收益不再受制于政府而是通過一定的合作機(jī)制與之共享，風(fēng)險(xiǎn)也由公私雙方共擔(dān)；私有化類項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，通過向用戶收費(fèi)的方式收回初始投資，利潤(rùn)取決于后期機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況，不確定性較大，因此私有化類項(xiàng)目中私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

私有化程度不同決定了項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)決策不同，項(xiàng)目發(fā)起者在項(xiàng)目初期制定合同時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)完成后的運(yùn)營(yíng)情況以及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)情況，做到最大程度的未雨綢繆。

三、PPP養(yǎng)老項(xiàng)目締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制

PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)公私雙方的合作伙伴關(guān)系，有共同一致的項(xiàng)目目標(biāo)即：以最少、最優(yōu)質(zhì)的資源，實(shí)現(xiàn)最多、最高效的養(yǎng)老服務(wù)的供給，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為保持這種伙伴關(guān)系的持續(xù)與穩(wěn)定提供了重要保障；但由于私營(yíng)部門追求自身利益的實(shí)現(xiàn)而公共部門追求公共福利和利益的實(shí)現(xiàn)，因此在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上較易產(chǎn)生分歧，因而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)至關(guān)重要，制定合理的分擔(dān)方案前首先應(yīng)當(dāng)明確界定風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方，也就是項(xiàng)目中的締約相關(guān)方。

1.締約相關(guān)方概述

（1）政府公共部門

作為PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起人與合作方之一，政府公共部門在締約前期通過招標(biāo)確定投資方，并與其共同參股成立項(xiàng)目公司，簽訂締約條款。項(xiàng)目初期，公共部門在起草合同的時(shí)候往往出于項(xiàng)目能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行的考慮，擬定的合同較為嚴(yán)格，不容易將未來(lái)的變化充分地考慮進(jìn)來(lái)，進(jìn)一步可能導(dǎo)致項(xiàng)目后期管理風(fēng)險(xiǎn)。這就要求不僅需要篩選出最優(yōu)的合作方，擬定合同時(shí)也要保留適當(dāng)?shù)撵`活性。endprint

（2）社會(huì)資本參與方

社會(huì)資本方與政府公共部門共同參股成立項(xiàng)目公司，作為股東，參與項(xiàng)目的前期融資、中期建設(shè)以及后期運(yùn)營(yíng)，以期收回投資成本獲取利潤(rùn)，其最終訴求是利益最大化。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)性質(zhì)決定了項(xiàng)目前期投入較大而后期運(yùn)營(yíng)收入偏低，資金回收周期長(zhǎng)，收益風(fēng)險(xiǎn)較大，與其最終訴求很有可能相悖。社會(huì)資本參與方在建設(shè)過程中需要與多方參與者通力合作，加大了整個(gè)項(xiàng)目的約束，增大了締約風(fēng)險(xiǎn)。

（3）金融機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目建設(shè)資金需求龐大，銀行和各類金融機(jī)構(gòu)放出貸款以彌補(bǔ)政府財(cái)政撥款及社會(huì)資本方自有資金不足的地方，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。養(yǎng)老項(xiàng)目中，前期投入較大，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，相應(yīng)的貸款期限一般較長(zhǎng)，社會(huì)資方對(duì)前期投入的收回依賴于項(xiàng)目的成功運(yùn)營(yíng)，資本貸款方對(duì)項(xiàng)目只享有有限追索權(quán)，依賴于項(xiàng)目公司的長(zhǎng)期成功運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)著雙重風(fēng)險(xiǎn)。因此，貸款方不僅要全面評(píng)估借貸方的償債能力，而且還要重點(diǎn)關(guān)注其運(yùn)營(yíng)盈利能力。

（4）服務(wù)用戶

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的最終使用者主要是社會(huì)老年群體，項(xiàng)目的主要收入來(lái)源即用戶消費(fèi)養(yǎng)老服務(wù)而付出的費(fèi)用。PPP模式不同，經(jīng)營(yíng)方式也不同，收費(fèi)方式固然也不同，通過支付使用費(fèi)用用戶也承擔(dān)了一定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

2.締約風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則

締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)是責(zé)任分擔(dān)的重要保障，同樣也是保證合同順利實(shí)施和項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要前提。PPP項(xiàng)目各參與方之間的合作關(guān)系以合同為基礎(chǔ)，明確各方責(zé)任關(guān)系以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式與結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、完成進(jìn)度以及項(xiàng)目成本等主要控制目標(biāo)進(jìn)行約束，大體上應(yīng)當(dāng)服從以下幾類原則：

（1）以契約精神為依托

締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)必須始終以契約精神為依托，有效解決信息不對(duì)稱問題，使合同雙方都充分明晰項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，使合同雙方充分了解項(xiàng)目要求。資格預(yù)審階段，處于信息優(yōu)勢(shì)方應(yīng)該積極主動(dòng)的向信息劣勢(shì)方傳遞項(xiàng)目信息，從而保障其招投標(biāo)資格能夠更有效的通過預(yù)審；處于信息劣勢(shì)方應(yīng)該提供盡可能多的相關(guān)契約，從而讓信息優(yōu)勢(shì)方選擇最為適合項(xiàng)目發(fā)展的契約。工程建設(shè)階段，以養(yǎng)老項(xiàng)目招標(biāo)文件的合同內(nèi)容為核心，政府、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)以及參建方等多方參與人通過談判在協(xié)商中不斷完善契約選擇和項(xiàng)目行動(dòng)方案，保持信任持續(xù)性，減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行最合理的分擔(dān)。

（2）以兼顧公平與效率為出發(fā)點(diǎn)

締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)要求注重權(quán)利義務(wù)平衡的同時(shí)兼顧效率，保障各方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的公平，也要能在某一方出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)保持項(xiàng)目整體步調(diào)協(xié)調(diào)，緊跟合同計(jì)劃的項(xiàng)目進(jìn)度。從項(xiàng)目整體效益的角度出發(fā)，最大限度地發(fā)揮各方的積極性，由能最合理有效地預(yù)測(cè)、防止和控制風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)相應(yīng)合同風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，保證效率。

（3）以動(dòng)態(tài)與靜態(tài)結(jié)合為保障

締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)也要求動(dòng)態(tài)與靜態(tài)對(duì)立統(tǒng)一。在締約風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)過程中，締約方在締約風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)按照條款承擔(dān)規(guī)定靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)之外，也應(yīng)當(dāng)注意從系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)過程去把握風(fēng)險(xiǎn)的整體動(dòng)態(tài)變化。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行跟蹤，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理， 及時(shí)掌握風(fēng)險(xiǎn)各種變化情況，才能更好地解決合同風(fēng)險(xiǎn)問題。

四、結(jié)語(yǔ)

2014年，我國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)入規(guī)范化階段，但我國(guó)PPP模式缺少市場(chǎng)秩序的問題仍舊突出。地方政府草率簽約、隨意違約現(xiàn)象普遍，一方面破壞了投資人對(duì)政府的信心；另一方面在社會(huì)投資人減少服務(wù)的情況下還要支付費(fèi)用，代價(jià)慘重；政府監(jiān)管不到位，社會(huì)主體存在廣泛不誠(chéng)信行為。公私合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的模式受到越來(lái)越多的關(guān)注，做好PPP需要多方通力合作，需要社會(huì)的信任支撐，政府的政策支持以及法律的條款保障。本文以締約風(fēng)險(xiǎn)為切入點(diǎn)，從項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)態(tài)過程對(duì)締約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，并分析PPP模式中締約相關(guān)方以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的應(yīng)當(dāng)服從的原則，為PPP締約風(fēng)險(xiǎn)的管理提出建議，以期為后來(lái)學(xué)者研究提供借鑒與參考。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

李玉彤（1998—），女，籍貫：河北省石家莊人，學(xué)歷：本科，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。

李靜（1998—），女，籍貫：山東省鄒城人，學(xué)歷：本科，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。

陳旭（1995—），男，籍貫：河南省南陽(yáng)人，學(xué)歷：本科，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。endprint