公共危機(jī)中政府決策困境與對(duì)策分析

李新科

公共危機(jī)中政府決策困境與對(duì)策分析

李新科

在公共危機(jī)狀態(tài)下,政府快速科學(xué)的決策是解決問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而在現(xiàn)實(shí)中,政府危機(jī)決策受到信息獲取真實(shí)性、完整性、時(shí)效性的限制，難以實(shí)踐正常的科學(xué)的決策程序；同時(shí),決策也受到?jīng)Q策者能力的影響。因此,必須通過(guò)建立有效的信息搜集傳遞系統(tǒng)、提前進(jìn)行決策預(yù)案、鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)決策機(jī)構(gòu)參與及提升政府決策者能力等途徑,實(shí)現(xiàn)政府決策能力的提升,妥善處理公共危機(jī)。

公共危機(jī)；政府決策；決策困境

一、問(wèn)題的提出

在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化高速發(fā)展的同時(shí)階層的分化、人口的增加、地域文化的沖突以及環(huán)境衛(wèi)生等方面的問(wèn)題也是層出不窮,其中任何一個(gè)問(wèn)題如果不加預(yù)防和控制就會(huì)形成一次公共性危機(jī)。“所謂公共危機(jī),是指一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值、行為準(zhǔn)則、社會(huì)秩序等產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下,需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策加以解決的事件?！弊?003年非典事件以來(lái),我國(guó)政府也在不斷加強(qiáng)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力?？梢哉f(shuō),如何應(yīng)對(duì)和化解公共危機(jī)是評(píng)估政府能力高低的重要標(biāo)準(zhǔn)之一,其中政府在公共危機(jī)中的決策水平顯得尤為關(guān)鍵。

公共危機(jī)的生命周期有五個(gè)階段,分別是醞釀、爆發(fā)、擴(kuò)散、處理、危機(jī)恢復(fù)和后遺癥。這意味著一旦危機(jī)爆發(fā)之后沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行決策應(yīng)對(duì),危機(jī)會(huì)快速擴(kuò)散難以處理以至于危機(jī)恢復(fù)緩慢和留下更多的后遺癥。但是危機(jī)從醞釀到爆發(fā)再?gòu)谋l(fā)到擴(kuò)散的兩個(gè)階段用時(shí)極短,政府很難在這個(gè)過(guò)程中按照問(wèn)題識(shí)別、方案設(shè)計(jì)、方案選擇和方案實(shí)施的科學(xué)程序進(jìn)行決策。這要求政府在決策過(guò)程中需要打破常規(guī),在保證決策的科學(xué)性、民主性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)決策的及時(shí)性與高效性,而各種現(xiàn)實(shí)不利條件限制了這一理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、公共危機(jī)中政府決策困境

（一）獲取的信息限制

1.信息獲取不及時(shí)

政府雖然是公共危機(jī)的主要處理者卻往往不是公共危機(jī)發(fā)生的第一目擊者,它往往需要通過(guò)民眾或媒體進(jìn)行向上反映,然后政府再組成調(diào)查小組求證事件的正式性和具體情況,在這個(gè)官方求證的時(shí)間段內(nèi),公共危機(jī)已經(jīng)進(jìn)入擴(kuò)散階段。待政府調(diào)查完畢還需要一些中介機(jī)關(guān)對(duì)所獲得的信息進(jìn)行加工處理提交最高決策者。在信息傳遞的過(guò)程中花費(fèi)的時(shí)間越長(zhǎng),對(duì)決策越不利。

2.信息獲取不完全

公共危機(jī)發(fā)生后,相關(guān)信息是以較快速度傳播和較大幅度變化的。決策者不可能在緊迫的時(shí)間內(nèi)掌握全部信息,即使掌握一定量的信息,其中有效信息的含量卻不一定足夠決策者對(duì)事態(tài)發(fā)展的程度做出正確預(yù)估也不能對(duì)解決危機(jī)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出判斷。低估事態(tài)嚴(yán)重性會(huì)引起更大的危機(jī),高估則會(huì)使一些有效的方案變得不可行,都會(huì)大大延遲對(duì)危機(jī)解決的速度。

3.信息獲取失真

信息獲取失真是任何決策的忌諱,尤其是在危機(jī)狀態(tài)下。錯(cuò)誤信息必然導(dǎo)致錯(cuò)誤決策,不僅不能對(duì)現(xiàn)有危機(jī)起到緩解作用甚至可能對(duì)危機(jī)起著推波助瀾的作用。另外,錯(cuò)誤信息如果在社會(huì)范圍沒(méi)能及時(shí)糾正而廣泛傳播,將會(huì)直接導(dǎo)致大眾恐慌和對(duì)政府能力以及其合法性的質(zhì)疑。

（二）決策步驟非程序化

危機(jī)發(fā)生時(shí)所獲得的信息限制就決定了決策時(shí)很難對(duì)危機(jī)狀況進(jìn)行全面的識(shí)別,而時(shí)間的急迫性要求政府必須在掌握一定信息之后就要立刻做出行動(dòng)方案并快速執(zhí)行。這中間包含了三個(gè)難點(diǎn):

1.決策創(chuàng)新

公共危機(jī)一般具有突發(fā)性、復(fù)雜性的特點(diǎn),之前的決策方案和經(jīng)驗(yàn)難以滿(mǎn)足新出現(xiàn)的危機(jī)處理需求,也就意味著政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的方案都要按照具體問(wèn)題具體分析的原則做出創(chuàng)新的方案設(shè)計(jì)。這種創(chuàng)新體現(xiàn)在決策的主體上也體現(xiàn)在方案的具體設(shè)計(jì)上還體現(xiàn)在決策的程序上,否則決策很有可能成為滯后的和無(wú)效的。

2.決策科學(xué)化民主化

科學(xué)化與民主化是政府進(jìn)行決策所追求的終極價(jià)值?？茖W(xué)化就是指一項(xiàng)決策是正確的、可行的、能夠解決主要矛盾的；民主化就是指決策的過(guò)程是多元主體參與的,方案的產(chǎn)生與篩選都是集眾人智慧的結(jié)果,保證決策組織內(nèi)部甚至決策利益相關(guān)方都滿(mǎn)意。然而在危機(jī)爆發(fā)的緊要關(guān)頭,政府無(wú)力采納所有利益相關(guān)方的觀(guān)點(diǎn)與建議,只能依靠決策組織內(nèi)部進(jìn)行快速?zèng)Q策,同時(shí),政府也無(wú)力進(jìn)行備選方案設(shè)計(jì)及多種方案對(duì)比。效率原則大于科學(xué)民主原則。

3.決策監(jiān)督

對(duì)于決策的監(jiān)督表現(xiàn)在對(duì)決策過(guò)程的監(jiān)督、對(duì)決策結(jié)果的監(jiān)督和對(duì)決策實(shí)施的監(jiān)督。而當(dāng)決策的程序喪失之后,監(jiān)督的力度和效度就大大減弱。正常情形下,危機(jī)時(shí)期的決策按照事態(tài)規(guī)模和性質(zhì)多數(shù)交由部門(mén)一把手或政府一把手再或者由同級(jí)黨委書(shū)記組織進(jìn)行,決策過(guò)程監(jiān)督較難,“拍腦袋”決策難以避免。

（三）決策者能力限制

按照公共危機(jī)自身的性質(zhì)分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等多個(gè)方面,政府不可能包攬和壟斷所有類(lèi)型危機(jī)的決策權(quán),考慮決策的專(zhuān)業(yè)性和兼顧全局利益,也不能簡(jiǎn)單的由專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行最終決策,即進(jìn)行危機(jī)決策的決策團(tuán)隊(duì)或個(gè)人必須具備全面的能力,具體來(lái)說(shuō):

1.心理抗壓能力。這是作為危機(jī)決策者的基本條件,在形勢(shì)嚴(yán)峻的情形下保持冷靜才能思路清晰,不懼壓力才能游刃有余。如果決策者心理素質(zhì)不達(dá)標(biāo),就難以在緊急狀態(tài)下做出決定,會(huì)貽誤決策時(shí)機(jī)。

2.專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力。中國(guó)有句諺語(yǔ)叫“隔行如隔山”,決策者不具備相關(guān)知識(shí)也就無(wú)法判定問(wèn)題的解決路徑,只有擁有權(quán)威扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)才能在危機(jī)環(huán)境中做出相對(duì)科學(xué)的決策。

3.總攬大局能力。這個(gè)能力是相對(duì)危機(jī)環(huán)境的復(fù)雜性提出的要求,一項(xiàng)危機(jī)可能是有多重定性的,也許與其他危機(jī)相聯(lián)系。辨別一項(xiàng)危機(jī)中的主要矛盾和發(fā)展方向,對(duì)其剝繭抽絲才能設(shè)定決策方案的優(yōu)先措施與細(xì)化后續(xù)措施。

當(dāng)決策者缺少上述能力時(shí),就應(yīng)該更選決策者或重新組織決策團(tuán)隊(duì)。

三、政府危機(jī)決策的對(duì)策

（一）完善信息獲取系統(tǒng)

1.制定相應(yīng)的制度和法律,優(yōu)化政府危機(jī)信息收集處理過(guò)程的管理。危機(jī)信息的搜集、處理、分析和傳輸必須規(guī)范,使政府危機(jī)信息采集和處理公告系統(tǒng)化、科學(xué)化,盡可能避免當(dāng)前分級(jí)管理機(jī)制下各機(jī)構(gòu)間缺乏信息互通所造成的信息和報(bào)告內(nèi)容受政府各部門(mén)的溝通失誤而出現(xiàn)的失真、矛盾等情況。

2.充實(shí)信息獲取渠道。目前政府信息搜集的能力有限,尤其是政府在了解情況后再成立調(diào)查組再?zèng)Q策的過(guò)程要花費(fèi)大量時(shí)間,而危機(jī)處理好壞的關(guān)鍵之一就是反應(yīng)時(shí)間。因此可以建立與個(gè)別媒體機(jī)構(gòu)信息交流機(jī)制,一旦特定的媒體機(jī)構(gòu)獲取有效可靠的信息可以直接交由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審參考,并對(duì)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。另外政府自身的信息獲取機(jī)構(gòu)應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)充,可以在其他部門(mén)建立危機(jī)預(yù)備人員機(jī)制,一旦危機(jī)發(fā)生可以直接接受調(diào)配。

3.要提高危機(jī)信息機(jī)構(gòu)的信息搜集和傳遞能力。這需要改進(jìn)危機(jī)信息搜集的方法,科學(xué)確定樣本性質(zhì)和數(shù)量,在傳遞過(guò)程中簡(jiǎn)化全部信息,提取有效信息,不遺漏重要信息。加強(qiáng)對(duì)信息搜集人員新技術(shù)使用與在去技術(shù)手段下的提取信息能力培訓(xùn)。

（二）建立危機(jī)預(yù)案及特殊決策程序

1.危機(jī)應(yīng)急預(yù)案是預(yù)先研究制定的針對(duì)某種危機(jī)情景的一種對(duì)策性處理措施,通過(guò)對(duì)以前發(fā)生過(guò)的危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和預(yù)測(cè)危機(jī)的模擬處理方案制定具體處理步驟,引導(dǎo)決策者進(jìn)行應(yīng)急決策。一般步驟是:事前收集有關(guān)危機(jī)案例,構(gòu)建預(yù)案庫(kù),再由政府決策者和特定領(lǐng)域?qū)＜以O(shè)定相應(yīng)的預(yù)案機(jī)制,提出最合理的處理措施。一旦遇到真實(shí)的危機(jī)事件,就可以在危機(jī)關(guān)鍵詞的指引下找到類(lèi)似的危機(jī)案例,再根據(jù)已有的預(yù)測(cè)方案,進(jìn)行應(yīng)急決策,危機(jī)過(guò)后將有價(jià)值的案例充實(shí)到預(yù)案庫(kù)中。這實(shí)際上是對(duì)過(guò)往歷史經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)、模擬創(chuàng)新的過(guò)程,危機(jī)處理與決策關(guān)鍵也就一目了然。另一種方式是對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)進(jìn)行模擬,在不同假設(shè)條件下制定決策,因?yàn)闆](méi)有實(shí)踐鍛煉,遇事就容易手忙腳亂。

2.即使現(xiàn)在出現(xiàn)的很多危機(jī)與歷史相似,但隨著環(huán)境的變化仍然有一些我們從未遭遇過(guò)的危機(jī),在決策方式和程序上必須特殊應(yīng)對(duì)。也就是根據(jù)危機(jī)的具體情況見(jiàn)機(jī)行事,在這個(gè)過(guò)程中可能需要賦予非最高決策者決策權(quán),立刻執(zhí)行碎片方案的胸懷,這些突變?cè)綑?quán)行為都要在危機(jī)中有過(guò)寬泛的規(guī)定,要對(duì)有功的越權(quán)行為判定為功勞而不是功過(guò)相抵,對(duì)有失的越權(quán)行為從輕處理。

（三）加強(qiáng)決策人員培訓(xùn)與“智庫(kù)”建設(shè)

1.首先，要對(duì)決策者進(jìn)行知識(shí)技能培訓(xùn)。我國(guó)公共危機(jī)決策人員的現(xiàn)狀是:危機(jī)決策者結(jié)構(gòu)單一,“一把手”負(fù)責(zé)制比較普遍。然而，很難保證“一把手”具有足夠的危機(jī)決策知識(shí),政府系統(tǒng)內(nèi)也缺乏綜合型危機(jī)決策人才。所以,必須增強(qiáng)決策者的危機(jī)決策知識(shí),把應(yīng)對(duì)政府危機(jī)相關(guān)知識(shí)納入國(guó)家公務(wù)人員的培訓(xùn)內(nèi)容中,并進(jìn)行模擬考核，盡快培養(yǎng)一批合格的危機(jī)決策者,提高主要官員的危機(jī)應(yīng)對(duì)水平，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)政府危機(jī)決策水平的提高。其次,要對(duì)決策者進(jìn)行心理培訓(xùn)。這其中包含心理素質(zhì)的鍛煉和主觀(guān)能動(dòng)性的發(fā)揮。勇敢、果斷、自控等都是屬于心理層面的因素,他們?cè)谖C(jī)決策中發(fā)揮著重要作用。發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性要兼顧理性與非理性的作用,理性決策一般是根據(jù)現(xiàn)有情形與以往經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合選擇最穩(wěn)妥的處理辦法，包含著創(chuàng)新性。危機(jī)決策過(guò)程中,按部就班可以在一定程度上減輕危機(jī)卻不一定是最優(yōu)結(jié)果。所以在對(duì)公務(wù)人員的培訓(xùn)中需要采用多種形式的心理課程和戶(hù)外鍛煉加強(qiáng)他們的心理強(qiáng)度。

2.“智庫(kù)”一般是由一些專(zhuān)業(yè)知識(shí)過(guò)硬，經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)家、學(xué)者按照一定的領(lǐng)域或目標(biāo)組成的智力輸出機(jī)構(gòu)。其主要功能有:收集、分析信息，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，擬定處理方案；對(duì)政府已實(shí)施的政策方案進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)；培訓(xùn)、儲(chǔ)備決策型人才。它能比較有效地彌補(bǔ)政府決策各個(gè)環(huán)節(jié)的失誤。事實(shí)上,政府處理危機(jī)的能力主要表現(xiàn)在對(duì)資源的調(diào)配能力。做出的決策盡可能快速吸納權(quán)威人士的建議,就基本是符合高效、科學(xué)與民主的決策。

[1]張國(guó)慶.公共政策分析[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2004.

[2]楊彧.中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的基本原因 [J].黨建研究,2009，（09）.

[3]陳秀梅，于亞博.公共危機(jī)中的政府決策困境與化解思路[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007，（01）.

李新科，男，安徽宿州人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院研究生,研究方向：公共行政理論與實(shí)踐。

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1008-4428（2017）04-148-02