我國農(nóng)村普惠金融法律制度研究

盧祥興

[摘要]普惠金融概念（inclusive financial）最早于2005年國際小額信貸宣傳年中提出。至2017年，國際普惠金融概念及體系經(jīng)過12年的發(fā)展已愈發(fā)成熟。我國一直注重普惠金融的發(fā)展，同時(shí)普惠金融的發(fā)展又離不開法律制度的構(gòu)建。文章認(rèn)為，我國作為農(nóng)業(yè)人口大國，貧困人口大部分集中于農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)結(jié)合我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，在互聯(lián)網(wǎng)背景下構(gòu)建、完善農(nóng)村普惠金融法律制度是對(duì)我國普惠金融規(guī)劃與發(fā)展的重要貢獻(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；普惠金融；法律；價(jià)值取向；制度完善

一、我國農(nóng)村普惠金融法律制度的價(jià)值取向

明確我國農(nóng)村普惠金融法律制度的價(jià)值取向是構(gòu)建并完善我國農(nóng)村普惠金融法律制度的理論基礎(chǔ)。2015年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）的通知》（以下簡稱《通知》）。在《通知》中，首先提到了普惠金融立足于“機(jī)會(huì)平等”要求與“商業(yè)可持續(xù)”原則，二者均為我國普惠金融發(fā)展規(guī)劃的首要指導(dǎo)理念。同時(shí)，在《通知》中還明確列出了我國普惠金融發(fā)展的五大原則，分別為健全機(jī)制、持續(xù)發(fā)展，機(jī)會(huì)平等、普惠民生，市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，防范風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)創(chuàng)新，統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜?；趦蓚€(gè)首要指導(dǎo)理念與基本原則，學(xué)術(shù)界對(duì)于我國農(nóng)村普惠金融法律制度的價(jià)值選擇主要有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國農(nóng)村普惠金融法律制度的發(fā)展應(yīng)遵循商業(yè)可持續(xù)性，注重建立激勵(lì)約束機(jī)制，通過相關(guān)機(jī)制的實(shí)施，達(dá)到金融普惠效果的持續(xù)性。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該將維護(hù)農(nóng)村金融權(quán)利平等即“機(jī)會(huì)平等”的指導(dǎo)理念作為農(nóng)村普惠金融法律制度的價(jià)值選擇。該觀點(diǎn)側(cè)重公平保障機(jī)制，即保證普惠金融能切實(shí)服務(wù)于我國農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，確保普惠金融效果的實(shí)效性。

根據(jù)我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合普惠金融的內(nèi)涵及意義，筆者認(rèn)為我國農(nóng)村普惠金融法律制度的價(jià)值取向應(yīng)注重于兩點(diǎn)價(jià)值。第一，公平正義價(jià)值。該價(jià)值包含兩個(gè)方面內(nèi)容，其一為公平價(jià)值。當(dāng)前，普惠金融在我國農(nóng)村面臨的首要問題是金融需求不足，《中國農(nóng)村家庭金融發(fā)展報(bào)告2014年》與《中國農(nóng)村金融發(fā)展報(bào)告2015年》中均表明我國農(nóng)村金融需求逐年增長，但得不到滿足的現(xiàn)狀。在我國農(nóng)村普惠金融法律制度中，公平價(jià)值是針對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)需求不足問題的具體體現(xiàn)。公平價(jià)值要求構(gòu)建“機(jī)會(huì)平等”的法律制度，解決金融供給不平衡問題，使普惠金融得以借助于法律規(guī)范，將更多的金融產(chǎn)品輸送至廣大農(nóng)村地區(qū)，滿足我國農(nóng)村金融服務(wù)需求；其二為正義價(jià)值。農(nóng)村普惠金融的目的在于使農(nóng)村地區(qū)人口的收入得到提高，生活條件有所改善。而要真正達(dá)到這一效果，離不開立法與執(zhí)法的保障。在我國農(nóng)村普惠金融法律制度構(gòu)建中，以正義價(jià)值為指引，使農(nóng)村普惠金融的各項(xiàng)服務(wù)、措施及利好從“浮于上空”變成“深入基層”，讓農(nóng)村普惠金融的各項(xiàng)政策得到真正落實(shí)。第二，安全保障價(jià)值。目前我國農(nóng)村金融市場存在信用風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等問題。在我國農(nóng)村普惠金融法律制度構(gòu)建中，不能忽視我國農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)的存在。依據(jù)《用戶防騙意識(shí)及行為調(diào)查報(bào)告（2016）》數(shù)據(jù)顯示，約有34%的農(nóng)村人口遭受過詐騙損失。以2016年惠卡世紀(jì)詐騙案為例，涉案金額3億元，受騙者多為農(nóng)民。隨著經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的發(fā)展，金融產(chǎn)品呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢，同時(shí)也帶來各種風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)新形式下的農(nóng)村金融市場，構(gòu)建具有安全保障價(jià)值的農(nóng)村普惠金融法律制度，可以有效地維護(hù)農(nóng)村地區(qū)人口的金融權(quán)益，確保農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定，為普惠金融的實(shí)施與推廣營造良好的發(fā)展環(huán)境。

除以上所強(qiáng)調(diào)的兩點(diǎn)價(jià)值之外，農(nóng)村普惠金融法律制度還應(yīng)該兼顧“商業(yè)可持續(xù)性”價(jià)值，以“公平正義”“安全保障”價(jià)值為主，以“商業(yè)可持續(xù)性”價(jià)值為輔的模式，構(gòu)建我國農(nóng)村普惠金融法律制度。

二、我國農(nóng)村普惠金融法律制度的完善建議

（一）我國農(nóng)村普惠金融法律制度存在的問題

在普惠金融概念引入我國后，得到了政府的重視與社會(huì)的支持，農(nóng)村普惠金融的發(fā)展已初現(xiàn)成效。因法律存在滯后性的特點(diǎn)，我國農(nóng)村普惠金融法律制度仍存在不足，無法適應(yīng)普惠金融在農(nóng)村的發(fā)展需求。

1.立法體系不完善

目前，雖然我國農(nóng)村普惠金融體系已經(jīng)初步形成，但是立法體系仍不完善。法律層面，我國頒布的《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融法律立法中均沒有關(guān)于農(nóng)村普惠金融主體權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任等內(nèi)容的明確規(guī)定。在農(nóng)村普惠金融實(shí)施過程中，基本參照國務(wù)院、人民銀行或者相關(guān)部委的規(guī)范性文件，如《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，導(dǎo)致在實(shí)際操作中，因立法體系不完善，形成了以行政法規(guī)或部委指導(dǎo)文件為主導(dǎo)的我國農(nóng)村普惠金融法律體系。該體系的主要缺點(diǎn)在于法律效力層級(jí)低，缺乏統(tǒng)一綱領(lǐng)，內(nèi)容規(guī)定繁雜，參照標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于我國農(nóng)村普惠金融執(zhí)法工作的開展。

2.缺乏有效約束力

我國農(nóng)村普惠金融法律制度缺乏有效約束力的直接原因在于所依據(jù)的規(guī)范文件多為政策性文件或者指引性文件，如《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）的通知》為國務(wù)院頒發(fā)，法律層級(jí)較低。在此類規(guī)范性文件中未明確各職能部門的職權(quán)、職責(zé)，也未能對(duì)農(nóng)村普惠金融對(duì)象的權(quán)利保護(hù)方式、標(biāo)準(zhǔn)或程序進(jìn)行詳細(xì)說明，以致在實(shí)際執(zhí)行中，缺乏有效的約束措施。

3.監(jiān)管體制不成熟

我國農(nóng)村普惠金融監(jiān)管問題主要有：第一，監(jiān)管對(duì)象分散。農(nóng)村地區(qū)人口密度低，金融服務(wù)機(jī)構(gòu)分散，業(yè)務(wù)的主要承擔(dān)者為農(nóng)村金融業(yè)務(wù)員；第二，監(jiān)管措施受制于客觀條件。部分農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)交通不便，或因自然原因通訊設(shè)施不齊全，監(jiān)管信息無法及時(shí)反饋；第三，農(nóng)村地區(qū)人員法治意識(shí)淡薄。農(nóng)村地區(qū)人員受教育程度普遍較低，且地區(qū)社會(huì)發(fā)展程度限制，未形成良好的法治意識(shí)，為農(nóng)村普惠金融的監(jiān)管帶來難題。除此之外，農(nóng)村普惠金融監(jiān)管部門之間的職能交叉、職責(zé)不明也造成了農(nóng)村普惠金融監(jiān)管的阻礙。

（二）對(duì)于完善我國農(nóng)村普惠金融法律制度的建議endprint

1.健全我國農(nóng)村普惠金融法律體系

首先，在我國現(xiàn)有的普惠金融法律體系及立法層面上對(duì)普惠金融對(duì)象的權(quán)利給予明確，特別是農(nóng)民在普惠金融中所享有的金融權(quán)利。其次，通過多層次、多元化的法律立法達(dá)到統(tǒng)一綱領(lǐng)、促進(jìn)農(nóng)村普惠金融的效果。如參照美國的《農(nóng)業(yè)貸款法》制定關(guān)于我國農(nóng)業(yè)貸款法律，在農(nóng)村普惠金融的信貸業(yè)務(wù)中增強(qiáng)法律的促進(jìn)作用。最后，通過對(duì)各部門行政法規(guī)及規(guī)范性文件的整理，形成統(tǒng)一具體的我國農(nóng)村普惠金融實(shí)施意見，作為農(nóng)村普惠金融法律立法的補(bǔ)充。

2.強(qiáng)化我國農(nóng)村普惠金融法律制度的約束力

強(qiáng)化我國農(nóng)村普惠金融法律制度的約束力是農(nóng)村普惠金融得以實(shí)施的制度保障。首先，明確各職能部門的職權(quán)職責(zé)，建立我國農(nóng)村普惠金融責(zé)任落實(shí)制及問責(zé)制；其次，明確我國農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品服務(wù)提供者的權(quán)利、義務(wù)，健全我國農(nóng)村普惠金融市場的準(zhǔn)入制度與退出機(jī)制；最后，健全農(nóng)村普惠金融征信體制，建立農(nóng)村普惠金融的懲罰及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

3.改善我國農(nóng)村普惠金融監(jiān)管模式

對(duì)于我國農(nóng)村普惠金融的監(jiān)管模式，筆者認(rèn)為可以試行分業(yè)監(jiān)管為主、聯(lián)合監(jiān)督為輔的模式。首先，農(nóng)村地區(qū)人力物力有限，在農(nóng)村地區(qū)試行分業(yè)監(jiān)管為主、聯(lián)合監(jiān)督的模式可以更有效地使用監(jiān)管資源，節(jié)約監(jiān)管成本；其次，分業(yè)監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)督模式并不意味著監(jiān)管職權(quán)、職責(zé)的模糊化。分業(yè)監(jiān)管確保各監(jiān)管部門的職權(quán)、職責(zé)，聯(lián)合監(jiān)督則使各監(jiān)管部門的監(jiān)管信息得以共享，讓各監(jiān)管部門可以準(zhǔn)確采取處置措施，及時(shí)防范農(nóng)村普惠金融市場帶來的風(fēng)險(xiǎn)；最后，分業(yè)監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)督有利于農(nóng)村普惠金融的責(zé)任落實(shí)。由于分業(yè)監(jiān)管易出現(xiàn)內(nèi)容監(jiān)管的缺漏，責(zé)任的缺失，聯(lián)合監(jiān)督則確保了監(jiān)管模式的透明化，使監(jiān)管部門依法行使監(jiān)管職權(quán)。同時(shí)，我國農(nóng)村普惠金融的監(jiān)管還應(yīng)該注重對(duì)于市場商品、服務(wù)提供者的監(jiān)管，必要時(shí)可以下放監(jiān)管權(quán)至基層部門，及時(shí)防范可能到來的市場風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于我國農(nóng)村普惠金融對(duì)象，則應(yīng)注意可能出現(xiàn)的金融道德風(fēng)險(xiǎn)，通過正確引導(dǎo)，保證普惠對(duì)象權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)收益的平衡。

三、互聯(lián)網(wǎng)背景下的農(nóng)村普惠金融法律制度構(gòu)想

當(dāng)前，我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展迅速，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)日益增多，“互聯(lián)網(wǎng)金融”成為近幾年的熱點(diǎn)。我國農(nóng)村普惠金融的實(shí)施離不開互聯(lián)網(wǎng)，我國農(nóng)村普惠金融法律制度的研究離不開互聯(lián)網(wǎng)這一背景。2017年6月8日，壹零財(cái)經(jīng)發(fā)布《中國農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融報(bào)告2017》，該報(bào)告總結(jié)分析了我國2016年農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)表明農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融用戶及市場數(shù)量都大幅增加。筆者認(rèn)為在互聯(lián)網(wǎng)的大背景之下，我國農(nóng)村普惠金融法律制度應(yīng)注意以下幾點(diǎn)內(nèi)容。

（一）正確看待農(nóng)村普惠金融法律制度中的農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融

互聯(lián)網(wǎng)金融雖然為當(dāng)前的研究熱點(diǎn)，但互聯(lián)網(wǎng)金融追根到底仍是金融，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融亦是如此。在農(nóng)村普惠金融法律制度的建設(shè)過程中，不能僅因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融的“新”便要采取與傳統(tǒng)金融法律制度完全不同的做法。我國農(nóng)村普惠金融法律制度關(guān)系到我國的“三農(nóng)”發(fā)展。因此，在互聯(lián)網(wǎng)背景下，我國農(nóng)村普惠金融法律制度的建設(shè)應(yīng)秉承謹(jǐn)慎的態(tài)度，遵循金融法律的價(jià)值取向，堅(jiān)持金融法律的基本原則。

（二）建立法律框架下的激勵(lì)機(jī)制

《中國農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融報(bào)告2017》預(yù)測“電商在農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融中的重要性將日益凸顯”。為了在我國農(nóng)村普惠金融中進(jìn)一步挖掘電商的作用，需要通過法律規(guī)范建立激勵(lì)機(jī)制，以達(dá)到更好的運(yùn)用效果。機(jī)制的建立包括：1.建立電商進(jìn)入我國農(nóng)村普惠金融市場的準(zhǔn)入機(jī)制，保證優(yōu)質(zhì)有實(shí)力的電商參與到我國農(nóng)村普惠金融的建設(shè)中；2.通過規(guī)范性文件，加大政府對(duì)電商進(jìn)入我國農(nóng)村普惠金融市場的扶持力度；3.通過法律規(guī)則維持良好的市場競爭秩序，使電商在我國農(nóng)村普惠金融市場享有平等的競爭權(quán)。

（三）警惕互聯(lián)網(wǎng)金融給我國農(nóng)村普惠金融所帶來的風(fēng)險(xiǎn)

互聯(lián)網(wǎng)金融帶來了金融產(chǎn)品的創(chuàng)新與金融服務(wù)模式的創(chuàng)新。在激發(fā)市場活力的同時(shí)，也使得“金融”與“非金融”的邊界變得模糊，為金融監(jiān)管帶來了新問題與挑戰(zhàn)。我國農(nóng)村普惠金融的對(duì)象為農(nóng)民，大多缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與辨別能力。為進(jìn)一步做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與防范工作，農(nóng)村普惠金融監(jiān)管部門應(yīng)聯(lián)合相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門，如工信部門、公安部門，出臺(tái)新的監(jiān)管防范措施。通過部門聯(lián)合、嚴(yán)密監(jiān)管、實(shí)時(shí)反饋的監(jiān)管機(jī)制，避免農(nóng)民的權(quán)益受不法互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)的侵害，切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，保證我國農(nóng)村普惠金融的健康發(fā)展。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint