環(huán)境保護(hù)法中按日計(jì)罰制度的適用問(wèn)題研究

摘 要 環(huán)保法中按日計(jì)罰制度的適用是指我國(guó)新環(huán)境保護(hù)法中按日計(jì)罰制度在新環(huán)保法實(shí)施過(guò)程中的法的適用問(wèn)題。本文運(yùn)用了文獻(xiàn)分析法、案例分析法、邏輯研究法的研究方法，首先對(duì)環(huán)保法中的按日計(jì)罰制度的概念進(jìn)行闡述，分析其性質(zhì)與功能。然后從我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保法中按日計(jì)罰制度在法的適用過(guò)程中存在的一些突出問(wèn)題出發(fā)進(jìn)行討論。最后對(duì)這些法的適用問(wèn)題提出了相關(guān)建議，以期待我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞 環(huán)境保護(hù)法 按日計(jì)罰 法 適用

作者簡(jiǎn)介：安澤文，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院本科。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.165

一、我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中的按日計(jì)罰制度的內(nèi)容

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條，規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

二、新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度在適用過(guò)程中的主要程序性障礙

（一） 新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度在適用中的主要程序性問(wèn)題

1.新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度的適用范圍模糊

我國(guó)出臺(tái)的《按日連續(xù)處罰辦法》中并沒(méi)有對(duì)按日計(jì)罰的懲罰行為進(jìn)行程序性的違法解釋，更多的是實(shí)體性違法解釋。在法律已經(jīng)作出規(guī)定的情況下，企業(yè)如何做出彌補(bǔ)行為，執(zhí)法部門(mén)如何裁定，按日計(jì)罰制度如何實(shí)施，都是需要思考的問(wèn)題。事實(shí)上，僅僅規(guī)定了實(shí)體性違法行為的懲罰范圍顯得按日計(jì)罰制度適用范圍狹窄，并非所有的程序性違法行為都造成的影響較輕，涉及到制度、程序等行政層面的問(wèn)題會(huì)為違法者的違法行為提供間接便利。

2.按日計(jì)罰的罰款額標(biāo)準(zhǔn)界定不準(zhǔn)

環(huán)境司法上的罰款額度一直以來(lái)上限偏低，甚至額度不明，這就使得許多違法排污企業(yè)寧愿選擇接受經(jīng)濟(jì)懲罰，也不履行治理義務(wù)，整改違法排污行為，所以以往所有的罰款并不能對(duì)所有違法企業(yè)起到制裁作用。但是如果環(huán)境執(zhí)法部門(mén)不能根據(jù)有效的數(shù)據(jù)，對(duì)環(huán)境違法者處罰過(guò)當(dāng)，那顯然也是對(duì)環(huán)境治理沒(méi)有意義的。

（二） 新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度在適用中程序性問(wèn)題的原因分析

1.新環(huán)保法適用過(guò)程中各地方環(huán)境司法進(jìn)度不一

我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境污染行政處罰對(duì)于環(huán)境污染行政處罰標(biāo)準(zhǔn)制定不具體 。環(huán)境執(zhí)法部門(mén)在對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行定性時(shí)尚不具有明確性，在對(duì)其進(jìn)行處罰的標(biāo)準(zhǔn)較隨意。而且各地方制定的地方環(huán)境規(guī)章制度不一，何況各地的氣候，水文和土地利用情況各不相同，對(duì)環(huán)境的影響破壞參差不齊，勢(shì)必導(dǎo)致相關(guān)地方在評(píng)測(cè)環(huán)境違法程度與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)上有不同的政策法規(guī)，再加上歷史遺留問(wèn)題，使得按日計(jì)罰在司法層面上暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)一統(tǒng)。

2.新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度的計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法及環(huán)保部相關(guān)政策法規(guī)中并未對(duì)按日計(jì)罰天數(shù)上限作出規(guī)定，也未對(duì)違法企業(yè)如果存在拒絕改正而又愿意承擔(dān)罰款這一情況作出相應(yīng)措施規(guī)定。萬(wàn)一處罰過(guò)當(dāng)，勢(shì)必造成企業(yè)虧損嚴(yán)重，法律施行效果欠缺的不利情況發(fā)生。如果加入程序性違法行為，會(huì)牽扯到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何制定合理合法的計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)，然而罰款尺度更多的由地方執(zhí)法機(jī)關(guān)掌控，缺乏對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的制約，這也會(huì)導(dǎo)致計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)失衡。

三、新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度在適用過(guò)程中的主要實(shí)體性障礙

（一） 新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度在適用過(guò)程中的主要實(shí)體性問(wèn)題

1.新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度在實(shí)際適用中責(zé)令改正流于形式

在有關(guān)按日計(jì)罰的相關(guān)法律條例中并未規(guī)定具體的責(zé)令改正的實(shí)施措施，僅是停止違法排放污染物。那么如何停止排放，停止到什么程度才符合法律規(guī)定或者如果連專業(yè)代治理單位也無(wú)法確保污染物能被完全停止排放時(shí)又該如何確定這個(gè)改正標(biāo)準(zhǔn)等情形并未作出解釋。如果把程序性違法行為也納入到按日計(jì)罰的適用范圍上來(lái)，那么在實(shí)體性問(wèn)題上又該如何適用這一條款，顯然現(xiàn)有的解釋并不能滿足按日計(jì)罰制度的需求。

2.新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度的啟動(dòng)與終止法定情形不明

目前不排除企業(yè)在通過(guò)第一次復(fù)查后，又開(kāi)始違法排污或者排放禁排污染物的情形。這樣即使在復(fù)查期限內(nèi)又被查到違法行為，仍不需要適用按日計(jì)罰。并且如果企業(yè)十分配合環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的工作，但是出于自身的條件限制或者其他特殊原因而未能在規(guī)定期限內(nèi)完成治理，而此時(shí)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)又不得不對(duì)其實(shí)施按日計(jì)罰，那顯然是法律主體雙方都不愿看到的情況，而這也不符合按日計(jì)罰制度在環(huán)境保護(hù)法中的設(shè)定初衷。

（二） 新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度在適用中實(shí)體性問(wèn)題的原因分析

1.新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度的程序執(zhí)行較隨意

一方面，法律賦予了行政機(jī)關(guān)過(guò)多的權(quán)力，如何進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)，何時(shí)復(fù)查，是否通過(guò)，都是由執(zhí)法機(jī)關(guān)說(shuō)了算，其次，在按日計(jì)罰終止的層面上，法律并未對(duì)相關(guān)情況作出具體說(shuō)明，對(duì)作出責(zé)令處罰但是卻改正不到位或能力不足的企業(yè)如何適用按日計(jì)罰，何時(shí)啟動(dòng)，何時(shí)終止，并未作出解釋。所以，按日計(jì)罰制度在實(shí)施程序尚未制定完善的法規(guī)。

2. 新環(huán)保法中按日計(jì)罰制度對(duì)于處罰的復(fù)查期限過(guò)長(zhǎng)

現(xiàn)有的環(huán)境法律制度在復(fù)查期限上界限不明，使得很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有加大的自由裁量權(quán)。這為不法分子提供了鉆法律漏洞的空間，更提供了時(shí)間使政府機(jī)關(guān)滋生腐敗，并且也在一定程度上使不法企業(yè)產(chǎn)生投機(jī)心理從而繼續(xù)進(jìn)行不法排污及相關(guān)違法行為。即便懲罰措施落地，但是否起效或及時(shí)起效也是會(huì)收效甚微甚至與預(yù)期結(jié)果大相徑庭，因此在一定程度上削弱了按日計(jì)罰的震懾力。

四、關(guān)于完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中按日計(jì)罰制度的主要建議

（一）明確按日計(jì)罰制度的適用范圍

1.以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》為例endprint

借鑒個(gè)地方環(huán)保條例的優(yōu)秀之處，對(duì)實(shí)體性違法行為進(jìn)行歸納，得出適用范圍較大的程序性違法解釋。如深圳地區(qū)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》中提到了三種可納入按日計(jì)罰的程序性違法行為 。當(dāng)然考慮到全國(guó)城市各異的發(fā)展水平與風(fēng)俗習(xí)慣，借鑒也需要慎重考慮，不可照搬照抄。此外，對(duì)于不能實(shí)現(xiàn)程序性規(guī)定的行為，也可在原有條例上補(bǔ)充與完善具體的實(shí)體性行為。

2.以《水污染防治法》為例

借鑒《水污染防治法》，對(duì)于企業(yè)違法排污行為懲罰實(shí)施具體分為兩種情況：一是排放禁排污染物。環(huán)境執(zhí)法部門(mén)可以采取罰款和限期責(zé)令改正等措施，如果企業(yè)未在限定期限內(nèi)完成治理，那么實(shí)施代治理制度。二是超標(biāo)排放污染物。環(huán)境執(zhí)法部門(mén)在對(duì)其依法實(shí)施罰款處罰的同時(shí)，可要求其在限定期限內(nèi)使排放量達(dá)到法定的排放比標(biāo)準(zhǔn)。如果企業(yè)未在規(guī)定期限內(nèi)完成治理，那么再實(shí)施按日計(jì)罰或者責(zé)令關(guān)閉。

（二） 對(duì)按日計(jì)罰的罰款額進(jìn)行合理評(píng)估

1.借鑒比例原則

環(huán)境行政處罰額度應(yīng)針對(duì)不同企業(yè)不同情況具體分析，在罰款的計(jì)值模式上要有所調(diào)整，應(yīng)借鑒比例原則，以排污企業(yè)所得為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)的罰款比例。對(duì)于排污程度較為嚴(yán)重，且長(zhǎng)期拒不接受行政處罰的企業(yè)予以嚴(yán)懲，適用按日計(jì)罰，對(duì)于排污程度較小，違反環(huán)境保護(hù)法的行為較少而且事后積極主動(dòng)配合治理的企業(yè)，予以輕罰或者不適用按日計(jì)罰。

2.考察環(huán)境違法企業(yè)的支付能力

在界定環(huán)境保護(hù)法按日計(jì)罰罰款數(shù)額時(shí)應(yīng)考慮三個(gè)方面：區(qū)分輕度違法與嚴(yán)重違法；對(duì)輕度環(huán)境違法行為不適用按日計(jì)罰制度，對(duì)嚴(yán)重環(huán)境違法行為適用有上限的按日計(jì)罰制度；在法律規(guī)定的期限內(nèi)，不可毫無(wú)節(jié)制的溯及既往。這樣既能制約環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力，又能使環(huán)境保護(hù)法中的按日計(jì)罰制度與現(xiàn)實(shí)情況更好的相適應(yīng)，在罰金的額度上更能體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)臏?zhǔn)則。

（三） 補(bǔ)充責(zé)令改正的程序性規(guī)定

1.具體問(wèn)題具體分析

完善相關(guān)按日計(jì)罰的責(zé)令改正措施，針對(duì)不同的企業(yè)類型與污染物，歸納具體的行為措施。在每一項(xiàng)處罰實(shí)施前先請(qǐng)相關(guān)專家根據(jù)科學(xué)依據(jù)判斷出環(huán)境恢復(fù)所需的治理時(shí)間，由環(huán)境執(zhí)法部門(mén)與違法排污企業(yè)協(xié)商好合適的責(zé)令改正期限，從而給企業(yè)留出合適的環(huán)境治理時(shí)間。

2.針對(duì)特殊情況應(yīng)制定兜底條款

我國(guó)《水污染防治法》規(guī)定限期治理的期限是一年 ，如果不加考慮企業(yè)的能力與情況，簡(jiǎn)單的要求改正與限期改正違法行為，那么勢(shì)必影響企業(yè)的守法積極性。所以，在制定責(zé)令改正的要求與范圍時(shí)應(yīng)納入更多的程序性要求，并且可以制定兜底條款，增加某些特殊情形，如地方環(huán)境執(zhí)法部門(mén)應(yīng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，創(chuàng)設(shè)新的責(zé)令改正內(nèi)容，以便于適用按日計(jì)罰制度。

（四） 明確按日計(jì)罰啟動(dòng)與終止的法定條件

1.按日計(jì)罰的啟動(dòng)

如果環(huán)境違法企業(yè)在復(fù)查期限內(nèi)又進(jìn)行違法排污行為，應(yīng)執(zhí)行按日計(jì)罰。對(duì)于做出改正的企業(yè)，也應(yīng)分門(mén)別類的進(jìn)行規(guī)定。對(duì)于改正不到位的企業(yè)，考慮到其主觀改正態(tài)度良好，應(yīng)只對(duì)這類企業(yè)的未作出改正部分適用按日計(jì)罰，而對(duì)完成改善的部分不適用按日計(jì)罰。對(duì)于能力不足的企業(yè)，如果企業(yè)申請(qǐng)代治理公司進(jìn)行整治，在期限內(nèi)完成了治理則按日計(jì)罰終止，如果不能完成，則自行停產(chǎn)或申請(qǐng)破產(chǎn)。

2.按日計(jì)罰的終止

就目前情形來(lái)看，仍不能對(duì)違法排污企業(yè)進(jìn)行絕對(duì)制約，很多違法企業(yè)在通過(guò)審查后仍繼續(xù)排污。所以按日計(jì)罰的終止不應(yīng)以企業(yè)及時(shí)作出整改為判定標(biāo)準(zhǔn)，只要在一次審查之后仍有排污行為的，仍可執(zhí)行按日計(jì)罰。所以，按日計(jì)罰的終止只有在復(fù)查期限屆滿，而且涉事企業(yè)完成環(huán)境治理，并通過(guò)了所有審查，按日計(jì)罰的程序才算終止。

注釋：

《環(huán)境行政處罰辦法》將環(huán)境污染分為水污染、生物污染、固體污染等。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第70條條例規(guī)定了三種可納入按日計(jì)罰的程序性違法行為： 建設(shè)單位未編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)審批，擅自開(kāi)工建設(shè)或者投入生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用的；建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)環(huán)保部門(mén)檢查同意，擅自將主體工程投入試運(yùn)行、試生產(chǎn)或者使用的；建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)環(huán)保部門(mén)驗(yàn)收或者驗(yàn)收未通過(guò)，擅自將主體工程投入生產(chǎn)或者使用的。

《水污染防治法》.

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