妥善處理涉匯案件處罰決定的執(zhí)行問題

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

妥善處理涉匯案件處罰決定的執(zhí)行問題

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

涉匯案件往往違規(guī)金額大、罰沒款數(shù)額高，容易導(dǎo)致當(dāng)事人以各種方式逃避、拖延或者要求減免罰沒款的繳納，處罰決定難以順利執(zhí)行到位。在“9·16”地下錢莊系列案中，目前已向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的就達(dá)18起。處罰執(zhí)行環(huán)節(jié)往往是風(fēng)險(xiǎn)和矛盾的聚焦點(diǎn)，如果處理不當(dāng)，既可能引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致處罰決定得不到執(zhí)行，也容易激化矛盾，引發(fā)沖突?，F(xiàn)階段，由于處罰執(zhí)行的法律法規(guī)不夠完善，實(shí)踐中如何兼顧法律公平和人文關(guān)懷，面臨許多亟待解決的問題。

案情回放

趙某，因私自買賣外匯被外匯局罰款130余萬元。處罰告知階段，趙某以年老多病、無收入來源、生活困難等為由提出聽證申請(qǐng)，要求減免罰款。處罰決定書送達(dá)后，趙某又先后申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟。在行政復(fù)議和行政訴訟期間，趙某均未主動(dòng)履行處罰決定，并多次到外匯局鬧訪，聲稱如不減免將到外匯局跳樓、報(bào)復(fù)執(zhí)法人員等，意圖通過施加壓力達(dá)到少繳、不繳罰款的目的。由于訴訟過程中申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的期間即將屆滿，外匯局在應(yīng)訴的同時(shí)依法對(duì)趙某進(jìn)行了催告，并向法院申請(qǐng)了強(qiáng)制執(zhí)行；同時(shí)，考慮到趙某確實(shí)年老多病，外匯局未對(duì)其實(shí)施加處罰款。

案例分析

當(dāng)事人自身經(jīng)濟(jì)狀況如何，并非外匯局作出處罰決定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的法定情節(jié)，經(jīng)濟(jì)困難作為減免罰款的理由于法無據(jù)。本案有關(guān)執(zhí)行問題的焦點(diǎn)在于執(zhí)行階段當(dāng)事人罰款繳納義務(wù)的減免，以及復(fù)議、訴訟期間處罰決定執(zhí)行的操作問題。“9·16”系列案件執(zhí)行過程中，執(zhí)行難的表現(xiàn)復(fù)雜多樣。妥善處理執(zhí)行問題，關(guān)鍵在于厘清外匯局在處罰執(zhí)行中的權(quán)限，以及處罰執(zhí)行各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范。從“9·16”系列案件執(zhí)行實(shí)踐看，妥善處理執(zhí)行問題，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

一是減免罰款繳納的權(quán)限。涉匯案件的執(zhí)行主體主要有實(shí)施處罰的外匯局和強(qiáng)制執(zhí)行的管轄法院。由于行政法律法規(guī)均未規(guī)定行政機(jī)關(guān)享有減免當(dāng)事人繳納罰款的權(quán)限，外匯局減免當(dāng)事人罰款繳納義務(wù)缺乏明確的法律授權(quán)。而法院強(qiáng)制執(zhí)行主要參照《民事訴訟法》，除自然人死亡或者喪失勞動(dòng)能力、法人破產(chǎn)等情形可以終止執(zhí)行外，不能免除被執(zhí)行人履行生效法律文書的義務(wù)；但如果被執(zhí)行人生活困難、無收入來源、且喪失勞動(dòng)能力時(shí)，法院可以裁定終止執(zhí)行。因此，盡管法院可以根據(jù)當(dāng)事人實(shí)際情況依法裁定減免罰款繳納義務(wù)，但是當(dāng)事人無履行能力不是免除其執(zhí)行義務(wù)的法定條件，法院應(yīng)當(dāng)審慎行事，否則容易造成執(zhí)法不公。實(shí)際辦案中，當(dāng)事人往往存有少罰、不罰或者少繳、不繳的心理。由于外匯局本身并無有效手段核實(shí)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)情況，對(duì)當(dāng)事人關(guān)于減免繳納罰款的請(qǐng)求，外匯局只能通過耐心做好政策解釋工作，并引導(dǎo)其通過合法的途徑反映情況、提出訴求，避免激化矛盾。

二是延期繳納的期限。延期繳納罰款可以在外匯局執(zhí)行階段做出，也可以在法院強(qiáng)制執(zhí)行階段做出。外匯局在執(zhí)行階段，雖然根據(jù)法律規(guī)定，在當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難且不侵害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，可以做出延期繳納罰款的決定，但法律并未明確延期繳納的期限。這可能導(dǎo)致因當(dāng)事人未按照外匯局做出的延期決定繳納罰款而仍需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，由于上述延期罰款決定的時(shí)間超過了法院規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行期限，法院將不予受理的問題。這也就是說，雖然法律并未明確延期繳納的期限，但延期繳納的期間至少不能超過申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限。在法院強(qiáng)制執(zhí)行階段，允許行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方自行協(xié)商延期執(zhí)行的期限。實(shí)踐中，外匯局執(zhí)行階段，需嚴(yán)格審查當(dāng)事人的申請(qǐng)理由，并在強(qiáng)制執(zhí)行法定申請(qǐng)期限內(nèi)確定延期的時(shí)間；對(duì)個(gè)別確實(shí)需要進(jìn)一步延長(zhǎng)繳納期限的，需先啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序，引導(dǎo)當(dāng)事人按照非訴行政執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定辦理。這樣才能既避免因暫緩或者分期繳納超期喪失強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)權(quán)，也能兼顧當(dāng)事人的實(shí)際困難。

三是催告程序的操作。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，外匯局申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。但是該法關(guān)于催告的規(guī)定較為原則，具體到催告書送達(dá)、催告異議處理、加處罰款與催告能否合并進(jìn)行等，在實(shí)踐中均存在一定困擾。如：對(duì)催告書需要公告送達(dá)的案件，容易導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)時(shí)間逾期；對(duì)被執(zhí)行人為境外自然人的案件，當(dāng)事人如不簽收催告書送達(dá)，往往無法啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序；對(duì)催告過程中當(dāng)事人陳述申辯意見如何處理的規(guī)定不明確，可能導(dǎo)致被執(zhí)行人以催告異議處理的程序存在瑕疵，提起行政復(fù)議和行政訴訟；進(jìn)行催告時(shí)，已經(jīng)可以加處罰款，如果催告程序與加處罰款程序分別實(shí)施，不但工作量大而且效率也很低，不利于案件的了結(jié)。在“9·16”系列案件執(zhí)行中，外匯局詳細(xì)登記了每起案件各環(huán)節(jié)的期間，對(duì)無法直接送達(dá)的，一律按照便于當(dāng)事人知曉的方式在戶籍地和行為地同步公告送達(dá)；當(dāng)事人對(duì)催告提出陳述申辯意見的，按照調(diào)查人員提出處理意見、法律事務(wù)部門審核、分管領(lǐng)導(dǎo)審定的程序處理，留存證據(jù)，確保復(fù)議、訴訟時(shí)不被動(dòng)；對(duì)確需加處罰款的案件，催告和加處罰款合并進(jìn)行，以提高案件處理效率。

四是加處罰款的適用。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，當(dāng)事人不主動(dòng)繳納罰款的，外匯局可以實(shí)施加處罰款或者滯納金。加處罰款是對(duì)當(dāng)事人不主動(dòng)履行罰款繳納義務(wù)的懲罰，具有懲戒和教育的雙重目的。系列案件數(shù)量多、執(zhí)行情況復(fù)雜，加處罰款的糾結(jié)之處主要體現(xiàn)在對(duì)非惡意欠繳罰款當(dāng)事人的如何處理上。如：有的當(dāng)事人因?yàn)樵诋惖卮_實(shí)未能及時(shí)看到相關(guān)文書的送達(dá)公告；有的當(dāng)事人經(jīng)催繳后，主動(dòng)聯(lián)系外匯局愿意繳納罰款；還有的當(dāng)事人確因經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款等。對(duì)上述當(dāng)事人一律加處罰款，不夠人性化，也容易激化矛盾，需要在實(shí)踐中區(qū)別對(duì)待、分類處置。對(duì)外匯局催繳后能主動(dòng)聯(lián)系繳納罰款，以及確實(shí)存在繳納困難又及時(shí)提出延期繳納申請(qǐng)的當(dāng)事人，不予加處罰款；對(duì)當(dāng)事人非主觀故意逾期的，在逾期三、五天內(nèi)就應(yīng)確定加處罰款，因?yàn)榧犹幜P款按天計(jì)算，提前實(shí)施處罰可避免加處罰款額過高加重當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，激化矛盾；而對(duì)惡意逃避繳納罰款的，全額加處罰款并在履行必要的催告程序后，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

五是強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)。主要涉及行政復(fù)議和行政訴訟期間申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定不明確，以及被法院裁定終止執(zhí)行案件的重新啟動(dòng)執(zhí)行程序不明確。現(xiàn)行法律規(guī)定明確了復(fù)議、訴訟期間處罰決定不停止執(zhí)行，但是對(duì)已提起復(fù)議或者訴訟的案件能否申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行則未做出明確規(guī)定?！缎姓V訟法》對(duì)行政機(jī)關(guān)勝訴的行政訴訟案件判決為“判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求”，但該判決不具有執(zhí)行內(nèi)容。因此，案件進(jìn)入復(fù)議和訴訟程序，不及時(shí)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行可能導(dǎo)致因申請(qǐng)期屆滿，法院不予受理的情況。同時(shí)，部分案件由于當(dāng)事人沒有財(cái)產(chǎn)，法院在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后六個(gè)月未能執(zhí)行時(shí)，會(huì)裁定終止執(zhí)行。“9·16”系列案件執(zhí)行中，對(duì)進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟程序的案件，外匯局按照一般程序啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行工作，防止因逾期而喪失向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)權(quán)；對(duì)被法院裁定終止執(zhí)行的案件，則做好與法院的溝通，重新啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。

案例啟示

行政處罰決定能否得到依法執(zhí)行，直接影響法律的權(quán)威和外匯管理的嚴(yán)肅性，也關(guān)系到執(zhí)法是否公平的問題。現(xiàn)階段，相關(guān)規(guī)定不完善，法定權(quán)限不明確，各方主體理解不同，加上基層辦案水平不一等因素，容易激化執(zhí)行環(huán)節(jié)的矛盾，引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，需要抓緊完善行政處罰執(zhí)行制度，在具體執(zhí)行工作中兼顧個(gè)案公平和人文關(guān)懷，防止執(zhí)行中的權(quán)力尋租，切實(shí)維護(hù)法律權(quán)威和外匯局的公信力。

一是要完善行政處罰執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)范。針對(duì)行政處罰執(zhí)行制度存在的條款散亂、內(nèi)容不完善和不銜接等問題，應(yīng)完善行政處罰執(zhí)行制度，合理界定行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行階段的各自職權(quán)，明確執(zhí)行各環(huán)節(jié)的具體操作規(guī)范。從執(zhí)行實(shí)踐看，授予行政機(jī)關(guān)在罰款繳納期限、繳納方式以及加處罰款的減免方面一定的自由裁量權(quán)，允許行政機(jī)關(guān)就上述內(nèi)容與當(dāng)事人依法達(dá)成和解，有利于提高執(zhí)行效率、緩解執(zhí)行矛盾。對(duì)罰款本金的減免，則由法院在非訴行政執(zhí)行階段審查確定更為妥當(dāng)。

二是兼顧執(zhí)行中的個(gè)案公平和人文關(guān)懷。在具體案件執(zhí)行中，除規(guī)范加處罰款、催告、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等環(huán)節(jié)的操作外，外匯局應(yīng)當(dāng)重視被執(zhí)行人基本生存權(quán)的保護(hù)，對(duì)執(zhí)行處罰決定可能導(dǎo)致當(dāng)事人生活困難的，利用執(zhí)行和解制度，行使執(zhí)行裁量權(quán)，依法采取減免加處罰款、批準(zhǔn)分期或者暫緩繳納等措施，并做好當(dāng)事人的解釋說明工作，增強(qiáng)人文關(guān)懷，避免激化矛盾、引發(fā)沖突。

三是建立行政處罰執(zhí)行監(jiān)督制約機(jī)制。為避免執(zhí)行和解制度和執(zhí)行自由裁量權(quán)的濫用，需要建立相應(yīng)的制約機(jī)制，對(duì)執(zhí)行和解和自由裁量進(jìn)行約束，防止權(quán)力尋租。實(shí)踐中，可以建立執(zhí)行和解集體審議制度、合法性審查制度以及責(zé)任追究制度，同時(shí)建立處罰執(zhí)行和解向上級(jí)備案或者報(bào)批制度，并納入司法審查，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督。

作者孫忠喜系外匯局金華市中心支局副局長(zhǎng)作者熊光輝單位：外匯局金華市中心支局