我國特困人員供養(yǎng)法律制度歷史演進及制度展望

高 瑾

我國特困人員供養(yǎng)法律制度歷史演進及制度展望

高 瑾

為城鄉(xiāng)“三無”特困人員提供救助是我國政府社會救助工作的重要內(nèi)容。特困人員供養(yǎng)制度作為我國特有的社會救助制度，通過為城鄉(xiāng)特困群體提供基本生活救助，以謀求其生存權(quán)的實現(xiàn)。但諸如立法層級、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)制、制度銜接、社會參與機制、供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)保障等問題的存在，阻礙了特困群體最低生活需求的實現(xiàn)。唯有重構(gòu)制度體系，以制度供給的不斷完善調(diào)整回應(yīng)現(xiàn)實需求，明確特困人員權(quán)利保障的必然性，進一步強化政府責(zé)任，針對性的為陷入生存困境的特困人員提供規(guī)范化、制度化的保障。

特困人員供養(yǎng)制度；“三無”人員；“五?！惫B(yǎng)；制度銜接

特困人員供養(yǎng)制度是我國特有的社會救助制度，與最低生活保障制度共同構(gòu)成對困難人群的基本生活救助，滿足其基本生存權(quán)利實現(xiàn)的目標(biāo)。特困人員供養(yǎng)制度關(guān)注城鄉(xiāng)“三無”孤老殘幼等特殊社會成員的特殊需要，①依據(jù)《社會救助暫行辦法》第14條規(guī)定，“三無”是指無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人。為這些最脆弱、最困難的人員提供基本生活、醫(yī)療、照料服務(wù)等“兜底”保障。將所有符合條件的特困人員納入救助供養(yǎng)范圍，這既是社會公平正義的重要體現(xiàn)，也是共享發(fā)展成果理念的根本要求。

一、我國特困人員供養(yǎng)制度的歷史演進

作為具有悠久歷史的文明古國，我國一直就有“敬老養(yǎng)老、扶殘助孤的歷史傳統(tǒng)，遠可追溯到夏、商兩代‘養(yǎng)老恤民之說’，近可見證明清時期建立的起居養(yǎng)院、養(yǎng)濟院、育嬰堂等設(shè)施。歷代遵循‘老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨、廢疾者皆有所養(yǎng)’和‘老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼’的儒家思想，都采取過一些辦法和措施對社會孤老殘幼進行幫助?！雹诙砰_宗：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展 努力提高五保供養(yǎng)水平》，《中國民政》2009年第7期?！疤乩藛T”作為一個法律概念始見于2014年《社會救助暫行辦法》，包括城鄉(xiāng)無依無靠無勞動能力的“三無”孤老殘幼人員。為“三無”孤老殘幼人員提供救助一直是我國政府社會救助工作的重要內(nèi)容，但卻并未建立起專門統(tǒng)一的供養(yǎng)制度。

建國初期，由于頻發(fā)的自然災(zāi)害和舊中國所遺留下的諸多問題，城鄉(xiāng)出現(xiàn)了大量失業(yè)人口、游民、災(zāi)民以及無依無靠的孤老殘幼人員。為恢復(fù)國民經(jīng)濟、安定社會秩序、解決人們基本生存問題，政府制定各種針對性救濟政策，使大多數(shù)困難人群的吃飯、治病、安家、就業(yè)等問題獲得了切實可靠的保障，擺脫了生存危機。而城鄉(xiāng)無依無靠的孤老殘幼由于缺乏勞動能力、沒有生活來源，成為這一時期社會救助的主要對象。20世紀(jì)50年代后期，隨著計劃經(jīng)濟體制的確立，城鄉(xiāng)二元體制的形成，對“三無”孤老殘幼救助也分別從城市“三無”人員供養(yǎng)和農(nóng)村五保供養(yǎng)兩條路徑展開。

在城市中，盡管國家財政十分緊張，仍對這些自救能力極弱的“三無”孤老殘幼人員實施常規(guī)性的救濟和福利服務(wù)。他們的社會福利和救助由國家包辦，通過接管改造舊有的救濟機構(gòu)、增建新的福利設(shè)施和機構(gòu)，收容安置城市“三無”人員，逐步形成了以“三無”孤老殘幼為對象的救濟和福利院供養(yǎng)制度。但受資金的限制，救濟性福利機構(gòu)不僅規(guī)模數(shù)量小，服務(wù)救助水平也不足，只能滿足“三無”人員最低水平的社會保障。上世紀(jì)80年代以來，城市“三無”孤老殘幼人員成為定期定量救濟對象，除此之外，隨著我國社會福利慈善不斷發(fā)展，國家針對老年人、殘疾人、未成年人等特殊人群先后制定了一些法律法規(guī)和政策，①如2013年修訂的《老年人權(quán)益保護法》、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、2016年民政部等下發(fā)的《養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中央補助激勵支持實施辦法》、2008年修訂的《殘疾人保障法》、國務(wù)院頒布的《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》、2015年國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》、2010年國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》等。其中雖然有涉及“三無”人員供養(yǎng)的內(nèi)容，但由于缺乏對城市“三無”孤老殘幼人員的專門制度設(shè)計，其保障的針對性并不突出。1999年國務(wù)院出臺《城市居民最低生活保障條例》，將“三無”人員納入其中，給予全額的最低生活保障待遇?？偟膩砜?，這種“社會救助與社會福利的交叉扶助，由于未設(shè)專門規(guī)定，無法切實有效的滿足城市‘三無’人員供養(yǎng)工作的要求?！雹趨⒁娪岬蛮i等：《社會救助專項立法研究》，中國社會科學(xué)出版社2014年版，第99頁。

在農(nóng)村，我國建立起農(nóng)村五保供養(yǎng)制度對特定困難群眾的生活予以保障。按照經(jīng)費來源，制度發(fā)展主要經(jīng)過幾個階段：

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟負(fù)擔(dān)供養(yǎng)經(jīng)費階段

上世紀(jì)50年中期，我國農(nóng)村隨著農(nóng)業(yè)合作化運動開展走上集體化道路，農(nóng)村“三無”孤老殘幼主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟予以保障。1956年1月，在中共中央發(fā)布的《1956到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》（也稱《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要四十條》，該綱要1960年由全國人大審議通過并公布）中提出在農(nóng)村“實行‘五?！保⒁蟆稗r(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃，指定生產(chǎn)隊或者生產(chǎn)小組在生產(chǎn)上給以適當(dāng)?shù)陌才?，使他們能夠參加力能勝任的勞動；在生活上給以適當(dāng)?shù)恼疹櫍龅奖３?、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指靠”，這是我國第一次使用“五?！备拍畹墓俜轿募?。同年6月，全國人大通過公布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第53條也明確，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對“缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、沒有生活依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員”，要保證他們的吃、穿、柴火的供應(yīng)、受教育（年幼者）和死后安葬（年老者）。又在第14條中規(guī)定，農(nóng)業(yè)合作社要對這些完全喪失勞動能力的社員用公益金維持他們的生活。這兩份文件確定了“五保”的規(guī)范性內(nèi)涵，以吃、穿、燒、教育及安葬五個方面保障為內(nèi)容的農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度初步形成，并逐步成為我國農(nóng)村社會保障體系中的重要組成部分，而享受這五項保障的對象被稱為“五保戶”。1958年《關(guān)于人民公社若干問題的決議》中提出“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人（“五保戶”）提供一個較好的生活場所”，這為各地修建敬老院，集中供養(yǎng)五保老人提供了依據(jù)。此后，1962年通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》要求“生產(chǎn)隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員”，用集體提留的公益金給予供給或補助。這一時期“盡管沒有獨立的政策文本，但關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的政策法令組成了五保供養(yǎng)制度的基本框架，確定了五保供養(yǎng)的對象和基本內(nèi)容?！雹夙n鵬云：《歷史制度主義視域的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷研究》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版）》2015年第1期。

（二）以“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為經(jīng)費來源階段

上世紀(jì)70年代末80年代初，在農(nóng)村開始推行以家庭承包制為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革，人民公社制逐步瓦解，農(nóng)村集體經(jīng)濟被家庭承包責(zé)任制替代。集體經(jīng)濟組織的分解削弱了其經(jīng)濟實力，而相應(yīng)的制度保障卻沒有及時跟上，“五?！惫B(yǎng)的經(jīng)費來源出現(xiàn)問題，直接影響“五?！睂ο蟮幕旧钏?。為解決農(nóng)村特困群體供養(yǎng)經(jīng)費，保障五保對象生活，1985年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》，明確提出供養(yǎng)五保戶的費用，原則上應(yīng)當(dāng)以稅收或其他法定的收費辦法來解決。在這一制度建立之前，實行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌費的辦法解決。1991年，國務(wù)院又在頒布的《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》中規(guī)定，村提留中的公益金或鄉(xiāng)統(tǒng)籌費可以用于五保供養(yǎng)。為了健全農(nóng)村的社會保障制度，規(guī)范農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，1994年1月，國務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對包括供養(yǎng)對象、內(nèi)容、形式、財產(chǎn)處理及監(jiān)督管理等做出了規(guī)定，強調(diào)“五?！惫B(yǎng)實行集中供養(yǎng)或分散供養(yǎng)，“供養(yǎng)所需經(jīng)費和實物，應(yīng)當(dāng)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支”。至此，農(nóng)村“五保”供養(yǎng)工作開始走向法制化管理的軌道。同時，民政部門也對敬老院集中供養(yǎng)進行規(guī)范，逐步完善推進農(nóng)村敬老院的建設(shè)管理和供養(yǎng)服務(wù)。②1997年民政部頒布的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，對敬老院集中供養(yǎng)作出了規(guī)定。

（三）國家財政供養(yǎng)階段

隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的逐步深化和發(fā)展，為進一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村的分配制度，保障農(nóng)民利益，從1998年開始試點到2002年全面推開的農(nóng)村稅費制改革，取消了村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)費的模式，“五保供養(yǎng)經(jīng)費改由稅收和財政轉(zhuǎn)移中支出，但未建‘五保供養(yǎng)專項資金’，而是與村干部工資和辦公費用捆綁支付，”③李運華、魏毅娜：《五保供養(yǎng)制度的歷史演進歷程、屬性梳理與出路設(shè)想》，《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第6期。導(dǎo)致資金落實出現(xiàn)問題，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度面臨新的困境。2004年我國開始減免農(nóng)業(yè)稅，為規(guī)范五保供養(yǎng)資金的來源，民政部等三部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，要求加強資金管理，確保五保供養(yǎng)資金落實，強調(diào)了縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任。明確免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，五保供養(yǎng)資金列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算，各地要確保五保供養(yǎng)資金的落實，不得截留、挪用。2006年1月，《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止，從農(nóng)業(yè)稅附加收入列支的五保供養(yǎng)資金隨農(nóng)業(yè)稅的全面取消而取消，五保供養(yǎng)制度需要對應(yīng)調(diào)整。同年3月，新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（以下稱《條例》）開始實施，將五保供養(yǎng)納入公共財政的渠道，明確農(nóng)村五保供養(yǎng)資金列入地方人民政府財政預(yù)算，中央財政對財政困難地區(qū)在資金上給予適當(dāng)補助，并從供養(yǎng)對象、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、供養(yǎng)形式、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等方面規(guī)范五保供養(yǎng)工作。《條例》實現(xiàn)了農(nóng)村五保供養(yǎng)由集體福利性質(zhì)的農(nóng)民互助互濟向政府財政保障的社會救助的重大轉(zhuǎn)變。為規(guī)范完善農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)管理工作，民政部在2006年7月下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見》之后，又在2010年10月公布《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理辦法》，對農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)、管理以及供養(yǎng)服務(wù)能力和水平的提高作出規(guī)定。同時，我國還不斷探索特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的改革，尋找解決諸如供養(yǎng)機構(gòu)供養(yǎng)能力不足與床位空置現(xiàn)象并存、社會力量參與等問題的可行辦法，為有效保障特困人員基本生活出臺了一些相關(guān)文件。①參見2013年9月國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，2015年7月民政部辦公廳頒布的《關(guān)于在全國開展農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)社會化改革試點工作的通知》。

2014年國務(wù)院《社會救助暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》）正式出臺，將傳統(tǒng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度與城市“三無”人員保障制度統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度，為統(tǒng)籌規(guī)范城鄉(xiāng)“五?！惫B(yǎng)制度，促進社會公平提供了基本法律依據(jù)。但《暫行辦法》規(guī)定過于原則簡單，如何切實整合城鄉(xiāng)“五?！本戎贫?，實現(xiàn)政策的有效銜接，健全城鄉(xiāng)“五保”救助工作機制以及規(guī)范管理服務(wù)等成為特困人員供養(yǎng)制度構(gòu)建的重點。為回應(yīng)問題，2016年2月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》（以下稱《意見》），對特困人員救助供養(yǎng)的目標(biāo)、基本原則、制度內(nèi)容及保障措施提出具體要求；同年10月民政部正式發(fā)布《特困人員認(rèn)定辦法》（以下稱《認(rèn)定辦法》），重點對特困人員認(rèn)定條件、認(rèn)定程序、特困人員生活自理能力評估標(biāo)準(zhǔn)做出了具體規(guī)定，增加了制度的可操作性，這成為特困人員救助供養(yǎng)制度體系中的一個亮點。

二、我國特困人員供養(yǎng)制度實施現(xiàn)狀和存在問題

特困人員供養(yǎng)制度與最低生活保障制度共同構(gòu)成我國社會救助制度體系中最基本、最重要的生活救助制度，為最困難、最脆弱的群體提供基本生活保障，以謀求城鄉(xiāng)“三無”人員生存權(quán)的實現(xiàn)。從上世紀(jì)五十年代開始，我國分別在城市和農(nóng)村建立起城市“三無”人員供養(yǎng)制度以及農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度，維護特困人群最低的生活水平。1997年，城市最低生活保障制度全面建立，將城市“三無”人員納入城市低保保障范圍；而在農(nóng)村，則依照1994年頒布、2006年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對農(nóng)村特困人員進行保障。為規(guī)范整合制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供養(yǎng)機制，2014年《社會救助暫行辦法》將農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市“三無”人員供養(yǎng)制度合并為特困人員供養(yǎng)制度。我國特困供養(yǎng)制度從差異到統(tǒng)一，從分散到合并，逐步實現(xiàn)保障特困人員基本生存權(quán)的目標(biāo)。

（一）制度實施現(xiàn)狀及分析① 這部分內(nèi)容主要以農(nóng)村五保供養(yǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)來做現(xiàn)狀評析。因為考慮到城市“三無”人員一直都在城市低保內(nèi)統(tǒng)計，通過全額享受城市低保來維持基本生活，直到2011年民政部才對城市“三無”救濟做簡單統(tǒng)計，諸如單獨供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)缺乏，加之規(guī)模占特困人員比例很小，在分析中就不予涉及。

1.特困人員保障規(guī)?；痉€(wěn)定，但集中供養(yǎng)比例較低

從表1的數(shù)據(jù)可見，2006年《條例》頒布之后，我國官方開始對困難人員保障規(guī)模進行單獨統(tǒng)計。農(nóng)村五保供養(yǎng)的規(guī)模從2004年到2006年人數(shù)從228.7萬漲到503.3萬，漲幅達到120%；此后就一直小幅上漲，2010年達到556.3萬之后，開始穩(wěn)步回落到2016年的496.9萬，穩(wěn)定在500萬左右，初步實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。其中，“在‘集中供養(yǎng)’和‘分散供養(yǎng)’之間有一個此消彼長的過程”，②王秀杰：《托定性民生保障研究》，中國社會出版社2015年版，第171頁。前者從138萬增長到162.3萬，后者則從393.3萬下降到354.4萬。可見，盡管集中供養(yǎng)近年有所增長，但由于受傳統(tǒng)觀念和財政經(jīng)費不足等因素影響，集中供養(yǎng)比例一直不高，“集中供養(yǎng)率不足1/3”無法有效實現(xiàn)制度設(shè)計初衷。③參見王思北、吳晶、高皓亮：《500多萬群眾受益國家特困人員救助供養(yǎng)制度》，《中國青年報》2016年2月18日。

表1 2004-2016特困人員供養(yǎng)制度保障規(guī)模

2.特困人員供養(yǎng)水平不斷提高，但財政資金投入不足

為保障農(nóng)村五保供養(yǎng)的資金來源，維護特困群體的基本生活，2006年《條例》將農(nóng)村五保供養(yǎng)納入了公共財政的保障范圍，明確了國家在特困人員保障中的責(zé)任。這之后各級財政不斷加大對特困人員供養(yǎng)資金的投入，從2008年的70.93億元提高到2016年的228.9億元，增長了223%。伴隨財政資金投入的不斷增加，農(nóng)村五保供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)也同時提高。供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)是特困人員享受救助的最低水平線，關(guān)系到他們的生存權(quán)利，按照規(guī)定，要根據(jù)“不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏健钡脑瓌t來確定我國農(nóng)村五保供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)適時進行調(diào)整。從表2可見，截止2015年底，全國平均供養(yǎng)水平由2007年集中供養(yǎng)年人均標(biāo)準(zhǔn)從1953元增加到2015年的6025元，而分散供養(yǎng)年人均標(biāo)準(zhǔn)從1432元增加到4490元，二者同步上升，提高幅度分別為208.5%和213.6%?？梢娹r(nóng)村五保供養(yǎng)水平在不斷提高，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)尤其是集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)基本能夠滿足農(nóng)村特困人員的最低生活實現(xiàn)，①按2015年全國農(nóng)村居民人均可支配收入11422元來看，我國集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)分別占到全國農(nóng)村居民人均可支配收入的53%和39%?！鞍凑諝W盟的規(guī)定，社會救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在社會平均收入的50%-60%，美國這一數(shù)字也在33%上下?！眳⒁娡跣憬埽骸锻卸ㄐ悦裆Ｕ涎芯俊?，中國社會出版社2015年版，第192頁。但總體來看，資金投入明顯不足。以201 5年為例，各級財政對困難人員供養(yǎng)的支持只占到全國各級財政投入的0.12%。②數(shù)據(jù)依據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)計算得來。

表2 特困人員供養(yǎng)制度（農(nóng)村五保供養(yǎng)）供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和財政投入

3.特困人員供養(yǎng)條件雖明顯改善，但供養(yǎng)服務(wù)比較薄弱

為改善特困人員供養(yǎng)條件，我國從2006年就開始在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的“霞光計劃”，并投入資金支持地方新建、改建和擴建供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)，改善供養(yǎng)服務(wù)條件?！叭珖?萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已基本實現(xiàn)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建（或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建）有一個特困老人供養(yǎng)機構(gòu)、每地（市）建有一個特困兒童供養(yǎng)機構(gòu)和重癥殘疾人供養(yǎng)機構(gòu)。截至2014年底，全國有面向供養(yǎng)老人和殘疾人的床位數(shù)3934390張、面向收留兒童的床位數(shù)102174張，擁有服務(wù)人員260余萬”。③王思北、吳晶、高皓亮：《500多萬群眾受益國家特困人員救助供養(yǎng)制度》，《中國青年報》2016年2月18日。同時，為推進供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理制度化、規(guī)范化，不斷提高供養(yǎng)服務(wù)水平，民政部先后出臺規(guī)定，建立起農(nóng)村五保供養(yǎng)機構(gòu)的等級評定制度。④參見王治坤：《中國社會救助發(fā)展報告2013》，中國社會出版社2015年版，第60頁。通過這些努力，我國特困人員基本生活得到保障。但由于受制于供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)費和服務(wù)能力，加之缺乏專業(yè)的服務(wù)護理人員，特困人員供養(yǎng)服務(wù)比較薄弱，尤其對喪失生活自理能力的生活照料護理上還存在明顯的不足。

（二）我國特困人員供養(yǎng)制度存在的問題

以農(nóng)村五保供養(yǎng)為重要內(nèi)容的特困人員供養(yǎng)制度是我國社會救助體系中一項傳統(tǒng)的救助項目，是以解決城鄉(xiāng)“三無”特困人群的生存困境為目標(biāo)，對特困人員不問貧困原因提供生存權(quán)保障。作為我國建立時間最早、制度規(guī)范化最早以及制度發(fā)展連續(xù)性最好的社會救助制度，特困人員供養(yǎng)制度在多年的演變過程中，不斷調(diào)整、拓補制度內(nèi)容，逐步形成了由國家立法保障特殊困難人員基本生活的制度體系。但從制度本身和運行狀況來看，以城市“三無”人員救助和農(nóng)村五保供養(yǎng)構(gòu)成的特困人員供養(yǎng)制度，在立法層級、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)制、制度銜接、社會參與機制、供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)保障等方面仍有許多問題沒有解決，制度供給的欠缺加大了制度的執(zhí)行力度，阻礙了特困群體最低生活需求的實現(xiàn)。

1.特困人員供養(yǎng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一機制不健全，制度立法層次偏低

我國特困人員供養(yǎng)制度從建立之初，就在城鄉(xiāng)二元化的社會格局中各自運作，城鄉(xiāng)分割的特征明顯。特困人員保障核心理念是要為社會中最困苦、最脆弱的群體提供生存救助，且這種救助不應(yīng)該受到戶籍性質(zhì)、社會地位、性別等任何因素的影響。但從我國的制度構(gòu)建來看，城市“三無”人員的基本生存保護直接納入城市最低生活保障救助，全額享受城市居民最低生活保障待遇，并沒有專門的法律法規(guī)或全國統(tǒng)一的政策性規(guī)定予以規(guī)制，制度呈現(xiàn)地方政策“碎片化”的特點；而在農(nóng)村卻有專門針對“三無”人員的五保供養(yǎng)規(guī)定，提供內(nèi)容比較豐富和規(guī)范的救助保障，農(nóng)村“三無”人員則按照“不低于當(dāng)?shù)卮迕衿骄睢钡臉?biāo)準(zhǔn)享受供養(yǎng)待遇。由于城市特困人員供養(yǎng)立法的缺失，制度執(zhí)行隨意性大，約束力有限，相較于農(nóng)村五保供養(yǎng)，“城市地區(qū)的特困人員無法得到與五保對象內(nèi)容相同、水平相當(dāng)?shù)谋Ｕ稀?。①李運華、魏毅娜：《五保供養(yǎng)制度的歷史演進歷程、屬性梳理與出路設(shè)想》，《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第6期。2014年《社會救助暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）構(gòu)建了基本的城鄉(xiāng)救助制度框架，專章對城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)統(tǒng)一規(guī)制，但規(guī)定簡單、原則，加之傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的影響，在具體制度構(gòu)建和運行中，“城鄉(xiāng)二元化的社會救助格局并未根本性改變，社會救助制度難以完整地承載其本應(yīng)實現(xiàn)的公平價值，使得城鄉(xiāng)居民的社會救助權(quán)不能獲得平等的保護”，②蔣悟真、楊博文：《我國社會救助城鄉(xiāng)一體化保障機制探究》，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2016年第5期。城鄉(xiāng)特困供養(yǎng)工作發(fā)展不平衡。

另外，目前專門針對特困人員的法律規(guī)定很少，僅有2006年國務(wù)院通過的《五保供養(yǎng)工作條例》（以下簡稱《條例》），《城市居民最低生活保障條例》第8條雖涉及城市“三無”人員救助，但內(nèi)容簡單，針對性不強。除此之外就是一些部門規(guī)章和政策性的文件，再就是各個地方的條例、辦法、規(guī)定等等，立法層次都比較低，規(guī)范性差。由于缺少統(tǒng)一、高位階的制度規(guī)范，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡造成標(biāo)準(zhǔn)制定的差異明顯，無法為特困人員提供有效、穩(wěn)定的生存保障。

2.特困人員供養(yǎng)資金保障機制不夠健全，資金來源渠道有限

足夠的資金是實現(xiàn)對特困人員供養(yǎng)“托底”保障的重要前提。按照2006年《條例》規(guī)定，五保供養(yǎng)資金完全由地方財政負(fù)擔(dān)，中央財政對困難地區(qū)財政給予適當(dāng)補助。這一規(guī)定強化了特困人員供養(yǎng)中的政府責(zé)任，但問責(zé)機制的缺乏以及地區(qū)間政府財政能力的區(qū)別，各級財政對困難人員供養(yǎng)的資金投入明顯不足，2015年，各級財政對困難人員供養(yǎng)的支持只占到全國各級財政總投入的0.12%。③參見民政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)。近幾年，我國特困供養(yǎng)人數(shù)不斷增加、供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)資金需求缺口加大，而供養(yǎng)資金撥付是“中央財政以捆綁方式對鄉(xiāng)村總體的轉(zhuǎn)移支付，并非是針對特困人員的專項資金，因此各地在資金轉(zhuǎn)移支付時具有隨意性，挪作他用或以其他名義侵占的現(xiàn)象時有發(fā)生”，④俞德鵬等：《社會救助專項立法研究》，中國社會科學(xué)出版社2014年版，第104頁。加之又缺乏其他穩(wěn)定的資金來源，本就有限的資金規(guī)模越發(fā)顯得力不從心。為強化資金保障，針對供養(yǎng)資金渠道不通暢的問題，2016年國務(wù)院《意見》對特困供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)運轉(zhuǎn)費用、特困人員救助供養(yǎng)所需資金提出要求，在明確各級財政責(zé)任的同時，強調(diào)中央財政的適當(dāng)補助，并重點向特困人員救助供養(yǎng)任務(wù)重、財政困難、工作成效突出的地區(qū)傾斜。但仍未徹底解決特困人員供養(yǎng)資金的問題，①2016年全國各級財政資金對特困人員供養(yǎng)投入為228.9億元，較之2015年增長幅度不大。而對中央財政補貼的適當(dāng)比例為何，地方財政主要負(fù)擔(dān)規(guī)定的合理性等問題仍沒有回應(yīng)。

3.特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定簡單，制度效率不高

特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)決定特困人員最低生活水準(zhǔn)的保障。2006年《條例》規(guī)定：五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏剑⒁S著當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時進行調(diào)整。但對于“當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏健辈⑽醋龀隹晒﹨⒖嫉木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)，是應(yīng)以當(dāng)?shù)鼐用瘛捌骄南M支出”水平還是“人均可支配收入”水平作為標(biāo)準(zhǔn)，由于沒有統(tǒng)一的要求，各地往往根據(jù)自身的財政狀況來理解確定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，可操作空間的加大，使得標(biāo)準(zhǔn)差異明顯。以陜西為例，其農(nóng)村特困供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)（集中和分散）分別為北京標(biāo)準(zhǔn)的44.9%和41.7%；而標(biāo)準(zhǔn)最低的貴州省僅為北京標(biāo)準(zhǔn)的30.1%和21%（見表3）。另外按照規(guī)定，我國特困供養(yǎng)分為集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)，由供養(yǎng)對象自行選擇，適用不同且差距較大的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)（見表2）。在目前我國供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)供養(yǎng)能力有限、照護供養(yǎng)職能缺失的前提下，生活只要能夠自理或大部分能夠自理的供養(yǎng)對象都會選擇分散供養(yǎng)，造成機構(gòu)集中供養(yǎng)的比例一直不高，從資源配置的角度來講，供養(yǎng)制度的效率比較低下。

表3 2016年第四季度全國各地農(nóng)村特困供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)

4.特困人員供養(yǎng)制度與其他制度之間缺乏有效銜接機制

特困人員供養(yǎng)制度是我國社會救助體系中的重要組成部分，實現(xiàn)特困人員供養(yǎng)制度與其他社會救助制度的有效銜接是提高整體社會保障制度效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國社會保障制度在社會經(jīng)濟不斷發(fā)展中逐步建立，“具有應(yīng)急性強、分群體設(shè)置、因地域定標(biāo)等特點，造成制度嚴(yán)重的‘碎片化’。但制度碎片化本身帶來的差別，造成制度區(qū)隔，同時限制轉(zhuǎn)移和接續(xù)，應(yīng)對人口流動能力差，必然對民生保障的可持續(xù)性帶來嚴(yán)重影響”。①參見王秀杰：《托定性民生保障研究》，中國社會出版社2015年版，第413頁。從我國《條例》和《意見》的規(guī)定來看，我國特困人員供養(yǎng)制度是一項綜合性的救助制度，特困人員救助供養(yǎng)內(nèi)容豐富，包括提供基本生活條件、對生活不能自理的給予照料、提供醫(yī)療治療、辦理喪葬事宜，除此之外，對符合標(biāo)準(zhǔn)或就學(xué)階段的特困人員提供住房救助、教育救助等。這些制度內(nèi)容與我國現(xiàn)行的最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、醫(yī)療救助制度、義務(wù)教育制度等社會保障制度在保障范圍和制度功能上多有重疊和沖突，保障對象上也有交叉。但由于我國尚未形成有效的制度銜接機制，“多樣化的制度給保障對象提供了多種選擇，功能重疊的不同制度會導(dǎo)致制度主體的投機行為，在制度供給充分的情況下取收益最大項目幾乎會成為必然選擇”，②吳連霞：《“五?！惫B(yǎng)制度的退出路徑和策略選擇》，《經(jīng)濟縱橫》2014年第8期。無法切實發(fā)揮特困人員供養(yǎng)制度的作用。

5.特困人員供養(yǎng)服務(wù)管理不規(guī)范，社會力量參與度低

為特困人員提供經(jīng)濟保障和供養(yǎng)服務(wù)保障是特困供養(yǎng)制度的兩個基本環(huán)節(jié)。為推進特困人員集中供養(yǎng)能力和供養(yǎng)機構(gòu)管理服務(wù)水平的不斷提高，2011年國務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)管理辦法》（以下稱《管理辦法》），將加強供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)和管理提到制度層面。但《管理辦法》規(guī)定比較簡單，規(guī)范主體有限，對供養(yǎng)服務(wù)能力建設(shè)缺乏明確要求，造成供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)快速發(fā)展、供養(yǎng)條件不斷改善的同時，供養(yǎng)服務(wù)能力建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，管理服務(wù)不規(guī)范，“特別是喪失生活自理能力的生活照料護理上還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)”，③《民政部解讀特困人員供養(yǎng)〈意見〉發(fā)布會》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/mzb/Document/1472705/1472705.htm，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)，2016年9月27日訪問。制約了特困人員供養(yǎng)制度的全面發(fā)展。盡管2014年《暫行辦法》以財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等方式鼓勵社會力量參與社會救助，但過于原則、概括的規(guī)定，無法為社會力量的參與提供切實有效的激勵和保障。

三、我國特困人員供養(yǎng)制度展望

我國特困人員供養(yǎng)制度是對城鄉(xiāng)“三無”人員供養(yǎng)制度理性思考的結(jié)果，《暫行辦法》將其作為基本生活救助項目，為社會成員中生存能力最差、保障需求最高的人群提供規(guī)范的供養(yǎng)規(guī)則。在特困人員供養(yǎng)制度發(fā)展中，制度供給不斷回應(yīng)現(xiàn)實需求，從被動供養(yǎng)到主動供養(yǎng)的制度設(shè)計轉(zhuǎn)變，強化了政府責(zé)任，明確特困人員權(quán)利保障的必然性。隨著社會、經(jīng)濟發(fā)展步伐的加快，人們權(quán)利意識的加強，在公平、公正的制度理念下，為陷入生存困境的特困人員提供規(guī)范化、制度化的保障，正是制度不斷完善調(diào)整的題中之意。

（一）提高立法層次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度

特困人員供養(yǎng)制度基本功能就是讓生活在最低生存線以下的最貧困、最脆弱的社會成員獲得基本生活條件，實現(xiàn)生存權(quán)利。不斷加強和完善制度供給，是特困人員克服困難、持續(xù)穩(wěn)定的獲得制度保障的重要前提。作為基本公共服務(wù)的特困人員供養(yǎng)制度，無論在制度支持力度、管理體制還是保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面的城鄉(xiāng)不均等現(xiàn)象，與權(quán)利的平等保障理念相違背，因此，“破除地域、身份差別所附著在公平分配上的利益藩籬不僅是一個觀念問題更是一個制度問題”。①李壽榮、李鴻雁：《城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的公平研究》，《北京科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第5期。目前，我國特困人員供養(yǎng)制度從城鄉(xiāng)各自運行開始逐步向城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展?！稌盒修k法》為保障城鄉(xiāng)社會成員享有公平統(tǒng)一的社會救助權(quán)，將城鄉(xiāng)“三無”特困人員供養(yǎng)制度納入社會救助體系，對城鄉(xiāng)特困人員實行平等的社會保護。與此同時，戶籍制度改革也加快推動了這個進程，而2016年《意見》和《特困人員認(rèn)定辦法》的出臺，為特困人員制度城鄉(xiāng)立法一體化奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。為更加有效的保障特困人員生存權(quán)利的實現(xiàn)，消除立法層次低、政策規(guī)定混雜不一等問題，從法律層面統(tǒng)籌規(guī)范特困人員供養(yǎng)，以法的權(quán)威性、強制性確保制度全面執(zhí)行，進行特困人員供養(yǎng)統(tǒng)一立法勢在必行。因此，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，可由全國人大或全國人大常委會制定《特困人員供養(yǎng)法》，對特困人員供養(yǎng)的基本原則、供養(yǎng)對象、申請程序、供養(yǎng)內(nèi)容、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和形式、資金來源、供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理等內(nèi)容進行規(guī)定。另外，為保證制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實施，還需要及時做好各項配套法規(guī)和政策的制定與落實，逐步構(gòu)建起以《特困人員供養(yǎng)法》為核心的特困人員供養(yǎng)制度體系。

（二）健全特困人員資金保障機制，優(yōu)化融資渠道

特困人員供養(yǎng)制度是我國的一項社會救助制度，救助資金的充足與否決定著制度是否能夠長久有效的供應(yīng)?！皣H‘社會保護’底限的經(jīng)驗表明：為全體國民提供基本社會保護是國際社會的一貫倡導(dǎo)的理念，也是世界各國政府的基本職責(zé)”，②王秀杰：《托定性民生保障研究》，中國社會出版社2015年版，第17頁。政府無論在資金的保障還是制度的管理上，都必然成為特困人員供養(yǎng)的責(zé)任主體。如美國、英國、日本等發(fā)達國家，對特困人員的供養(yǎng)資金大都由政府負(fù)擔(dān)。例如，按照日本立法規(guī)定，生活救助的資金由中央和地方共同承擔(dān)，其中中央承擔(dān)75%左右的社會救助資金；而英國救助資金也主要由政府撥款，用政府預(yù)算進行救助資金的安排。①參見李家喻：《社會救助制度的國際比較研究—以英美德日等國家為例》，《2015年第四屆中國社會救助研討會—當(dāng)代水救助制度：機遇與挑戰(zhàn)》參會論文，第6頁。在我國，各基層政府主要負(fù)責(zé)資金投入，在地方政府并無獨立財政收入來源的前提下，承擔(dān)過多的公共服務(wù)的責(zé)任，基層政府財政壓力必然很大。為避免“貧困人群集中的地方政府無力提供基本的公共服務(wù)，或是基本服務(wù)提供的地方性差異較大”，②顧昕、降薇：《稅費改革與農(nóng)村五保戶供養(yǎng)融資體系的制度化》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第3期。應(yīng)明確由中央政府承擔(dān)特困供養(yǎng)資金的主要責(zé)任，改中央財政的適當(dāng)補助為特困供養(yǎng)專項資金安排，實行專項轉(zhuǎn)移支付，③為避免中央財政補助資金捆綁方式轉(zhuǎn)移支付帶來的問題，“據(jù)民政部副部長宮蒲光介紹，目前財政部已就特困人員救助供養(yǎng)補助資金做出安排，2016年起，中央財政將特困人員救助供養(yǎng)補助資金納入困難群眾基本生活救助補助資金，實行專項轉(zhuǎn)移支付?！眳⒁妳菫椋骸睹裾浚褐醒胴斦寻才盘乩Ь戎B(yǎng)資金》，http://www.bjnews.com.cn/news/2016/02/23/394867.html，新京報網(wǎng)，2016年10月20日訪問。?？顚Ｓ?，逐年加大對特困供養(yǎng)資金的投入比例，確保制度的持續(xù)有效。

另外，除繼續(xù)發(fā)行公益福利彩票，加大彩票公益金的投入之外，還應(yīng)優(yōu)化籌資渠道，鼓勵社會捐款。在社會救助制度比較完善的西方國家，在政府撥款之外，還將社會捐助作為救助資金的有效來源。例如，“德國就非常重視采用稅收等優(yōu)惠政策來鼓勵社會資源的參與，使之成為政府救助的有效補充”。④同注①。我國2006年《條例》規(guī)定，鼓勵社會組織和個人為五保供養(yǎng)提供捐助或服務(wù)，后在《暫行辦法》和《意見》中都有類似的表達。2016年頒布的《慈善法》，為規(guī)范社會捐助在內(nèi)的慈善活動提供了法律依據(jù)。通過社會捐助，可以增加特困供養(yǎng)資金的來源，彌補特困供養(yǎng)資金的不足。

（三）細化特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，提高制度保障水平

為實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的理念，提高制度的精確性，調(diào)整細化特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)則，以適應(yīng)不同的特困人員的供養(yǎng)服務(wù)需求。2016年國務(wù)院《意見》，改變了救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)“不低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏健钡哪：ㄎ?，從“基本生活?biāo)準(zhǔn)”和“照料護理標(biāo)準(zhǔn)”兩個方面分別對特困供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)做出要求，分類制定救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。提出“基本生活標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)滿足基本生活所需的費用，而“照料護理標(biāo)準(zhǔn)”需按照生活自理能力和服務(wù)需求分類制定。這一規(guī)定強調(diào)特困供養(yǎng)中的“照護”職能，細化特困救助標(biāo)準(zhǔn)，針對特困人員不同的需求制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，以滿足不同供養(yǎng)服務(wù)需求。為保障制度的可操作性，2016年《特困人員認(rèn)定辦法》還細化了生活自理能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為照顧護理標(biāo)準(zhǔn)確定提供了依據(jù)。但對于“基本生活所需費用”具體應(yīng)如何確定卻無據(jù)可循。按規(guī)定，具體制定權(quán)授權(quán)給地方政府，那將有可能出現(xiàn)在地方利益考量下的標(biāo)準(zhǔn)制定偏低且調(diào)整的不及時，特困人員供養(yǎng)的長期保障能力無法實現(xiàn)。對此，可“統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)居民收入水平、平均生活費用支出、財政支出能力等客觀指標(biāo)”，⑤王秀杰：《托定性民生保障研究》，中國社會出版社2015年版，第27頁。由中央政府制定基本生活所需費用的基準(zhǔn)線，按照全國居民人均消費支出的一定比例分東、中、西部分別確定，并要求隨經(jīng)濟發(fā)展變化按年度調(diào)整，建立特困供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)增長機制。

另外，《意見》對救助供養(yǎng)方式做出更為具體的規(guī)定，按照自理能力的差異分別提供集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)服務(wù)，并對兩種供養(yǎng)方式做出不同要求，體現(xiàn)了特困供養(yǎng)的精準(zhǔn)性和差異性，針對性也更強。供養(yǎng)方式的細化規(guī)定給受助者提供了更多的選擇，也對供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)能力水平的提高提出了新的要求。因此，一方面，加大對供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的資金投入，提升供養(yǎng)能力，確保喪失生活自理能力的對象集中供養(yǎng)需求的滿足；另一方面，“通過改擴建或置換等方式整合和利用現(xiàn)有的特困供養(yǎng)服務(wù)資源，探索公辦供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制”，①王秀杰：《托定性民生保障研究》，中國社會出版社2015年版，第27頁。進一步推動特困供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，提高服務(wù)管理水平。這些將成為我國特困人員供養(yǎng)制度發(fā)展的新方向。

（四）特困人員供養(yǎng)制度和其他制度之間有效銜接機制初步形成

“制度銜接主要是解決不同制度間的斷檔、斷點問題……，旨在使民生保障在城鄉(xiāng)之間、職業(yè)之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效對接”。②同注①，第414頁。我國的社會保障是由多個制度構(gòu)成的多層次的制度體系，如何在即發(fā)揮各獨立制度的作用，又形成制度之間在內(nèi)容和水平上的互補，是制度銜接的關(guān)鍵所在。作為我國民生保障制度之一的特困人員供養(yǎng)制度，難以和其他制度形成有效銜接的原因主要是，特困人員多元的制度需求在有限制度資源碎片化的供應(yīng)中難以得到滿足，而制度設(shè)計規(guī)則的對象、功能定位等的相似性，又容易造成重復(fù)救助，浪費資源。因此，為實現(xiàn)“精準(zhǔn)救助”，避免待遇享受的重復(fù)以及減少“投機”，《意見》根據(jù)不同制度的性質(zhì)和功能目標(biāo)，對特困人員供養(yǎng)制度與其他制度的有效銜接機制提出了明確要求，制度銜接機制初步形成。首先，普惠性制度之間的銜接?！兑庖姟访鞔_了普惠性的政策待遇同等享受。特困人員只要符合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等社會保險和高齡津貼的待遇享受條件，就可在享受特困人員供養(yǎng)待遇時同時享受這些待遇。其次，同質(zhì)社會救助制度的銜接。最低生活保障制度和特困人員供養(yǎng)制度都屬于基本生活保障制度，都為社會困難人群提供最基本的生存保障。這兩個制度在目標(biāo)和性質(zhì)上基本相同，因此，享受特困人員救助供養(yǎng)的不再適用最低生活保障制度。再次，以兒童優(yōu)先和待遇就高原則對孤兒保障制度和特困人員供養(yǎng)制度進行銜接。規(guī)定納入孤兒基本生活保障制度的，不再享受特困人員救助供養(yǎng)政策。因為從“目前實際情況來看，孤兒的基本生活保障水平要高于特困人員救助供養(yǎng)水平，因為孤兒基本生活保障現(xiàn)在規(guī)定的是散居的不低于600元/月，集中的不低于1000元/月，實際各地執(zhí)行的都高于這個標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了兒童優(yōu)先和就高的原則”。③《民政部解讀特困人員供養(yǎng)〈意見〉發(fā)布會》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/mzb/Document/1472705/1472705.htm，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)，2016年9月27日訪問。最后，與殘疾人福利保障制度的銜接。鑒于我國專門對困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼做出了規(guī)定，為避免待遇享受的重復(fù)，《意見》要求納入特困人員救助供養(yǎng)范圍的殘疾人，不再享受困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。這些制度政策的“組合拳”為制度有效銜接提供了參考依據(jù)，為制度執(zhí)行設(shè)定了比較清晰的邊界，有利于制度功能作用的全面發(fā)揮，協(xié)同保障特困人員的基本生活。

（五）規(guī)范特困人員供養(yǎng)服務(wù)管理，促進社會力量參與

提高特困人員供養(yǎng)服務(wù)水平，滿足他們的服務(wù)保障需求，解決供養(yǎng)服務(wù)能力建設(shè)滯后，集中供養(yǎng)率低下的問題，關(guān)鍵需要規(guī)范特困供養(yǎng)服務(wù)管理機制，創(chuàng)新服務(wù)管理模式。上面我們就提到，特困人員供養(yǎng)有分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)兩種形式，為規(guī)范特困供養(yǎng)服務(wù)管理，《意見》規(guī)定要根據(jù)特困人員生活自理能力和服務(wù)需求分類制定照料護理標(biāo)準(zhǔn)，對分散供養(yǎng)的人員，提供日?？醋o、生活照料、住院陪護等多種日常照料服務(wù)；對集中供養(yǎng)的人員，安排在供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)。制度上對供養(yǎng)服務(wù)管理的要求，對供養(yǎng)服務(wù)人員和機構(gòu)提出更高的要求。除了規(guī)范服務(wù)管理制度，鼓勵社會力量參與成為制度完善的必要之選。

《意見》為社會參與提供了多種方式和途徑，包括社會組織、社會工作服務(wù)機構(gòu)等參與供養(yǎng)救助、政府和社會資本合作支持機構(gòu)建設(shè)、政府購買服務(wù)提升救助供養(yǎng)的專業(yè)化個性化等。為加強供養(yǎng)機構(gòu)能力建設(shè)，保證社會力量的切實參與，亟需配套的優(yōu)惠補貼以及費用減免制度，調(diào)動社會力量積極參與；同時還需要培育專業(yè)化管理服務(wù)人員隊伍，加強對機構(gòu)服務(wù)人員及社會工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)，保障救助供養(yǎng)服務(wù)水平的不斷提升。如我國目前供養(yǎng)服務(wù)只注重特困對象經(jīng)濟方面的需求，少有關(guān)注其非經(jīng)濟方面的需求。對供養(yǎng)服務(wù)對象尤其對集中供養(yǎng)對象而言，他們不僅僅需要基本生活照護，更需要的是精神撫慰和關(guān)懷，而經(jīng)過專業(yè)學(xué)習(xí)的社會工作人員的參與和加入，有利于提高供養(yǎng)服務(wù)水平，增強服務(wù)的靈活性。因此，規(guī)范特困人員供養(yǎng)服務(wù)管理，促進社會力量的融入與發(fā)展，是特困供養(yǎng)制度不斷完善的有力保障。

（責(zé)任編輯：湯仙月）

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作者：高瑾，西北政法大學(xué)副教授。

本文系2014年度國家社會科學(xué)基金項目“社會救助法的基本理論和法律架構(gòu)研究”的階段性成果，項目編號：14BFX122。