PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題研究

王震

PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題研究

王震

公私合營(yíng)（Public-Private Partnerships，簡(jiǎn)稱PPP）作為一種新興模式被運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，它可以促進(jìn)投資主體多元化、減緩財(cái)政負(fù)擔(dān)、提升資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率、改善準(zhǔn)公共物品供給效益，成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施籌資投資的最佳選擇。但是，由于多數(shù)PPP項(xiàng)目具有投資成本高、投資回收期長(zhǎng)、參與方復(fù)雜等特點(diǎn)，項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)是否能夠被合理分擔(dān)成了合作成敗的關(guān)鍵點(diǎn)。文章從公共物品PPP模式理論出發(fā)，在總結(jié)分析國(guó)內(nèi)實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目案例基礎(chǔ)上，識(shí)別當(dāng)下PPP項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，分析各類風(fēng)險(xiǎn)因素的特征及責(zé)任對(duì)象，并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)策。

基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)因素；分擔(dān)機(jī)制

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的界定及內(nèi)涵

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)，PPP正在公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供中日漸普及，然而目前國(guó)際上關(guān)于PPP的概念還沒有一個(gè)公認(rèn)的界定。筆者通過總結(jié)提煉相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)和專家的觀點(diǎn)，將PPP模式的定義歸為廣義與狹義兩方面。

PPP的廣義概念指為提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，公共部門和私營(yíng)部門形成的各種合作關(guān)系。PPP的狹義概念僅僅是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式，是私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及營(yíng)運(yùn)一系列項(xiàng)目融資模式的總稱。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）（1988）給出了較為廣泛的定義，認(rèn)為PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。美國(guó)公私合作全國(guó)委員會(huì)（NCPPP）將其闡釋為：PPP是外判和私有化相結(jié)合的一種公共產(chǎn)品提供方式,將私營(yíng)資源加以利用并對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行設(shè)計(jì)、建造、營(yíng)運(yùn)、維護(hù),目的是使公共需求得到滿足。歐盟委員會(huì)（UC）將PPP分為了三大類：傳統(tǒng)承包項(xiàng)目、開發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和合作經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并給出如下定義：公私合作制泛指公共部門與私營(yíng)部門合作提供公共服務(wù)或公用設(shè)施的各種模式。

從以上對(duì)于PPP的定義可以看出，PPP模式的應(yīng)用范圍特別廣泛，更為強(qiáng)調(diào)公私兩部門的合作關(guān)系，且不同項(xiàng)目有不同的運(yùn)作模式，需要考慮具體因素，形成適應(yīng)項(xiàng)目特點(diǎn)的運(yùn)作模式。

以上眾多定義盡管有廣義與狹義之區(qū)別，但不難看出其共同表達(dá)的幾點(diǎn)特征：首先是公私兩部門存在合作關(guān)系，合作是前提和基礎(chǔ)；其次確定合作目標(biāo)，即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；再次是利益共享，兩部門的合作可以實(shí)現(xiàn)共贏；最后才是共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。以上四個(gè)特征總體上包含了PPP概念的要點(diǎn)。

根據(jù)以上對(duì)PPP界定的主流觀點(diǎn)，并結(jié)合我國(guó)當(dāng)前在此方面的發(fā)展現(xiàn)狀，筆者對(duì)PPP界定如下：PPP模式是指在公共部門與私營(yíng)部門合作過程中，讓私營(yíng)部門擁有或控制的資源運(yùn)用到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中，從而既能使公共部門職能得以實(shí)現(xiàn)，也能使私營(yíng)部門獲得利益，同時(shí)，能緩解政府財(cái)政壓力，并降低私營(yíng)部門投資風(fēng)險(xiǎn)的一種公私合作關(guān)系。PPP模式的實(shí)質(zhì)是通過政府與市場(chǎng)、公共部門與私營(yíng)部門的有效對(duì)接,實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會(huì)福利的最大化。

（二）PPP模式沿革

1.國(guó)外沿革

早在18世紀(jì)的英國(guó)，PPP模式的雛形就已顯現(xiàn)，有大商人取得政府授予公路養(yǎng)護(hù)者的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”，設(shè)立機(jī)構(gòu)從私人個(gè)體手中籌資以修護(hù)公路，道路建成后設(shè)收費(fèi)站收取過路費(fèi)以償籌資?，F(xiàn)代意義上的PPP則出現(xiàn)于二十世紀(jì)末的英國(guó)、加拿大等國(guó)，本文以英國(guó)為例以點(diǎn)帶面介紹國(guó)外PPP模式的沿革過程。

英國(guó)是PPP的起源國(guó)，在實(shí)踐沿革上也起到了標(biāo)桿作用，尤其在自來水供應(yīng)模式變化上具有相當(dāng)?shù)拇硇浴?/p>

四百多年來，一直都是由私營(yíng)企業(yè)對(duì)倫敦整個(gè)城市的自來水進(jìn)行供應(yīng)，政府基本不會(huì)進(jìn)行干預(yù)。在市場(chǎng)中企業(yè)不斷競(jìng)爭(zhēng)，自來水線路增多，水質(zhì)與居民的體驗(yàn)逐漸提高。到十九世紀(jì)，倫敦大范圍的供水系統(tǒng)已經(jīng)使之成為“歐洲大陸中最健康、最宜居的城市之一，在大多數(shù)歐洲城市人口急劇下降時(shí)，倫敦市的出生率卻是死亡率的18倍”（世界發(fā)展報(bào)告，2004）。

隨著科技發(fā)展，原本單一的市場(chǎng)中產(chǎn)生了企業(yè)合并與隨之而來的壟斷提價(jià)。議會(huì)為此頒布了新法，直到1908年，自來水供應(yīng)系統(tǒng)無(wú)一例外全部收歸國(guó)有。60年后，政府又試著對(duì)供水系統(tǒng)進(jìn)行放手私營(yíng)，在80年代，英國(guó)完全恢復(fù)了自來水的私營(yíng)企業(yè)供給。

從以上過程來看，英國(guó)是PPP的驅(qū)動(dòng)者、倡導(dǎo)者，促進(jìn)了PPP模式的進(jìn)程。尤其是在MargaretHildaThatcher上臺(tái)之后大力推行私有化，基礎(chǔ)設(shè)施漸漸由私營(yíng)部門掌握，同時(shí)，政府針對(duì)私營(yíng)企業(yè)投資公共設(shè)施頒布了多項(xiàng)優(yōu)惠政策，極大推動(dòng)了PPP的進(jìn)程。

真正現(xiàn)代意義上的PPP出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代。1996年，世界銀行集團(tuán)正式提出PPP概念；21世紀(jì)以來，聯(lián)合國(guó)（UN）、公私基礎(chǔ)設(shè)施咨詢機(jī)構(gòu)（PPIAF）等國(guó)際組織在全球大力推廣PPP模式，發(fā)展中國(guó)家開始廣泛實(shí)踐，PPP模式的運(yùn)作范圍從道路交通、自來水供應(yīng)、垃圾回收、污水處理等傳統(tǒng)行業(yè)拓展到了學(xué)校、監(jiān)獄、醫(yī)院，甚至航天和國(guó)防領(lǐng)域。

2012年合作伙伴公告（PartnershipsBulletin）和德勤全球（DeloitteToucheTohmatsu）對(duì)世界范圍內(nèi)70家PPP公司巨頭進(jìn)行調(diào)研，評(píng)選出了全球五大最活躍PPP市場(chǎng)，依次為加拿大、美國(guó)、法國(guó)、比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和英國(guó)。

2.國(guó)內(nèi)沿革

我國(guó)近代歷史上有史料記載的PPP模式可追溯到1904年3月開工的潮汕鐵路，是我國(guó)第一條華僑出資興辦的私營(yíng)鐵路。該線路自潮州西門外起至汕頭廈嶺，全長(zhǎng)39公里。這條線路由當(dāng)時(shí)爪哇客家華僑張煜南兄弟集資興辦，1906年竣工。

我國(guó)現(xiàn)代意義上PPP的形成，以2003年中共十六屆三中全會(huì)為標(biāo)志。會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出：清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。這標(biāo)志著私營(yíng)資本能夠正式投入基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域。

近年來，隨著制度的建立健全、創(chuàng)新金融工具的推出，及中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)PPP項(xiàng)目的傾斜支持，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展又進(jìn)入了一個(gè)新階段。PPP項(xiàng)目涉及傳統(tǒng)行業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，全部項(xiàng)目都有明確的地點(diǎn)、行業(yè)、資金投入及回收、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、政企合作方式、擬采用的具體模式等信息。財(cái)政部2015年初已經(jīng)將PPP列入立法工作，同年4月21日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)PPP模式中的特許經(jīng)營(yíng)方式作出規(guī)定。2016年兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。比如北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目、江西峽江水利樞紐工程、重慶涪陵至豐都高速公路項(xiàng)目等，都為我國(guó)PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（三）PPP項(xiàng)目主要參與方

PPP模式中政府與私營(yíng)部門達(dá)成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，期間利益相關(guān)者眾多，階段不同參與方亦不相同，從而使PPP項(xiàng)目變得更為復(fù)雜。

1.政府部門

政府不僅是PPP項(xiàng)目的授權(quán)者，還是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者、法律法規(guī)制定者，在項(xiàng)目中的角色至關(guān)重要，可以說政府部門是項(xiàng)目成敗關(guān)鍵方。在項(xiàng)目計(jì)劃期,政府通過招標(biāo)從眾多競(jìng)標(biāo)企業(yè)中選擇適合的企業(yè),共同開發(fā)、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)項(xiàng)目，最后移交接手項(xiàng)目。

政府是項(xiàng)目的最終所有者，通過參與PPP項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)吸收私營(yíng)資本、引入先進(jìn)科技和管理經(jīng)驗(yàn)、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

2.私營(yíng)部門

PPP項(xiàng)目中經(jīng)營(yíng)者的角色是為私營(yíng)部門而設(shè)計(jì)的。私營(yíng)部門通過競(jìng)標(biāo)中標(biāo)后拿到項(xiàng)目的承建權(quán)和經(jīng)營(yíng)許可權(quán)，對(duì)項(xiàng)目的籌資、投資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和移交全過程負(fù)責(zé)，以及其他相關(guān)的專業(yè)技術(shù)服務(wù)，期間要保證項(xiàng)目產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)到預(yù)期要求。

3.銀行和其他金融機(jī)構(gòu)

由于政府和私營(yíng)部門的投資有限，而通常PPP項(xiàng)目的資金需求量很高，僅僅依賴原有資金并不能夠滿足項(xiàng)目建設(shè)的需求，因此，金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目建設(shè)中對(duì)于提供資金支持與信用保證發(fā)揮重要作用。通常情況下，PPP項(xiàng)目的主要資金來源于我國(guó)政策性銀行、商業(yè)銀行、信托投資資金等，其中最主要的是政策性銀行。

二、PPP項(xiàng)目典型案例及風(fēng)險(xiǎn)因素分析

（一）PPP項(xiàng)目典型案例分析

北京地鐵4號(hào)線是北京地鐵的一條線路，2004年8月開工建設(shè)，2009年9月28日開通，全長(zhǎng)28.2公里，營(yíng)運(yùn)商為北京京港地鐵有限公司(以下簡(jiǎn)稱京港公司)。根據(jù)北京市政府與京港公司簽訂的《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，京港公司負(fù)責(zé)4號(hào)線機(jī)電設(shè)備部分的投資建設(shè)，以及項(xiàng)目建成后30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的營(yíng)運(yùn)管理，成為國(guó)內(nèi)軌道交通項(xiàng)目中采取PPP模式運(yùn)作的先例。

北京地鐵4號(hào)線按其建設(shè)特點(diǎn)分為營(yíng)利部分（A部分）和非營(yíng)利部分（B部分）。A部分投資占總投資額的70%，主要包括地基和洞體、軌道等工程；B部分投資占總投資的30%，由京港公司負(fù)責(zé)車輛、信號(hào)等機(jī)電設(shè)備工程。在項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)初期，北京市政府將A部分資產(chǎn)無(wú)償租賃給京港公司，以保證其不虧本；待項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)成熟時(shí)，通過調(diào)整A部分資產(chǎn)的租賃期限、價(jià)款等方式，逐步收回政府投資部分，抑制超額利潤(rùn)的產(chǎn)生；在超出特許經(jīng)營(yíng)期限后，京港公司須將4號(hào)線項(xiàng)目的全部資產(chǎn)無(wú)條件移交給北京市政府。

北京地鐵4號(hào)線的建設(shè)采用PPP模式，體現(xiàn)出其優(yōu)越性。雖然整個(gè)項(xiàng)目貼近市場(chǎng)化，但政府能夠有效監(jiān)控整個(gè)過程，保證了公共物品的非營(yíng)利性，整個(gè)項(xiàng)目是成功的。

在我國(guó)的PPP進(jìn)程中并非所有項(xiàng)目都像北京地鐵4號(hào)線一樣成功，比如蘭州威立雅水務(wù)水污染事件。

2014年4月10日，蘭州威立雅檢測(cè)發(fā)現(xiàn)出廠的自來水中苯含量高達(dá)118微克/升，是國(guó)家限值10微克/升的近12倍，導(dǎo)致蘭州城區(qū)居民生活用水停供4天，后查明源頭是蘭州石化管道泄漏。

蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)于2007年8月10日正式掛牌運(yùn)營(yíng)，是蘭州市市政公用事業(yè)中首家引入外部投資進(jìn)行市場(chǎng)化改革的企業(yè)，蘭州市政府與法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)簽訂協(xié)議，采用PPP模式由蘭州威立雅為蘭州城區(qū)提供水務(wù)服務(wù)。

蘭州自來水苯超標(biāo)事件歸根究底是地方政府職責(zé)與威立雅的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任不明確，出現(xiàn)了互相推諉的現(xiàn)象。管網(wǎng)與水廠之間權(quán)屬并不一致，蘭州威立雅只有對(duì)水廠的營(yíng)運(yùn)權(quán)，對(duì)于廠區(qū)周邊惡劣環(huán)境的改造無(wú)能為力，雖然蘭州威立雅曾多次向地方政府提議改造除險(xiǎn)，但因?yàn)楹馁Y巨大，提議一直被擱置。自來水苯超標(biāo)事件調(diào)查組認(rèn)定，蘭州威立雅有維修管道除險(xiǎn)計(jì)劃，但無(wú)實(shí)際投入，并沒有采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施。但事實(shí)上，在蘭州自來水供應(yīng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)合同中，政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投入及改造，設(shè)備的營(yíng)運(yùn)及維護(hù)則是企業(yè)的責(zé)任范疇。因而，威立雅負(fù)責(zé)檢查維修自流溝，但檢修費(fèi)用應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)，而政府由于資金一直不到位導(dǎo)致自流溝檢修被拖延，最終導(dǎo)致了污染事故的發(fā)生。

通過以上兩則案例對(duì)比，可見PPP項(xiàng)目在建設(shè)營(yíng)運(yùn)過程中是存在風(fēng)險(xiǎn)的，如果風(fēng)險(xiǎn)界定不明確、分擔(dān)不合理，那么極有可能導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的失敗。因此，要對(duì)PPP項(xiàng)目中涉及到的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析并歸責(zé)。

（二）PPP模式風(fēng)險(xiǎn)因素分析

PPP項(xiàng)目參與方眾多，實(shí)施過程漫長(zhǎng)且風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜多樣，本文以與客觀環(huán)境的關(guān)系、參與方的利益訴求為依據(jù)將眾多風(fēng)險(xiǎn)因素分為內(nèi)外部?jī)纱箢悺?/p>

1.項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)

（1）政治風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中的政治風(fēng)險(xiǎn)指國(guó)內(nèi)政策發(fā)生變化、政局不穩(wěn)定或國(guó)際政治關(guān)系變化對(duì)項(xiàng)目造成損失的可能性。例如國(guó)內(nèi)政府換屆、政權(quán)更迭或民族戰(zhàn)爭(zhēng)等重大政治事件對(duì)PPP項(xiàng)目造成不利影響。

（2）法律風(fēng)險(xiǎn)。法律風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目建設(shè)過程中可能鉆法律的漏洞，而項(xiàng)目所在國(guó)的法律體系恰恰不完善而可能出現(xiàn)糾紛。一國(guó)法律體系不健全、法律法規(guī)隨時(shí)可能被重新修訂、法律關(guān)系發(fā)生變化都會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目造成風(fēng)險(xiǎn)。

（3）宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)指宏觀經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不穩(wěn)定對(duì)PPP項(xiàng)目造成經(jīng)濟(jì)損失、帶來不良影響的可能性。主要表現(xiàn)在籌資風(fēng)險(xiǎn)、利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面。

（4）信用風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中各參與方由于種種原因，不愿意或沒有能力履行合同規(guī)定的責(zé)任與義務(wù)，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目造成損失，即信用風(fēng)險(xiǎn)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有周期性和不確定性事件的存在，在整個(gè)項(xiàng)目中，潛在的信用風(fēng)險(xiǎn)暗含于各參與方，不可避免。

（5）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。由于市場(chǎng)供給不穩(wěn)定、價(jià)格的變動(dòng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境劇烈，使得項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)金流量減少而產(chǎn)生市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。包括供求變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，三種風(fēng)險(xiǎn)之間相互聯(lián)系,相互影響。供求變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)是指市場(chǎng)上供需波動(dòng)過大對(duì)項(xiàng)目收益造成損失的可能；價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)是成本與定價(jià)機(jī)制變動(dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)的可能性；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)包括經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（6）環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目在營(yíng)運(yùn)過程中為達(dá)到環(huán)保法規(guī)的要求，對(duì)已造成的環(huán)境污染投入資金進(jìn)行補(bǔ)救，或項(xiàng)目被迫終止的風(fēng)險(xiǎn)。許多PPP項(xiàng)目會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成不利影響，為了使項(xiàng)目滿足環(huán)保法規(guī)的規(guī)定，只能使成本增加或延長(zhǎng)工期，對(duì)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施形成威脅。

（7）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)指人為無(wú)法預(yù)見、無(wú)法抗拒、無(wú)法克服的重大自然災(zāi)害給項(xiàng)目帶來的毀滅性風(fēng)險(xiǎn)。這種自然災(zāi)害，波及范圍特別廣、持續(xù)時(shí)間特別長(zhǎng)、破壞性特別大，嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)程。

2.項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

（1）能源、原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。能源、原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)指由于項(xiàng)目所需的能源、原材料供應(yīng)短缺造成價(jià)格上漲，使項(xiàng)目成本被迫提高帶來的損失。PPP項(xiàng)目的建設(shè)需要大量的能源及原材料供應(yīng)，在開工需要的時(shí)候，能源與原材料能否及時(shí)、足量地供應(yīng)到位影響施工的質(zhì)量的好壞，如果因價(jià)格上漲而不能保證供應(yīng)及時(shí)，或是項(xiàng)目成本提高導(dǎo)致預(yù)算超支，都會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響。

（2）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指PPP項(xiàng)目所采用的技術(shù)層面存在問題，生產(chǎn)方式不夠匹配而產(chǎn)生的不利影響。采用的技術(shù)不先進(jìn)，不能夠達(dá)到項(xiàng)目建成后的預(yù)期效果；或技術(shù)雖然先進(jìn)而且穩(wěn)定，但與項(xiàng)目實(shí)施不匹配不吻合，這樣也不可以。

（3）經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)過程中采用的管理方法和經(jīng)營(yíng)手段至關(guān)重要，管理者須按項(xiàng)目需求對(duì)資金、人才、技術(shù)等進(jìn)行整合與運(yùn)用。如果管理者的管理水平有限和項(xiàng)目較為復(fù)雜而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理不善進(jìn)而使項(xiàng)目延期或失敗，最終不能達(dá)到要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和獲利能力，統(tǒng)統(tǒng)稱為經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。

三、建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分擔(dān)框架的建議

（一）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

在對(duì)政府部門和私營(yíng)部門參與PPP項(xiàng)目的過程中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的措施要遵循一定原則。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)原則，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)大致可分為以下四類：

1.公平原則和風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則。這兩項(xiàng)原則貫穿風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的全過程，是基礎(chǔ)性原則。公平原則要求風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以公平為標(biāo)準(zhǔn)，延伸為風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)上限原則。風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的終極目標(biāo)，所以在運(yùn)用其他原則時(shí)也要考慮是否與風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則互逆。

2.歸責(zé)原則、有效控制原則、損失承擔(dān)原則、風(fēng)險(xiǎn)偏好原則。這四項(xiàng)原則直接將風(fēng)險(xiǎn)指向承擔(dān)方，適用于風(fēng)險(xiǎn)初次分配。適用時(shí)首先考慮明確歸責(zé)事由，其次能被有效控制適用有效控制原則，再次能確定受損方適用損失承擔(dān)原則，最后有風(fēng)險(xiǎn)偏好方適用風(fēng)險(xiǎn)偏好原則。

3.風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則、風(fēng)險(xiǎn)上限原則。在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方確定的情況下，考量風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)是否合理，是風(fēng)險(xiǎn)二次分配適用的原則。主要內(nèi)容是考量風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的風(fēng)險(xiǎn)是否與其所獲利益對(duì)等，風(fēng)險(xiǎn)是否超出其控制等。

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分擔(dān)框架

1.政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

一般來說，政府部門是項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，原因有二：第一，對(duì)于項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)，政府的影響力度顯然更大；第二，相對(duì)于私營(yíng)部門，面對(duì)不可控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)政府的抑制與承擔(dān)能力更強(qiáng)。根據(jù)公平原則與有效控制原則，絕大多數(shù)項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府部門承擔(dān)。

（1）政治風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目所在國(guó)政府換屆、政權(quán)更迭、爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)內(nèi)暴動(dòng)導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)亂、國(guó)際政治壓力帶來動(dòng)亂等都可以導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)。從上述動(dòng)因可以看出，政府是政治活動(dòng)的直接參與者，政府對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的預(yù)見性和防控力，由政府承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)能使項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)降低很多。

（2）法律風(fēng)險(xiǎn)。各參與方的利益訴求會(huì)在整個(gè)項(xiàng)目中得到認(rèn)可與尊重，因此，健全的法律法規(guī)體系是PPP項(xiàng)目開展最根本的保障，也使得私營(yíng)部門和政府進(jìn)行持續(xù)性合作成為可能。如果不能夠?qū)Ψ煞ㄒ?guī)體系進(jìn)行健全與完善，那么在項(xiàng)目實(shí)施過程中將會(huì)不斷面臨新的風(fēng)險(xiǎn)。政府部門作為立法者與執(zhí)法者，對(duì)法律的了解與掌握能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于私營(yíng)部門，所以，政府應(yīng)該對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)更大比重。

（3）宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)中，政府應(yīng)承擔(dān)其中的利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，政府對(duì)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)動(dòng)向有較準(zhǔn)確地把握，可以提前做準(zhǔn)備以面對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的變動(dòng)；另一方面，從整個(gè)項(xiàng)目的角度考量，政府部門與私營(yíng)部門各有分工，政府只有積極承擔(dān)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，才能降低私營(yíng)部門的擔(dān)憂，解除私營(yíng)部門的后顧之憂。

2.私營(yíng)部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的一個(gè)基本特征是公共部門向私營(yíng)部門購(gòu)買服務(wù)，私營(yíng)部門具有項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)的比較優(yōu)勢(shì)，因此，項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由私營(yíng)部門承擔(dān)。

（1）能源、原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。能源和原材料的采購(gòu)與使用一般依照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度具體安排，與政府相比，私營(yíng)部門更熟悉項(xiàng)目工程的具體情況，更了解市場(chǎng)上能源、原材料的供應(yīng)狀況與價(jià)位，因此能源、原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者應(yīng)是私營(yíng)部門。

（2）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)過程中應(yīng)該采用何種技術(shù)指標(biāo)、哪家的承包商與運(yùn)營(yíng)商更為靠譜、哪種品牌的設(shè)備更具有穩(wěn)定性，對(duì)于這些問題私營(yíng)部門更為了解，因而，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者理應(yīng)是私營(yíng)部門。

（3）經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理的主要執(zhí)行方是私營(yíng)部門，政府部門對(duì)項(xiàng)目具體的經(jīng)營(yíng)管理情況知之甚少，面對(duì)企業(yè)化、市場(chǎng)化的營(yíng)運(yùn)管理，政府并不擅長(zhǎng)，私營(yíng)部門對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)更有控制力。

3.雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)目標(biāo)是把風(fēng)險(xiǎn)成本降到最低，最終達(dá)到項(xiàng)目整體效益最大化。因此，對(duì)于部分綜合性風(fēng)險(xiǎn)，簡(jiǎn)單武斷地劃給某一方承擔(dān)并不合適，需要由政府部門和私營(yíng)部門共同分擔(dān)。

（1）籌資風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目由政府部門和私營(yíng)部門合作建設(shè)提供公共物品，為保障項(xiàng)目的正常建設(shè)和營(yíng)運(yùn)，需要提供大量資金支持。但是，私營(yíng)部門的籌資途徑、方式與額度都極其有限，困難重重，政府部門可以在中間向金融機(jī)構(gòu)做信用擔(dān)保，使私營(yíng)部門順利籌措資金更有保障。

（2）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。由于市場(chǎng)供求變動(dòng)、價(jià)格變化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈等原因造成PPP項(xiàng)目投資回收期內(nèi)的現(xiàn)值低于預(yù)期，那么，這類損失應(yīng)由政府部門和私營(yíng)部門共同承擔(dān)。一般而言，對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的設(shè)計(jì)應(yīng)嚴(yán)格按風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則，部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)部門承擔(dān)的同時(shí)也獲得相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)過大，私營(yíng)部門難以承受時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)超出部分必然歸政府部門承擔(dān)。

（3）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。出于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和無(wú)法抗拒性，政府部門與私營(yíng)部門都不可能強(qiáng)大到獨(dú)自控制不可抗力，所以，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)要雙方共同承擔(dān)。在實(shí)際中，通常對(duì)項(xiàng)目購(gòu)買保險(xiǎn)，當(dāng)受到不可抗力風(fēng)險(xiǎn)侵襲時(shí)，能夠轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)，減少損失。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)總結(jié)

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中,有時(shí)會(huì)因信息不對(duì)稱、參與者利益訴求矛盾等多種原因，使得風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)果與一般原則相背離。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)取決于項(xiàng)目自身所處的環(huán)境及其生存能力，在公平合理分配風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用各種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則以最大程度地發(fā)揮政府部門和私營(yíng)部門各自的優(yōu)勢(shì)和主觀能動(dòng)性，是保證PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵因素。

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1008-4428（2017）04-19-04