以特許經(jīng)營模式開展增量配電項目的合理性分析

摘 要 增量配電改革是國家電力體制改革的最受關(guān)注的部分之一，也是我國電力體制改革的重要切入點。時至今日，雖然相關(guān)的文件已陸續(xù)發(fā)布，但應(yīng)采用何種方式以開展增量配電項目，仍未有一個確切的答案。從地方政府現(xiàn)今釋放出的信息來看，存在采用特許經(jīng)營模式以開展增量配電項目的傾向，因此，本文將從經(jīng)濟學(xué)理論、行為模式、現(xiàn)行規(guī)定等方面入手，分析采用特許經(jīng)營模式開展增量配電項目的合理性。

關(guān)鍵詞 增量配電 特許經(jīng)營 法經(jīng)濟學(xué)

作者簡介：鐘宇達，重慶大學(xué)，法律碩士。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.162

“增量”，在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域內(nèi)指的是在某一段時間內(nèi)系統(tǒng)中保有數(shù)量的變化；在數(shù)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)則是指數(shù)的變化值，即數(shù)值的變化方式和程度。部分觀點認為根據(jù)國家能源局發(fā)布的《有序放開配電業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱：《有序放開管理辦法》）第二條 之規(guī)定，對“增量配電”應(yīng)做如下理解：首先，無需考慮供電營業(yè)區(qū)，應(yīng)將配電網(wǎng)新建工程均視為“增量”；其次，以混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴建也應(yīng)視為“增量”；最后，除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運營的存量配電網(wǎng)，也應(yīng)屬于“增量”的范疇。增量配電，自其誕生之日起就充滿著各式各樣的爭議與討論，特別是以何種方式開展增量配電項目，仍未有一個確切的答案，從地方政府現(xiàn)今釋放出的信息來看，存在采用特許經(jīng)營模式以開展增量配電項目的傾向，因此，本文將從經(jīng)濟學(xué)理論、行為模式、現(xiàn)行規(guī)定等方面對采用特許經(jīng)營模式開展增量配電項目的合理性進行分析。

一、經(jīng)濟學(xué)角度分析

自然壟斷，常存在于當一個企業(yè)完成某一項生產(chǎn)的社會成本遠低于多個企業(yè)時。傳統(tǒng)觀點認為，自然壟斷常見于能源領(lǐng)域及交通領(lǐng)域，如：電力、鐵路等，因為，無論產(chǎn)量如何，電力或鐵路等行業(yè)通常會發(fā)生很大的固定資本，若確定并實際進行投資，平均成本及邊際成本將逐年遞減，而產(chǎn)量將會不斷上升。因此，對于這些領(lǐng)域而言，由眾多供應(yīng)商進行競爭會極大的降低效率，且造成資源的浪費，例如，在同一片區(qū)域內(nèi)，多家公司分別進行獨立管道建設(shè)以進行供電、或供水等，會導(dǎo)致供應(yīng)區(qū)域的重疊，對于社會而言，也是一種資源的浪費，不利于社會發(fā)展。因此，在上述情況下，政府采用特許經(jīng)營模式，限制進入該行業(yè)的供應(yīng)商的數(shù)量，為市場挑選一家最好的供應(yīng)商，既有利于社會發(fā)展，也可以避免多家供應(yīng)商的相互競爭導(dǎo)致社會資源的浪費。

我國《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“《特許經(jīng)營管理辦法》”）第一條 規(guī)定的適用范圍包括能源領(lǐng)域，而電力領(lǐng)域?qū)儆谀茉搭I(lǐng)域之一，因此在電力領(lǐng)域亦可采用特許經(jīng)營模式。需要注意的是，自然壟斷可能僅存在于一個產(chǎn)業(yè)的某個部分和環(huán)節(jié)，電力產(chǎn)業(yè)亦是如此?！蛾P(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》中提出要區(qū)分競爭性和壟斷性環(huán)節(jié)。增量配電投資業(yè)務(wù)和售電業(yè)務(wù)放開的本質(zhì)不同，售電屬于可競爭環(huán)節(jié)，重在引入競爭，釋放市場主體活力；配電網(wǎng)屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，重在引入社會資本，促進配電網(wǎng)建設(shè)，放大國有資本的功能。因此，對于處于自然壟斷環(huán)節(jié)的“增量配電”項目可采用特許經(jīng)營模式，以提高效率，避免資源的浪費。

二、行為模式對比分析

《特許經(jīng)營管理辦法》第三條 對特許經(jīng)營的行為模式進行了規(guī)定，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營中，政府處于特許人的地位，法人與其他組織從競爭中脫穎而出成為被特許人，特許人與被特許人的合作方式是簽訂協(xié)議，以協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險的分擔，合作內(nèi)容則是對被特許人投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的期限及范圍、收益的分配、及向公眾提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)等事項進行約定。

于《有序放開管理辦法》第四條 中規(guī)定，有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)要遵循競爭開放原則，鼓勵社會資本積極參與增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，通過市場競爭確定投資主體?！队行蚍砰_管理辦法》第七條 進一步明確，符合條件的市場主體依據(jù)規(guī)劃向地方政府能源管理部門申請作為增量配電網(wǎng)項目的業(yè)主；地方政府能源管理部門應(yīng)當通過招標等市場化機制公開、公平、公正優(yōu)選確定項目業(yè)主，明確項目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議。由此可見，在“增量配電”中，政府處于確定許可的地位，社會資本需通過“招標”等競爭環(huán)節(jié)方可獲得被政府選取的機會，對于雙方權(quán)利、義務(wù)、合作的內(nèi)容等均需通過簽訂協(xié)議的方式確定。

因此，二者的行為模式存在相似性。

三、法律實質(zhì)分析

我國《特許經(jīng)營管理辦法》第五條 、第十八條 、以及第三十一條 等對特許經(jīng)營模式對社會資本規(guī)定了完整的進入與退出機制，無論合作期限如何約定，合作中的資產(chǎn)所有權(quán)最終會移交給政府，社會公共職能在合作結(jié)束后需由政府承擔。因此，在特許經(jīng)營模式中，對于相關(guān)資產(chǎn)，政府才是最終的所有權(quán)人，對于社會公共職能而言，政府才是最終的承擔者，而社會資本僅享有一定的運營權(quán)與受益權(quán)。

“增量配電”中對于經(jīng)營權(quán)與資產(chǎn)并未強制要求最終移交政府，也未要求相關(guān)社會公共職能由政府承擔，因此，就目前生效的相關(guān)文件而言，在特許經(jīng)營中的社會資本與“增量配電”項目中的項目主，在法律地位上存在實質(zhì)上的區(qū)別。

需要注意的是，雖然“增量配電”與特許經(jīng)營之間存在著差別，但這種差別卻并非是不可消除的。于某市的增量配電業(yè)務(wù)試點工作實施方案征求意見稿中曾明確載明將以特許經(jīng)營的方式開展“增量配電”工作，并對存量資產(chǎn)關(guān)系、特許經(jīng)營期限等均參照《特許經(jīng)營管理辦法》進行了規(guī)定，上述種種均表明實施方案正嘗試在現(xiàn)行文件基礎(chǔ)上，根據(jù)“增量配電”的特性，為其量身定出的一套特有的特許經(jīng)營模式，以開展增量配電業(yè)務(wù)。

四、結(jié)論

綜上，增量配電項目，從屬于電力能源領(lǐng)域，政府采用特許經(jīng)營模式開展該項目，于現(xiàn)行法律規(guī)定而言并不存在實質(zhì)性法律障礙，此外，從經(jīng)濟學(xué)的角度而言，采用特許經(jīng)營模式開展增量配電項目還能有效避免資源的浪費，提高效率，以保證預(yù)定經(jīng)濟目標的達成，因此，以特許經(jīng)營模式開展增量配電項目是一個較為合理的選擇。endprint

注釋：

第二條 本辦法所稱的配電網(wǎng)業(yè)務(wù)是指滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運營及以混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴建。配電網(wǎng)原則上指110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）等局域電網(wǎng)。除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運營的存量配電網(wǎng)，適用本辦法。

第二條 中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。

第三條 本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政 府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其 他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔，約定其在一定期限 和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公 共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

第四條 有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)要遵循以下基本原則：（一）規(guī)劃引領(lǐng)。增量配電網(wǎng)絡(luò)應(yīng)符合省級配電網(wǎng)規(guī)劃，保證增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)符合國家電力發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和市場主體對電能配送的要求。（二）競爭開放。鼓勵社會資本積極參與增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，通過市場競爭確定投資主體。（三）權(quán)責對等。社會資本投資增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)并負責運營管理，應(yīng)遵守國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范標準，在獲取合理投資收益同時，履行安全可靠供電、保底供電和社會普遍服務(wù)等義務(wù)。（四）創(chuàng)新機制。擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司應(yīng)創(chuàng)新運營機制和服務(wù)方式，以市場化、保底供電等多種方式向受托用戶售電，并可為用戶提供綜合能源服務(wù)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，向用戶提供智能用電、科學(xué)用電的服務(wù)，促進能源消費革命。

第七條 符合條件的市場主體依據(jù)規(guī)劃向地方政府能 源管理部門申請作為增量配電網(wǎng)項目的業(yè)主。地方政府能源 管理部門應(yīng)當通過招標等市場化機制公開、公平、公正優(yōu)選 確定項目業(yè)主，明確項目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂 協(xié)議。

第五條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；（四）國家規(guī)定的其他方式。

第十八條 實施機構(gòu)應(yīng)當與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需要成立項目公司的，實施機構(gòu)應(yīng)當與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當主要包括以下內(nèi)容：（一）至（十七）。

第三十一條 特許經(jīng)營者應(yīng)當按照技術(shù)規(guī)范，定期對特許經(jīng)營項目設(shè)施進行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施運轉(zhuǎn)正常及經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)按規(guī)定進行移交。

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