內(nèi)蒙古PPP項目關(guān)鍵成功因素的實證分析

陳佳志 田友麗 呼和

摘要：本文檢驗內(nèi)蒙古PPP項目關(guān)鍵成功因素的相對重要性。在此基礎(chǔ)上，進一步探索公共部門和私營部門對PPP項目關(guān)鍵成功因素重要性的認知差異。本研究采用定量的方法，對18個有助于PPP項目成功的關(guān)鍵因素進行問卷調(diào)查，并使用SPSS對調(diào)研結(jié)果進行分析。分析結(jié)果表明，所有列出的關(guān)鍵成功因素都被評為PPP項目成功的必要因素。然而，公共部門和私營部門對關(guān)鍵成功因素的排名和重要性的認知差異頗大。此結(jié)果反應(yīng)了內(nèi)蒙古的PPP發(fā)展仍處于起步階段，需建立培育一個更高效、規(guī)范、透明的PPP市場。

關(guān)鍵詞：PPP，關(guān)鍵成功因素，公共部門，私營部門，內(nèi)蒙古

一、簡介

政府全資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目往往會陷入公共性和商業(yè)性的兩難之中，進而產(chǎn)生種種弊端，例如投資金額大、回收期長、提供的服務(wù)有較大外部性、易產(chǎn)生搭便車行為和造成供給不足或需求過度。為了消除這些弊端，政府可借助政府和社會資本合作模式（PPP）項目彌補上述問題。PPP的概念較為寬泛，亞洲開發(fā)銀行認為：?“PPP是指為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)，公共部門和私營部門之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系”?。PPP被認為是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目融資的一種形式。PPP可以通過發(fā)揮社會資本項目的選擇作用以規(guī)避規(guī)劃和項目的選擇不當?shù)膯栴}，通過社會資本改善項目的設(shè)施管理和公共服務(wù)以解決政府管理效率低下的問題，通過社會資本增加的維護投入解決項目后期維護不足的問題。最終，PPP可以幫助政府提高基礎(chǔ)設(shè)施項目質(zhì)量并為公共部門帶來更大的價值。

近年來，隨著PPP在世界各國的成功，PPP在我國也成為重要的項目融資手段之一。本文調(diào)查內(nèi)蒙古自治區(qū)PPP項目規(guī)劃和實施的利益相關(guān)者并討論影響項目成功實施的關(guān)鍵影響因素。特別地，本研究有兩個目標。首先，評價內(nèi)蒙古PPP項目關(guān)鍵成功因素?（CSF）的相對重要性。其次，確定公共部門和私營部門對CSF重要性的認知差異。探討此類差異是至關(guān)重要的，因為在PPP合同中每一方都扮演著不同的角色，而認知差異會直接影響PPP項目的成功。

二、內(nèi)蒙古PPP項目實施狀況

2016年是內(nèi)蒙古PPP項目入庫的高峰，我們特別選取了2016年第三季度入庫項目簡述內(nèi)蒙古PPP項目的實施狀況。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2016年9月30日，全區(qū)進入全國PPP綜合信息平臺系統(tǒng)項目共752個，總投資5872億元，項目數(shù)和投資額分別列全國第五位和第七位，涉及18個公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域并分布于內(nèi)蒙古各個盟市?？梢钥闯?，全區(qū)普遍對PPP項目的投資熱情較高，投資額度較大。然而，全區(qū)PPP工作也面臨諸多的問題：首先是行業(yè)和部門不協(xié)調(diào)，工作規(guī)范性不足;第二，相關(guān)人員缺乏PPP項目運作經(jīng)驗和操作能力;第三，配套支持政策不明確。綜上所述，有必要進一步探索影響內(nèi)蒙古PPP項目成功的關(guān)鍵因素。

三、PPP的CFSs

Rockart?將CSF定義為：那些對管理者實現(xiàn)目標絕對必要的少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域。CSF方法論是一種程序，這種程序幫助明確成功管理的關(guān)鍵指標。一般來說，關(guān)于PPP項目的CSF有兩種類型的文獻：（1）研究某一特定PPP案例的CSF;（2）評估一般PPP項目CSF的研究。在具體案例研究方面，Ameyaw和Chan?分析了我國供水項目的CSF。

他們確定14個CSF指標，并通過兩輪德爾菲調(diào)查驗證。此研究認為合作伙伴承諾、聯(lián)合體實力、資產(chǎn)質(zhì)量和社會支持、政治環(huán)境和PPP數(shù)量是五個關(guān)鍵的CSF。喬林重點研究中國的BOT相關(guān)案例并認為適當?shù)捻椖孔R別、穩(wěn)定的政治經(jīng)濟形勢、有吸引力的金融方案、可接受的人數(shù)/關(guān)稅水平、合理的風險分配、選擇合適的分包商、管理控制和技術(shù)轉(zhuǎn)移為中國BOT項目的CSF。PPP案例各有特點，但過往的文獻也涵蓋了一般PPP項目的CSF。李斌等進行了一項調(diào)查以測量英國PPP/PFI建設(shè)項目中18個潛在CSF的相對重要性。研究結(jié)果表明，18個潛在CSF中最重要的因素分別是：強大而良好的私人財團、適當?shù)娘L險配置和有效的金融市場。張雪青也運用類似的方法，探索了中國47個PPP項目的CSF，并將其分為五個主要方面，包括了經(jīng)濟可行性、通過可靠的合同合理分配風險、健全的融資方案、可靠并且技術(shù)實力雄厚的特許企業(yè)聯(lián)合體以及有利的投資環(huán)境。近期的研究成果也很豐富，其中鄭戴對24個CSF進行主成因分析并總結(jié)了影響PPP項目成功的主要因素。研究結(jié)果表明，政府與私營部門在項目盈利能力、政治支持、項目的生命周期以及項目的運營管理經(jīng)驗等四個變量上存在差異。蘇博文等進一步運用主成因分析來識別我國PPP項目在大數(shù)據(jù)環(huán)境下取得成功的關(guān)鍵因素。作者構(gòu)建了32個潛在的CSF并將其歸納為五類：政治經(jīng)濟環(huán)境、項目開發(fā)與運營管理、政府支持與參與、政府信用與承諾、利益相關(guān)者實力、項目招投標與采購。

盡管已有諸多的研究對PPP項目的CSF進行了調(diào)查，但關(guān)于內(nèi)蒙古PPP項目的實證研究仍然很少，目前還沒有關(guān)于內(nèi)蒙古PPP項目的CSF研究。一般來說，PPP項目運營需適應(yīng)當?shù)鬲毺氐纳鐣?jīng)濟狀況。因此有必要對內(nèi)蒙古PPP項目的CSF進行專門研究，以方便后續(xù)研究進行橫向或縱向比較。因此，本研究通過調(diào)查內(nèi)蒙古PPP的CSF來填補以上空白。

四、研究方法

本文采用李斌等開發(fā)的問卷。此問卷包括18個CSF。本研究的數(shù)據(jù)是通過結(jié)構(gòu)化問卷收集的，調(diào)查對象包括政府機構(gòu)、出資人、承包商、銀行和PPP項目的利益相關(guān)者，例如PPP項目的受眾。共有75人完成問卷，其中有效問卷70份，受訪者統(tǒng)計信息見表1。受訪者通過滾雪球的方式進行抽樣。收集到的數(shù)據(jù)使用SPSS軟件進行分析。首先，通過李克特五點量表（其中1為最不重要，5最重要）來衡量18個CSF的重要性。然后，采用獨立樣本t檢驗的方式，檢驗公共部門和私營部門兩組受訪者的對于CSF的認知差異。五、發(fā)現(xiàn)和討論

表2顯示了全部受訪者及按部門計算的18項指標的平均分及相對重要性排名。結(jié)果顯示，為了確保PPP項目的成功實施，所有的CSF均被受訪者認為是必須的，因為CSF的平均分在2.47至4.4之間。

基于受訪者的對于內(nèi)蒙古PPP項目的CSF的平均值，按照降序排序，排在前五的CSF分別是：（1）對成本和收益進行全面和現(xiàn)實的評估;（2）政治支持;（3）適當?shù)娘L險分配和風險分擔;（4）項目技術(shù)可行性;（5）良好的政府治理。首先，（1）、（3）和（4）均為衡量PPP項目風險的指標，表示受訪者對PPP項目風險的擔憂。此結(jié)論與我國的PPP實施情況相符。在我國的PPP實踐中主要存在對財政風險及物有所值（VFM）考慮不足以及政府或出資方過度承擔風險這兩點問題，這兩點也是制約我國PPP項目發(fā)展的主要因素。其次，（2）和（5）代表了對PPP項目風險控制的指標。尤其是“良好的政府治理”，表示有效的管理機構(gòu)和體系是推廣運用PPP的重要保障。PPP管理機構(gòu)具有明確投入方式、明確選擇合作伙伴的方式、確定運營補貼、提供公共服務(wù)，全過程預(yù)算管理、明確政府采購流程、進行政府債務(wù)管理、開展財政支出績效評價等職能。而PPP管理機構(gòu)設(shè)立通常在財政部門，可以更好地發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能。

通過獨立樣本t檢驗，我們進一步比較了公共部門及私營部門對18項CSF重要性的認知差異。結(jié)果表明，公共部門和私營部門對于PPP項目CSF的認知差異頗大。具體而言，18項CSF中的12項具有統(tǒng)計學意義上的顯著性。這說明內(nèi)蒙古的PPP項目仍處于探索階段，不同的利益相關(guān)者對于如何對PPP項目進行有效的規(guī)劃和管理存在較大的分歧。也就是說，本地區(qū)在構(gòu)建制度框架、設(shè)置管理機構(gòu)、明確財政約束、實施全面監(jiān)管、支持項目融資和激勵相容的制度安排這幾方面仍處在“摸著石頭過河”的階段。實際上，在2017年全國掀起的政府和社會資本合作（PPP）項目清理整頓風暴中，內(nèi)蒙古累計清理退庫項目323個，清減投資額3071億元，項目數(shù)量和金額均位居全國第一（截至2018年4月23日），這也側(cè)面反映出前期內(nèi)蒙古PPP項目發(fā)展環(huán)境的不成熟。

綜上所述，為了培育一個高效、規(guī)范、透明的PPP市場，應(yīng)做好制度設(shè)計及規(guī)制安排。具體的方法如下：首先，需要建立PPP的制度體系，解決“各自為政”問題。其次，需要建立PPP協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，用以制訂制度框架、采購流程和標準合同，提供技術(shù)支持和知識共享。第三，需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，以期提高政府項目規(guī)劃、設(shè)計和監(jiān)管能力。最后，需要加強公眾教育，及時總結(jié)國內(nèi)開展PPP的經(jīng)驗教訓(xùn)，對傳統(tǒng)模式和PPP模式進行比較分析。

六、結(jié)論

本研究考察了內(nèi)蒙古PPP實施的CSF?？傮w而言，所有列出的CSF都被評為必要的因素。根據(jù)受訪者的評價，排名靠前的CSF包括以下五項：對成本和收益進行全面和現(xiàn)實的評估、政治支持、適當?shù)娘L險分配和風險分擔、項目技術(shù)可行性和良好的政府治理。以公共部門和私營部門為基礎(chǔ)的CSF排名分析來看，結(jié)果喜憂參半。雖然兩部門對一部分CSF的排名類似，但統(tǒng)計檢驗表明，兩部門對大多數(shù)CSF的重要性認知差異頗大。公共部門和私營部門在CSF排名和重要性認知上的差異，即反映了雙方在實施PPP時所扮演的不同角色和責任，也側(cè)面反映了內(nèi)蒙古的PPP發(fā)展仍處于起步階段。因此，為了建立和培育一個良好的PPP市場，內(nèi)蒙古PPP項目規(guī)劃和管理部門應(yīng)該做好長效并且有效的PPP制定設(shè)計和規(guī)制安排。

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作者簡介

陳佳志（1984-），男，籍貫：內(nèi)蒙古呼和浩特，民族：蒙古族，單位：內(nèi)蒙古師范大學，職稱：講師，學歷：博士，研究方向：公共管理和公共政策;

本課題系內(nèi)蒙古哲學社會科學規(guī)劃項目（2015C138）相關(guān)成果。