上海：中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)領(lǐng)先之地

王立民

內(nèi)容摘要：鴉片戰(zhàn)爭以后，中國現(xiàn)代意義的區(qū)域法制誕生了。在這一法制建設(shè)中，上海處于領(lǐng)跑地位，特別是在19世紀(jì)下半葉、辛亥革命時期和改革開放以后這三重要時期。這三個時期上海領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)的表現(xiàn)有多種形成：先于中國其他區(qū)域建立現(xiàn)代區(qū)域法制；上海的現(xiàn)代區(qū)域法制被國家、其他區(qū)域法制所借鑒；在相似的規(guī)定中，上海的現(xiàn)代區(qū)域法制又比中國其他區(qū)域法制更勝一籌等。上?，F(xiàn)代區(qū)域法制能夠領(lǐng)跑中國現(xiàn)代的區(qū)域法制建設(shè)，其中主要原因是：上海的現(xiàn)代區(qū)域法制誕生早、發(fā)展快；上?，F(xiàn)代城市的快速發(fā)展推進(jìn)了現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)等等。當(dāng)今，中國正在全面推進(jìn)依法治國，區(qū)域與區(qū)域法制建設(shè)都不可或缺，上海要在以往領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制的基礎(chǔ)上，再接再厲，為中國以后的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)作出更大貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：上海法制 現(xiàn)代法制 區(qū)域法制 城市建設(shè) 法治建設(shè)

鴉片戰(zhàn)爭以后，中國開始邁入法制現(xiàn)代化時代，其中包括區(qū)域法制現(xiàn)代化。它是中國法制現(xiàn)代化中的一個重要組成部分，不可或缺。上海在中國區(qū)域法制現(xiàn)代化過程中，特別引人注目。它領(lǐng)跑了中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)，成績卓著。可是，長期以來，對其的研究大大落后于對國家現(xiàn)代法制建設(shè)的研究，故有必要彌補(bǔ)這一研究的不足，真實、全面地反映中國法制現(xiàn)代化的整個進(jìn)程與面貌。上海領(lǐng)跑中國的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)突出體現(xiàn)在19世紀(jì)下半葉、辛亥革命時期和改革開放以后三個時期。

一、上海租界領(lǐng)跑中國19世紀(jì)下半葉的中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)

中國最早的現(xiàn)代區(qū)域法制誕生在上海租界。上海租界是西方列強(qiáng)通過不平等條約而在上海建立的一種現(xiàn)代自治區(qū)域，以損害中國主權(quán)為前提。上海租界法制又是一種現(xiàn)代法制，而且它還領(lǐng)跑了中國的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)。

1.上海英租界施行的《土地章程》是中國最早的現(xiàn)代區(qū)域法制

鴉片戰(zhàn)爭以中國失敗告終。1842年的中英《南京條約》規(guī)定，中國要向英國開放5個通商口岸，即“廣州、福州、廈門、寧波、上海等五處港口，貿(mào)易通商無礙”?！? 〕1843年的《南京條約》附件《五口通商附粘善后條款》進(jìn)一步規(guī)定，應(yīng)在這五個通商口岸中設(shè)立租界，為滿足洋人的需要?！爸袊胤焦賾?yīng)與英國管事官各就地方民情地勢，設(shè)定界址，不許逾越，以期永久彼此相安?！?〔2 〕1845年《上海租地章程》頒行，上海英租界誕生?！? 〕這是中國現(xiàn)代史上第一個租界，《上海租地章程》是中國第一個現(xiàn)代的區(qū)域性規(guī)定，開啟了中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)的先河。

《上海租地章程》是一個現(xiàn)代的區(qū)域性規(guī)定，適用于上海英租界。它具備現(xiàn)代的法律理念、法律語言、法律內(nèi)容，與中國其他區(qū)域還在使用的清朝法制及其傳統(tǒng)的法律理念、法律語言、法律內(nèi)容等都有明顯差異。首先，《上海租地章程》貫徹了現(xiàn)代公平交易的法律理念。它規(guī)定：華人與洋人的“出租、承租各字據(jù)，經(jīng)查核鈐印，交還收執(zhí)，以憑信守，并免違犯”；洋人如果“逾期不交地租，領(lǐng)事官應(yīng)按本國欠租律例處理”；華人“不得任意停租，尤不得增加租銀”。〔4 〕這一規(guī)定建立在出租、承租雙方當(dāng)事人平等的基礎(chǔ)之上，并公平進(jìn)行交易，共同遵守租地契約。這與當(dāng)時中國其他區(qū)域還在使用的《大清律例》中貫徹的等級名分理念，規(guī)定十惡、八議、上請等等級制度相差甚遠(yuǎn)?！? 〕

其次，《上海租地章程》使用了現(xiàn)代的法律語言。比如，“公同商議”、“公平分?jǐn)偂?、“防捏造詐欺”、“合同登記”、“公正評估”、“遵守一切章程”、“杜免爭議”，等等?！? 〕現(xiàn)代的法律語言在現(xiàn)代法制中使用，傳統(tǒng)法制使用的則是傳統(tǒng)法律語言，不是現(xiàn)代法律語言。當(dāng)時，中國其他區(qū)域在適用的《大清律例》中，使用的就是傳統(tǒng)法律語言。比如，“化外人有犯”、“期親祖父母”、“監(jiān)臨主導(dǎo)”、“斷罪無正條”、“充軍地方”等都是如此。〔7 〕這些傳統(tǒng)的法律語言與《上海租地章程》中的現(xiàn)代法律語言有天壤之別。

最后，《上海租地章程》規(guī)定的法律內(nèi)容也是現(xiàn)代的法律內(nèi)容。比如，“禁止無業(yè)游民在路上擾亂”、“造正路，寬二丈”、“（在租界）修建教堂、醫(yī)院、慈善機(jī)關(guān)、學(xué)校及會堂”、“（不得）肆意喧嚷滋擾”等等。這種法律內(nèi)容在中國傳統(tǒng)法律中均無明文規(guī)定。那時，在中國其他區(qū)域內(nèi)使用的《大清律例》中，規(guī)定的是“脫編戶口”、“立嫡子違法”、“賦役不均”、“隱蔽差役”、“別籍異財”等一些傳統(tǒng)法律的內(nèi)容?！? 〕可見，《上海租地章程》與中國傳統(tǒng)法律在法律理念、語言、內(nèi)容等方面均有明顯差別。這種差別是現(xiàn)代法制與傳統(tǒng)法制的差別。

往后，上海英租界及其以后的上海英美租界、上海公共租界和上海法租界，又建立了現(xiàn)代的立法、行政執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)，形成了現(xiàn)代的法律體系，進(jìn)一步完善了現(xiàn)代區(qū)域法制?！? 〕

2.上海租界的現(xiàn)代區(qū)域法制對中國其他租界的現(xiàn)代區(qū)域法制產(chǎn)生過影響

上海租界的現(xiàn)代區(qū)域法制，特別是上海英租界的現(xiàn)代區(qū)域法制，對中國其他城市英租界的現(xiàn)代區(qū)域法制產(chǎn)生過影響。這一切還都發(fā)生在19世紀(jì)下半葉，即20世紀(jì)初清末法制改革以前。這里以上海英租界早期的巡捕制度對寧波、漢口英租界巡捕制度建立的影響為例。1861年，寧波英租界向上海英租界提出要求，要“索取一份上海的規(guī)章制度和一份由漢人組成一支巡捕隊伍的估計費(fèi)用備忘錄，以及董事會可以提供的任何其他促進(jìn)這方面事務(wù)的材料”。〔10 〕這些材料的提供為寧波英租界確立自己的巡捕制度提供了方便。一年以后，漢口英租界兩次要求上海英租界提供建立巡捕制度的幫助。一次是要求“上海工部局派去5名巡捕”，并提供巡捕“制服”，以組建漢口巡捕房。另一次是要求上海英租界推薦人選去任“漢口英租界工部巡捕房的巡長”，上海英租界隨即選派惠勒去任此職?！?1 〕上海英租界的幫助同樣為漢口英租界建設(shè)巡捕制度提供了便利。進(jìn)入20世紀(jì)以后，這種影響仍然存在。廈門公共租界照搬了上海公共租界的會審公廨制度，也建立了自己的會審公廨制度。1902年《廈門鼓浪嶼續(xù)訂公地章程》記載：廈門公共租界“界內(nèi)由中國查照上海成案設(shè)立會審公堂一所，派委歷練專員駐理”。〔12 〕可見，上海租界不僅率先創(chuàng)制現(xiàn)代區(qū)域法制，還對中國其他城市租界的現(xiàn)代區(qū)域法制產(chǎn)生了影響。endprint

3.上海租界的現(xiàn)代區(qū)域法制對上海華界的現(xiàn)代區(qū)域法制與清政府產(chǎn)生過影響

上海租界的現(xiàn)代區(qū)域法制對上海華界的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)產(chǎn)生過影響，以致其也借鑒了這一法制的規(guī)定。上海租界與上海華界相鄰。上海租界是個開放性區(qū)域，一般情況下，人們可以進(jìn)出租界。上海租界的現(xiàn)代區(qū)域法制很易被華人感知、認(rèn)同，甚至接受。事實也是如此。在19世紀(jì)下半葉，上海華界就有過借鑒上海租界現(xiàn)代區(qū)域法制的經(jīng)歷。1869年，上海英美租界發(fā)現(xiàn)了天花。翌年，上海英美租界便作出規(guī)定，禁止使用中國傳統(tǒng)的“痘痂法”，推廣使用西方的“種痘法”，取得良好的預(yù)防效果。上海華界從中得到啟示，同年也規(guī)定使用“種痘法”，同樣取得了良好的效果?！?3 〕除了在衛(wèi)生方面有這種影響以外，在城市道路建設(shè)與管理方面也存在這種影響。1898年上海華界頒布的《滬南新筑馬路善后章程》中的許多規(guī)定都借鑒了上海租界的相關(guān)規(guī)定，如車輛捐照、行車點(diǎn)燈、禁止馳驟、禁止隨便傾倒垃圾、不準(zhǔn)隨地大小便等都是如此。〔14 〕從中可見，上海租界的現(xiàn)代區(qū)域法制在19世紀(jì)下半葉，不僅對中國其他租界，還對中國華界產(chǎn)生過影響，其影響力在逐漸擴(kuò)大。

不僅如此，上海租界的現(xiàn)代區(qū)域法制甚至對當(dāng)時的清政府產(chǎn)生過影響，以致其也不得不接受這一法制，聘用外國律師為自己辯護(hù)就是一個突出例子。上海租界會審公廨的現(xiàn)代審判實踐，使華人感到新鮮，并悟出其中的先進(jìn)行。他們看到“案無大小，胥由人證明其曲直，律師辯其是非，審官研鞫而公斷之，故無黑白混淆之弊”。由于當(dāng)時還無華人律師，出庭的都是洋人律師，包括華人聘用的律師也是如此?！盁o論西人控華人，須請?zhí)┪髀蓭熞粸橘|(zhì)證，即華人控西人，亦必請?zhí)┪髀蓭煛！?〔15 〕清政府在上海會審公廨的訴訟中，也聘用外國律師為己辯護(hù)，《蘇報》案就是這樣。1903年審理的《蘇報》案的雙方當(dāng)事人都聘用了外國律師，其中，清政府聘用的外國律師是英國古柏?！?6 〕清政府官員也認(rèn)識到律師在這種現(xiàn)代司法中的重要作用，主張培養(yǎng)自己的律師。伍廷芳上奏清政府“擬請嗣后凡各省法律學(xué)堂，俱培養(yǎng)律師人才，擇其節(jié)操端嚴(yán)，法學(xué)源深；額定律師若干員，畢業(yè)后考驗合格，給予文憑”?！?7 〕

綜上所述，上海租界不僅率先于中國其他區(qū)域而建立了現(xiàn)代區(qū)域法制，這一法制還對當(dāng)時的中國其他城市的租界、上海華界，甚至清政府都產(chǎn)生過影響，其領(lǐng)跑中國現(xiàn)代的區(qū)域法制建設(shè)十分明顯。

二、上海華界在辛亥革命時期領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)

鴉片戰(zhàn)爭以后，上海除了租界，就是華界。與上海租界不同，上海華界受中國中央政府管轄，除了施行中央法制以外，還頒行適用于上海自己的區(qū)域法制。辛亥革命以后，上海建立了自己的地方政權(quán)“滬軍都督府”，并建立了辛亥革命時期的法制，一種現(xiàn)代區(qū)域法制。這一時期法制的存續(xù)時間不長，前后僅為一年多。這個時期的法制大致可分為兩個階段：第一階段是辛亥革命時期法制的開創(chuàng)階段，時間從1911年11月3日上海起義到1912年1月1日中華民國成立。第二階段是辛亥革命時期法制的發(fā)展階段，時間從1912年4月1日孫中山正式卸任臨時大總統(tǒng)到1913年7月25日鄭汝成任上海鎮(zhèn)守使。〔18 〕在這兩個階段的一年多時間里，上海華界的法制又一次領(lǐng)跑了中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)，并突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.上海華界的法制領(lǐng)先于中國其他區(qū)域的法制

這里以辛亥革命時期浙江?。ㄏ潞喎Q“浙江”）的區(qū)域法制作為比較對象，來凸顯上海華界法制在這一時期領(lǐng)先于中國其他區(qū)域的法制。在辛亥革命時期及民國前期（1911年至1926年）的時間段內(nèi)，浙江“處于相對較為和平的環(huán)境中”，其法制在全國也“具有相當(dāng)?shù)牡湫托院偷胤教厣?，而且這一法制還為包括辛亥革命時期在內(nèi)的民國前期浙江的“政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展列全國先進(jìn)水平起到積極的推動作用”?！?9 〕辛亥革命時期的上海華界的滬軍都督府與浙江的議會都是當(dāng)時的區(qū)域立法機(jī)關(guān)，把它們頒行的區(qū)域法制作比較，較有可比性，也較易顯現(xiàn)出上海華界法制在當(dāng)時中國區(qū)域法制建設(shè)中所占有的領(lǐng)先地位。

首先，上海華界頒行的不少區(qū)域法制在浙江沒有頒行。同在辛亥革命時期，上海華界頒行的不少區(qū)域法制在浙江則沒有頒行。這從一個側(cè)面說明，上海華界在這一時期的區(qū)域法制建設(shè)中處在領(lǐng)先位置。那時，上海華界頒行的關(guān)于剪辮，禁止賭博、私立“邪會”、散布謠言，禁止勒捐、偽造鈔票，禁止軍人隨意乘坐車船、進(jìn)入妓院與劇場、任意抓人等一系列規(guī)范，浙江均無頒行?！?0 〕其中，有些規(guī)定還很重要，關(guān)于剪辮的規(guī)定就是如此?！睹窳蟆酚?911年12月29日刊載了滬軍都督府都督陳士英發(fā)布的一個關(guān)于剪辮的規(guī)定?！?1 〕這個規(guī)定的內(nèi)容主要分為三個部分：第一部分內(nèi)容陳述了留辮的弊端。“照得結(jié)發(fā)為辮，乃胡虜之殊俗，固地球五大洲所無之怪狀，亦歷史數(shù)千年未有之先例。滿清入關(guān)，肆強(qiáng)迫之淫威，使和同于胡俗。試披發(fā)史，凡我同胞之乃祖乃宗，因此而受慘殺屠戮者，不可勝數(shù)”。第二部分內(nèi)容講述了剪辮的必要性?！敖裥姨旄Ｖ袊?，漢土重光，凡有血?dú)庹?，追念祖宗之余痛，固莫不恐后爭先，剪去辮發(fā)，除此數(shù)寸之胡尾，還我大好之頭顱?！钡谌糠謨?nèi)容要求大家齊心協(xié)力剪去留辮?！把龈鲌F(tuán)體若口實力，輾轉(zhuǎn)相勸，務(wù)使豚尾惡捐，不惹胡兒膻臭，眾心合一，還我上國衣冠。”這一規(guī)定從留辮的弊端、剪辮的必要性和剪辮的要求等三個方面有理有節(jié)地對剪辮作了陳述與規(guī)范，著實推動了上海華界的剪辮運(yùn)動，切實反映出辛亥革命時期上海華界法制的反封建性與革命性，有利于形成社會新風(fēng)尚，營造現(xiàn)代社會的氛圍，意義非凡。事實也證明，上海華界通過執(zhí)行這一剪辮規(guī)定，確實推進(jìn)了上海華界的現(xiàn)代化進(jìn)程?！?2 〕

其次，上海華界與浙江都頒行了相似的規(guī)定，但上海華界規(guī)定的內(nèi)容更勝一籌。辛亥革命時期，出于區(qū)域治理的需要，上海華界與浙江都頒行過一些相似規(guī)定。相比之下，上海華界的規(guī)定更勝一籌。這從另一方面說明，上海華界的現(xiàn)代區(qū)域法制領(lǐng)跑了那時中國的區(qū)域法制建設(shè)。1912年2月，上海華界與浙江都頒行過有關(guān)禁煙（禁鴉片）的規(guī)定。上海華界的這一規(guī)定由滬軍都督府都督陳士英頒行，浙江的這一規(guī)定由省議會頒行?！?3 〕比較以后發(fā)現(xiàn)，上海華界的這一禁煙規(guī)定更為妥善一些，突出表現(xiàn)在以下三個方面：〔24 〕第一，上海華界的規(guī)定揭示了鴉片的危害?！罢盏螟f片之害，流毒于我中國已數(shù)十年矣。凡我同胞沉溺于鴉片之中，廢時失業(yè)，敗產(chǎn)蕩家者以數(shù)百千萬計。”這為禁煙提供了合理依據(jù)。第二，上海華界的規(guī)定強(qiáng)調(diào)了禁煙的必要性?！艾F(xiàn)自民軍建義以來，軍務(wù)倥傯，不暇顧及，而吸煙者乘此機(jī)會，有死灰復(fù)燃之勢，人格喪盡，實堪痛恨?！奔床荒茏屛鼰熅硗林貋?，再繼續(xù)危害社會。第三，上海華界的規(guī)定要重罰吸煙者。“如有私賣燈吸者，一經(jīng)察出，財產(chǎn)立即發(fā)封，本犯嚴(yán)行懲辦。本都督非欲以強(qiáng)迫手段施之同胞，賞（實）欲除惡務(wù)盡，不欲留污點(diǎn)以貽民國前途之隱患?！奔从眯淌屡c經(jīng)濟(jì)雙重制裁手段嚴(yán)懲吸煙人，制裁力度很大。在上海華界禁煙規(guī)定的三個方面中，第一、二個方面為浙江所沒有規(guī)定。也就是說，浙江的禁煙規(guī)定中沒有涉及吸煙的危害與禁煙的必要的內(nèi)容，這就影響了禁煙的合理、合法性基礎(chǔ)。第三個方面的內(nèi)容在上海華界與浙江的規(guī)定中都有，但上海華界的制裁力度更大。浙江的規(guī)定中，可以適用100元、1000元以下罰金，制裁力度遠(yuǎn)不及上海華界的規(guī)定?！?5 〕通過這三個方面的內(nèi)容比較可以看到，辛亥革命時期上海華界關(guān)于禁煙的規(guī)定，比浙江的相關(guān)規(guī)定更勝一籌。其他的相似規(guī)定也大致如此。endprint

2.上海華界的有些規(guī)定被中央政府的法制所吸收

辛亥革命時期，上海華界制定的有些規(guī)定十分有利于推動這一革命與社會治理，中央政府認(rèn)為其有全國性意義，于是便把它們吸收進(jìn)來，再用中央政府的名義頒行全國。這從一個側(cè)面說明，在這一時期，上海華界的區(qū)域法制建設(shè)不僅走在中國其他區(qū)域法制的前面，還可為國家的立法提供自己的經(jīng)驗，受到國家的重視。這樣的規(guī)定有多個，包括了禁賭、禁煙和剪辮等。

這里先列舉禁賭的規(guī)定。1912年2月21日《民立報》報道了滬軍都督府都督陳士英發(fā)出的一個關(guān)于禁賭的規(guī)定。此規(guī)定的內(nèi)容主要是揭示了賭博的危害、禁賭的措施?！拔M清時代，民間于元宵之前開場聚賭，大則傾家蕩產(chǎn)，小則爭攘斗毆，傷風(fēng)敗化，莫此為甚?，F(xiàn)在民國新立，舊染污俗，惡行蠲除，凡我同胞，皆當(dāng)隨時世之轉(zhuǎn)移，為新國民之模范。為此，通飭嚴(yán)禁賭博，除照會各國領(lǐng)事取締租界不準(zhǔn)華人賭博外，仰各界一體遵照，如違定予嚴(yán)辦?！?〔26 〕中央政府的相關(guān)立法則在同年的3月5日。那時的《內(nèi)務(wù)部為禁賭呈》也涉及賭博的危害與禁賭的措施。具體內(nèi)容是：“竊維賭博陋習(xí)，最為社會之害，律法在所必禁”，“無論何項賭博，一律禁除”?！?7 〕這兩個規(guī)定的內(nèi)容十分相似，但上海華界的規(guī)定頒行在前，中央政府的規(guī)定頒行在后。上海華界的這一規(guī)定為中央政府的規(guī)定提供了借鑒。

還有，關(guān)于禁煙與剪辮的規(guī)定也基本如此。辛亥革命時期，滬軍都督府都督陳士英頒行的禁煙規(guī)定在1912年2月，而中央政府的禁煙規(guī)定在此年3月。這一規(guī)定為《臨時大總統(tǒng)關(guān)于禁煙令》。它也指出吸鴉片的危害，規(guī)定了禁煙的辦法。危害是：“失業(yè)廢時，耗材殞身，浸淫不止，種姓淪亡，其禍蓋非敵國外患所可同語”；禁煙辦法是：“由內(nèi)務(wù)部轉(zhuǎn)行各省都督，通飭所屬官署重申種吸各禁，勿任廢弛”?！?8 〕關(guān)于剪辮的規(guī)定，滬軍都督府都督陳士英頒行的剪辮在1911年12月，而中央政府作出的剪辮規(guī)定則在1912年3月，名為《臨時大總統(tǒng)關(guān)于限期剪辮改內(nèi)務(wù)部令》。此令也要求留辮男子在限期內(nèi)剪辮。“凡未去辮者，于令到之日，限二十日一律剪除凈盡。不遵者，違法論。” 〔29 〕可見，關(guān)于禁煙與剪辮的規(guī)定，也是上海華界的規(guī)定在先，中央政府的規(guī)定在后。中國政府借鑒了上海華界立法的相關(guān)規(guī)定。

辛亥革命爆后，全國各地紛紛響應(yīng)，然而其進(jìn)展情況上參差不齊。上海在這一時期中國各區(qū)域中，是革命成果十分突出、影響最大的區(qū)域，連孫中山都認(rèn)可這一點(diǎn)。他說：“時響應(yīng)最有力而影響力全國最大者，厥為上海?！?〔30 〕其中，亦包括那時的區(qū)域法制建設(shè)。正是那時上海華界的法制建設(shè)領(lǐng)跑了中國的區(qū)域法制建設(shè)，并切實支持辛亥革命，著力發(fā)展華界的城市建設(shè)，上海才出現(xiàn)了一個“黃金時期”?！?1 〕上海華界的區(qū)域法制建設(shè)在那時領(lǐng)跑中國的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)，名不虛傳。

三、上海領(lǐng)跑改革開放以后中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)

改革開放使中國獲得的新生，走上了法治建設(shè)的快車道，中國區(qū)域法制建設(shè)也是如此。上海在這一時期的區(qū)域法制建設(shè)中，充滿了活力，也往往領(lǐng)先一步，繼續(xù)領(lǐng)跑中國的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)。這又突出表現(xiàn)在以下三個方面：

1.上海率先于中國其他區(qū)域而制定一些區(qū)域性規(guī)定

這種區(qū)域性規(guī)定包括上海市人大制定的地方性法規(guī)和上海市政府制定的地方政府規(guī)章等。上海市人大和上海市政府可以制定適用于上海的地方性法規(guī)、政府規(guī)章。它們都是上海區(qū)域性法制的重要組成部分。上海市人大率先于中國的其他區(qū)域，制定了一些適用于上海的區(qū)域性法規(guī)。有資料顯示，在北京、天津、上海、重慶與深圳五大城市中，上海制定的區(qū)域性法規(guī)處于領(lǐng)先地位。據(jù)2009年的統(tǒng)計，上海已經(jīng)制定而其他4個城市還未制定的地方性法規(guī)達(dá)28件。其中，“民主政治建設(shè)領(lǐng)域3件，經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域5件，社會管理領(lǐng)域7件，民生保障領(lǐng)域2件，教科文衛(wèi)領(lǐng)域5件，城建環(huán)保領(lǐng)域6件”?！?2 〕另外，在上海市政府制定的地方政府規(guī)章中，也有領(lǐng)先于中國其他區(qū)域而制定的規(guī)定，關(guān)于政府信息公開的規(guī)定就是如此。1998年，上海市政府首先作出《關(guān)于實行政務(wù)公開制度，深入開展政務(wù)公開工作的決定》，對政務(wù)公開的的目的與要求、公開的機(jī)構(gòu)、公開的內(nèi)容、公開的方法與形式、監(jiān)督保障措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面都作出了明確規(guī)定?！?3 〕在此基礎(chǔ)上，2004年，上海市政府又公布了《上海市政府信息公開規(guī)定》，使上海市的政府信息公開制度得到了進(jìn)一步完善?！?4 〕上海是中國第一個明確規(guī)定政府信息公開的城市，上海在政府政務(wù)公開的規(guī)定方面率先邁出了一大步。

2.上海率先制定的一些區(qū)域性規(guī)定被其他區(qū)域所借鑒

在上海率先制定的一些規(guī)定中，有些具有一定的共性，可為中國其他區(qū)域所借鑒。這些區(qū)域通過借鑒上海的規(guī)定，也制定了本區(qū)域的相關(guān)規(guī)定，促進(jìn)自己的區(qū)域法制建設(shè)。這里先以犬類管理規(guī)定為證。上海居民的養(yǎng)犬問題一度比較突出，“犬只傷人、犬吠擾民、寵物犬隨地排泄、狂犬病疫情不斷等現(xiàn)象引發(fā)了許多公共衛(wèi)生和公共安全事件，引發(fā)了犬與人、人與人之間的矛盾，影響了社區(qū)的和諧與安寧”。〔35 〕于是，制定關(guān)于犬類管理規(guī)定提到了議事日程。1993年，上海市政府頒行《上海市犬類管理辦法》，對養(yǎng)犬管理、飼養(yǎng)、經(jīng)營等相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)都作了明文規(guī)定。這一辦法頒行之后，使上海的養(yǎng)犬管理改變了無章可循、管理混亂、犬害滋生的被動局面，走上了有法可依之路。以后，北京、天津、廣州等大城市也都借鑒上海的做法，制定了自己的區(qū)域性的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。截至2009年，全國各地方制定的有關(guān)養(yǎng)犬管理方面的規(guī)定就達(dá)76件，其中，地方性法規(guī)24件，地方政府規(guī)章52件?！?6 〕上海率先制定的這一規(guī)定對中國其他區(qū)域的法制建設(shè)產(chǎn)生了影響，起到了示范作用。

還有，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)法制建設(shè)領(lǐng)跑中國其他區(qū)域的作用更為突出。為了進(jìn)一步推進(jìn)中國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)于2013年9月正式掛牌成立，法制建設(shè)是上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中的一個重要組成部分。此后的一年中，由全國人大與國務(wù)院決定，在上海自貿(mào)試驗區(qū)暫時調(diào)整了3部法律和17部國務(wù)院行政法規(guī)、3個國務(wù)院文件與3個國務(wù)院部門規(guī)章。另外，上海市人大通過了《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，上海市政府頒行了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》等?！?7 〕綜合這些規(guī)定，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)實現(xiàn)了四大制度創(chuàng)新，即以負(fù)面清單為核心的投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資產(chǎn)項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目的的金融制度和以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的事中事后監(jiān)管制度的創(chuàng)新?！?8 〕上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的法制建設(shè)取得了出色成績。這些規(guī)定與制度不僅是上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的首創(chuàng)，還對以后的中國其他自由貿(mào)易試驗區(qū)及其法制建設(shè)具有示范作用。事實也是如此。以后的天津、福建、廣東、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川和陜西等十個自由貿(mào)易試驗區(qū)都不同程度地借鑒了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的法制。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)法制也被認(rèn)為是“國家試驗田”和“制度新高地”?！?9 〕實踐已經(jīng)證明，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)確是創(chuàng)造了可復(fù)制、可推廣的法制，為中國其他自由貿(mào)易試驗區(qū)提供了寶貴的可借鑒經(jīng)驗。endprint

3.上海率先制定的一些區(qū)域性規(guī)定被國家立法所吸收

在上海率先制定的一些規(guī)定中，還有一些具有全國性意義，以致被國家立法所吸收。其中，有的被國務(wù)院所屬部、委制定的政府規(guī)章所吸納，影響到中國的政府規(guī)章。這里以1991年上海市九屆人大審議通過的《上海市外商投資企業(yè)清算條例》為例。那時，中國還沒有專門的外商投資企業(yè)清算的法律，這使不少外商在合資項目談判中，擔(dān)心因無法可依而在企業(yè)合同期滿或破產(chǎn)時，得不到合理、規(guī)范的清算，有損自己的權(quán)益。為了解決這一問題，上海率先立法并制定了這一條例?！?0 〕此條例對外商投資企業(yè)清算的目的、清算主體、清算程序、清算的權(quán)利義務(wù)等都作了明文規(guī)定，實施效果較好。1996年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部制定、頒布了《外商投資企業(yè)清算辦法》。這一辦法“基本上吸收了上海條例（即《上海市外商投資企業(yè)清算條例》）的主要內(nèi)容?！?〔41 〕上海制定的這一區(qū)域性規(guī)定對國務(wù)院所屬的對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部的立法產(chǎn)生了影響，成為其政府規(guī)章的部分內(nèi)容。

上海率先制定的有些區(qū)域性規(guī)定也被國務(wù)院所吸收，成為國務(wù)院行政法規(guī)的組成內(nèi)容。這里以上海市政府頒行的《關(guān)于實行政務(wù)公開制度，深入開展政務(wù)公開工作的決定》和《上海市政府信息公開規(guī)定》為例。它們實施以后，收到較好的效果。上海很快就有52個市政府的委辦局、5個中央在上海的行政機(jī)關(guān)、19個區(qū)縣的政府部門、99個街道、121個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了政務(wù)公開；中央在上海行政機(jī)構(gòu)中也有8個部門積極推出了行政執(zhí)法告知制度?！?2 〕2007年國務(wù)院在制定《中華人民共和國政府信息公開條例》時，參考了上海的這一規(guī)定，其中的政府信息公開原則、實施主體、監(jiān)督部門、公開與不公開的范圍、公開的程序和形式等一些內(nèi)容都有十分相似之處。上海關(guān)于政府信息公開的規(guī)定對國務(wù)院制定政府信息公開條例產(chǎn)生了實實在在的影響。

上海率先制定的有些區(qū)域性規(guī)定還被全國人大所借鑒，成為法律的內(nèi)容。上海率先制定的有些區(qū)域性規(guī)定不僅被國務(wù)院及其所屬部、委所吸納、吸收，有的還被全國人大所借鑒，成為中國法律的組成內(nèi)容。這里以《上海市青少年保護(hù)條例》為例。20世紀(jì)80年代，上海曾經(jīng)出現(xiàn)過青少年犯罪低齡化、成人化和嚴(yán)重化的情況，引起了社會各界的高度關(guān)注。上海市人大在市人大代表和社會各界人士的要求下，于1985年12月正式啟動了《上海市青少年保護(hù)條例》的制定工作。經(jīng)過1年半的組織準(zhǔn)備、調(diào)查研究、起草條文與提請上海市人大常委會審議等階段，終于在1987年6月由上海市八屆人大常委會第29次會議審議通過，這一條例正式成為上海地方性法規(guī)?！?3 〕而且，它還是“我國第一部青少年保護(hù)的地方性法規(guī)”?！?4 〕這一條例共10章，58條，對總則、國家機(jī)關(guān)保護(hù)、家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、青少年自我保護(hù)、對幾種青少年的特殊保護(hù)和附則等一些內(nèi)容都作了明文規(guī)定。上海的這一區(qū)域性法規(guī)對全國人大常委會制定的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》起到了借鑒作用。1991年第7屆全國人大常委會第21次會議審議通過了《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》，共7章、56條。其中，在總則、家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)等一些內(nèi)容中，不同程度地借鑒了《上海市青少年保護(hù)條例》，有的內(nèi)容十分相似。比如，這兩個規(guī)定都在“家庭保護(hù)”章里規(guī)定：未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人員依法履行監(jiān)護(hù)權(quán)利和撫養(yǎng)義務(wù)；保護(hù)未成年人受教育的權(quán)利；不要讓未成年人吸煙、酗酒等內(nèi)容。上海率先制定的有些區(qū)域性規(guī)定為中國人大的法律制定起過借鑒作用。

四、與上海領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)相關(guān)的幾個重要側(cè)面

上海領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)是一種現(xiàn)象，也是一種事實。與這一現(xiàn)象、事實相關(guān)，還有一些重要側(cè)面，也值得探索，以使這種現(xiàn)象與事實體現(xiàn)得更加完整，同時也可以加深對其的理解。

1.上海領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)的深刻原因

上海能夠領(lǐng)跑中國現(xiàn)代的區(qū)域法制建設(shè)有其一定的原因，而且是多因一果，即為多種原因所決定。首先，上海的現(xiàn)代區(qū)域法制誕生早。鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束以后不久，上海的英租界及其現(xiàn)代區(qū)域法制便誕生了。這一現(xiàn)代法制不僅要早于清末法制改革半個多世紀(jì)，還早于中國其他租界十多年，甚至幾十年。天津、漢口英租界的現(xiàn)代區(qū)域法制要分別晚于上海英租界的現(xiàn)代區(qū)域法制15、16年，天津、廣州法租界的現(xiàn)代區(qū)域法制要分別晚于上海法租界的現(xiàn)代區(qū)域法制11、12年，天津德租界、俄租界的現(xiàn)代區(qū)域法制要分別晚于上海英租界的現(xiàn)代區(qū)域法制50、55年?！?5 〕也就是說，當(dāng)中國的其他區(qū)域還沉浸在中國傳統(tǒng)法制之中的時候，上海的現(xiàn)代區(qū)域法制就已經(jīng)誕生并開始運(yùn)行了。在中國一百余年現(xiàn)代區(qū)域法制的歷史上，上?，F(xiàn)代區(qū)域法制的誕生占了先機(jī)，起步比較早，一開始就領(lǐng)跑了中國的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)。

其次，上海的現(xiàn)代區(qū)域法制發(fā)展快。上海的現(xiàn)代區(qū)域法制不僅誕生早，而且還要發(fā)展快，這樣才能不落后，繼續(xù)領(lǐng)先。上海的現(xiàn)代區(qū)域法制并非土生土長，首先來自于西方的現(xiàn)代法制移植了這一法制。有西方法制的借鑒，可以少走很多彎路，減少一些不必要的麻煩。這樣，就可以把一些西方頒行不久的法律，很快移植到上海，以致上海移植的現(xiàn)代法制發(fā)展不僅沒有停滯不前，相反可以比較快地向前推進(jìn)。比如，1853年英國頒布了第一部現(xiàn)代交通法規(guī)，1872年上海英美租界就以其為藍(lán)本制定自己的現(xiàn)代交通規(guī)則。〔46 〕另外，本土化的上?，F(xiàn)代區(qū)域法制也在快速演進(jìn)，沒有停止不前。在快速演進(jìn)中，繼續(xù)領(lǐng)跑中國現(xiàn)代的區(qū)域法制建設(shè)。有些上海租界的區(qū)域法制被上海華界所接受，帶動了華界的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)，整個上海的現(xiàn)代區(qū)域法制都逐漸進(jìn)入了現(xiàn)代法制的發(fā)展軌道。辛亥革命以后，上海華界的現(xiàn)代區(qū)域法制又有許多創(chuàng)新，助推這一法制不間斷向前運(yùn)行。改革開放以后，上海的現(xiàn)代區(qū)域法制又進(jìn)一步發(fā)力，有許多創(chuàng)新，繼續(xù)立于領(lǐng)跑地位。正是這種連續(xù)快速演進(jìn)，上海的現(xiàn)代區(qū)域法制才起到了領(lǐng)跑作用。

最后，上海現(xiàn)代城市的快速發(fā)展需有上?，F(xiàn)代區(qū)域法制的保駕護(hù)航。鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束、上海開埠以后，上?，F(xiàn)代的城市發(fā)展很快，尤其是在貿(mào)易、商業(yè)、金融等領(lǐng)域。僅對外貿(mào)易而言，上海在19世紀(jì)80年代就有了大發(fā)展。1850年進(jìn)口的凈值為7276萬海關(guān)兩，1885年就增至8820萬海關(guān)兩，1887年達(dá)到10226萬海關(guān)兩?！?7 〕上海很快成為中國對外貿(mào)的中心?！吧w上海一埠，就中國對外貿(mào)易言之，其地位的重要無異心房，其他各埠則與血管相等?！?〔48 〕貿(mào)易的發(fā)展帶動了上海商業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)后，上海的商業(yè)更是日新月異，商店鱗次櫛比，成為中國“唯一之大商埠”。〔49 〕貿(mào)易、商業(yè)的發(fā)展又促進(jìn)了上海金融業(yè)的大發(fā)展。到20世紀(jì)30年代，上海占有外國對華銀行業(yè)投資份額的80%，幾乎所有世界主要銀行的總部都設(shè)在上海，上海被稱為是“中國金融中心”?！?0 〕上?，F(xiàn)代貿(mào)易、商業(yè)、金融業(yè)的大發(fā)展推動了整個城市的進(jìn)步。隨著上?，F(xiàn)代城市的進(jìn)步，對現(xiàn)代區(qū)域法制提出了要求，需要其保駕護(hù)航。這就促進(jìn)了上?，F(xiàn)代區(qū)域法制不斷地向前發(fā)展，不停步。上海的城市發(fā)展領(lǐng)先于中國的其他區(qū)域決定了上?，F(xiàn)代區(qū)域法制會領(lǐng)跑中國的其他區(qū)域現(xiàn)代法制。endprint

上?，F(xiàn)代區(qū)域法制誕生早、發(fā)展快是上海這一法制能夠領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制的法制原因，上?，F(xiàn)代城市的快速發(fā)展需要上海現(xiàn)代區(qū)域法制保駕護(hù)航是上海這一法制能夠領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制的社會原因。

2.上海現(xiàn)代區(qū)域法制反哺了上海城市的現(xiàn)代化建設(shè)

法制是一種社會治理方式，其效果要在社會治理乃至社會建設(shè)中得到檢驗?，F(xiàn)代區(qū)域法制也是如此。從整體上看，上海現(xiàn)代區(qū)域法制反哺了上海城市現(xiàn)代化建設(shè)，取得了積極效果。鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束以后的上海租界現(xiàn)代區(qū)域法制在領(lǐng)跑了中國現(xiàn)代的區(qū)域法制過程中，還對上海的城市現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了積極作用，使上海有了“東方紐約”與“東方巴黎”之稱。〔51 〕那時的上海城市建設(shè)已經(jīng)接近于西方城市的水平，上海市民率先于中國其他區(qū)域過上了現(xiàn)代生活。如在家里使用自來水、抽水馬桶、電燈、肥皂；出行穿膠鞋、皮鞋、乘公共汽車；到娛樂場所看電影、西方話劇、馬戲表演、溜冰；吃西餐、罐頭食品、冷飲，等等。〔52 〕西方現(xiàn)代城市的風(fēng)貌在上海租界得到了重現(xiàn)。

辛亥革命以后，上海華界的區(qū)域法制在領(lǐng)跑中國區(qū)域法制建設(shè)的同時，也大大促進(jìn)了上?，F(xiàn)代城市的發(fā)展。在辛亥革命及其以后的一段時間里，上海的城市建設(shè)有了大發(fā)展，進(jìn)入了一個黃金時期。在這一時期中，上海的民族工業(yè)發(fā)展時間長、增長速度快。同時，不少新興行業(yè)產(chǎn)生，新的企業(yè)家隊伍擴(kuò)大，還出現(xiàn)了一些民族集團(tuán)。上海的輕紡工業(yè)、交通運(yùn)輸、電訊通信、內(nèi)外貿(mào)易、金融事業(yè)等都有了長足的發(fā)展，并為以后上海成為中國的輕紡工業(yè)基地、金融中心、交通運(yùn)輸樞紐、內(nèi)外貿(mào)易中心地位打了堅實基礎(chǔ)?！?3 〕

改革開放以后，上海的區(qū)域法制建設(shè)繼續(xù)領(lǐng)跑中國的區(qū)域法制建設(shè)，并反作用于城市發(fā)展，取得了可喜的成績。改革開放以后，特別是1990年以后，上海的城市發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，快速向前推進(jìn)。從《2009年上海社會報告》可知，上海在那時已進(jìn)入到“后工業(yè)化階段”，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了三大產(chǎn)業(yè)的“三二一”的排列順序；2008年世界發(fā)生金融危機(jī)，但上海的外貿(mào)金融機(jī)構(gòu)還新增了82家，上海的金融市場地位得到進(jìn)一步鞏固和提高；2008年上海港還成為世界第一貨運(yùn)港和第二大集裝箱港?！?4 〕上海的“二個中心”建設(shè)取得可喜成果。2008年以后，上海前進(jìn)的腳步絲毫沒有停止和松懈。2015年上海提前完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)；5年中的全市生產(chǎn)總值年均增長7.5%；城鎮(zhèn)和農(nóng)村常住居民的人均可支配收入分別在2014年的47710元和21192元的基礎(chǔ)上再增長8.4%和9.5%，等等。〔55 〕2016年上海繼續(xù)向好發(fā)展，實現(xiàn)了“十三五”的良好開局；在國際經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，全市生產(chǎn)總值還比上一年增長6.8%；城鎮(zhèn)和農(nóng)村常住居民的人均可支配收入比上年分別增長了8.9%和10%；自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)總體實現(xiàn)了三年預(yù)期目標(biāo)，等等?！?6 〕上海的城市發(fā)展有目共睹，連外國人都認(rèn)可。法國總統(tǒng)奧朗德曾表示，上海迅速和繁榮的發(fā)展有目共睹。〔57 〕他甚至還說，對法國人來說，在上海生活不會有“異鄉(xiāng)”感，因為上海過去曾被稱為“東方巴黎”，或許某一天巴黎也會成為“西方的上?！保簧虾Ｊ侵袊晒Φ谋憩F(xiàn)。〔58 〕此話不假。可以想象，如果沒有上海的現(xiàn)代區(qū)域法制，上海就不會取得這樣的成就。

3.從上海領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)中得到的啟示

鴉片戰(zhàn)爭以后，中國進(jìn)入現(xiàn)代社會，上海租界領(lǐng)跑了中國的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)，在中國領(lǐng)土上首創(chuàng)了這一法制，中國的現(xiàn)代區(qū)域法制從無到有，實現(xiàn)了零的突破。從此，中國的這種法制便迅速成長，對上海華界及上海以外區(qū)域產(chǎn)生影響，有從點(diǎn)到面的擴(kuò)散之勢。半個多世紀(jì)以后的辛亥革命，推翻封建專制統(tǒng)治，開創(chuàng)了中國歷史的新紀(jì)元。上海華界又重視現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)，及時推出一系列反封建、具有革命性的規(guī)定，繼續(xù)領(lǐng)跑中國的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)。這一區(qū)域法制建設(shè)把中國清末法制改革以來出現(xiàn)的現(xiàn)代區(qū)域法制接續(xù)下來，傳遞下去，不至于中斷，并為以后民國時期的區(qū)域法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。中華人民共和國成立以后，中國的法制建設(shè)道路曲折。改革開放以后，中國逐漸走上法治道路，法治開始呈現(xiàn)活力，上海的現(xiàn)代區(qū)域法制應(yīng)運(yùn)而生，還顯示出強(qiáng)大的生命力，又一次領(lǐng)跑了中國的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)。在鴉片戰(zhàn)爭、辛亥革命、改革開放以后上?，F(xiàn)代歷史發(fā)展的三個重要時期，上海的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)都大力發(fā)展，呈現(xiàn)出領(lǐng)先地位，著實領(lǐng)跑了中國的這一法制建設(shè)。上海的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)功不可沒。今天，回顧這一法制建設(shè)，可以從中得到以下一些啟示。

首先，中國現(xiàn)代的區(qū)域發(fā)展離不開現(xiàn)代的區(qū)域法制建設(shè)。從上海領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)及其所產(chǎn)生社會效果的事實中可知，中國的現(xiàn)代區(qū)域要發(fā)展，不能缺少現(xiàn)代的區(qū)域法制建設(shè)。中國的現(xiàn)代社會是個法制社會，法制在社會發(fā)展中的作用越來越重要，其區(qū)域法制也是如此?，F(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)的成敗往往會決定區(qū)域發(fā)展的成敗。這一區(qū)域法制的作用不可小視。中國現(xiàn)代雖有國家的法制，但中國的現(xiàn)代區(qū)域法制也可以規(guī)范、保障與促進(jìn)現(xiàn)代區(qū)域的社會發(fā)展，并有多種功能。其中，突出表現(xiàn)在中國的現(xiàn)代區(qū)域法制，就是可以彌補(bǔ)國家法制的不足。也就是說，中國的現(xiàn)代區(qū)域法制可以在國家法制不足的情況下，為了滿足本區(qū)域發(fā)展的需求，建立自己的區(qū)域法制，并依靠這一法制來規(guī)范、保障與促進(jìn)本區(qū)域的發(fā)展。中國地大，區(qū)域眾多，情況不一，中央政府無法全面顧及各區(qū)域的特殊性，國家法制做不到萬無一失。對此，區(qū)域法制就可有所作為，根據(jù)本區(qū)域的特殊要求，建立自己的現(xiàn)代區(qū)域法制。辛亥革命時期的上海華界和改革開放以后的上海都出現(xiàn)過此種情況。辛亥革命時期，上海華界曾頒行過一些滿足上海華界城市發(fā)展的一些規(guī)定，以彌補(bǔ)國家立法不足，創(chuàng)立中華銀行并發(fā)行公債與軍用票、禁用毒刑等都是如此。改革開放以后，上海也頒行了不少規(guī)定，以彌補(bǔ)法制的不足與滿足上海改革開放的需求，如關(guān)于黃浦江上游水源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)開放區(qū)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、公園管理、出租汽車管理、灘涂管理等一系列規(guī)定都是如此。這些規(guī)定被認(rèn)為：“有力地促進(jìn)了上海經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展”?！?9 〕上海自貿(mào)試驗區(qū)的法制更是如此。但上海租界的現(xiàn)代區(qū)域法制與我國當(dāng)前的區(qū)域法制則有所差別。上海租界及其現(xiàn)代區(qū)域法制的產(chǎn)生以不平等條約為基礎(chǔ)，以損害中國主權(quán)為前提。上海租界實行的是外國在上海的僑民的自治管理，相對獨(dú)立性很強(qiáng)，被認(rèn)為是“國中之國”?！?0 〕然而，上海租界從英租界建立起，就直接使用現(xiàn)代區(qū)域法制，而與當(dāng)時中國其他區(qū)域正在適用的傳統(tǒng)法制明顯不同。當(dāng)時，整個中國還沉浸在專制統(tǒng)治與傳統(tǒng)法制之中，還沒有現(xiàn)代法制出現(xiàn)。上海租界法制不僅開創(chuàng)、領(lǐng)跑了中國的現(xiàn)代區(qū)域法制，還為上海租界區(qū)域的現(xiàn)代化起到了規(guī)范、保障與促進(jìn)的積極作用，上海這座現(xiàn)代城市才得以快速崛起。總之，上海無論是在鴉片戰(zhàn)爭后的租界、辛亥革命后的華界，還是在改革開放以后，其區(qū)域法制均發(fā)揮了巨大作用。而且，這種現(xiàn)代區(qū)域法制及其作用具有不可替代性，沒有一種其他法制能起到這種替代功效。可以認(rèn)為，如果沒有上海的現(xiàn)代區(qū)域法制，也就不會有上海今天的繁榮與輝煌。endprint

其次，以往的現(xiàn)代區(qū)域法制可為以后的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)提供借鑒。中國現(xiàn)代區(qū)域法制的存續(xù)時間已經(jīng)不算短，自鴉片戰(zhàn)爭以后，上海英租界現(xiàn)代區(qū)域法制的產(chǎn)生至今也有170余年。在這段時間中，中國現(xiàn)代區(qū)域法制的歷史在傳承、變革，連綿不斷，借鑒是其中的一個重要環(huán)節(jié)。當(dāng)一種新的現(xiàn)代區(qū)域法制誕生時，借鑒以前的區(qū)域法制往往起著重要作用。前者為后者提供借鑒，后者在前者基礎(chǔ)上更上一層樓，這是現(xiàn)代區(qū)域法制發(fā)展不可缺少的一環(huán)。上?，F(xiàn)代區(qū)域法制發(fā)展的過程中就是如此。改革開放以后，上海的城市衛(wèi)生問題越來越突出，禁止隨地吐痰也被作為一項環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)范的行為提到議事日程，特別是在2003年上半年的“非典”時期。為了防治“非典”，加大禁止隨地吐痰的力度，上海市人大決定修改《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》。在修改過程中，上海市人大就借鑒過上海華界于20世紀(jì)30年代公布的《上海市經(jīng)常保持清潔衛(wèi)生》。據(jù)參與立法的吳勤民認(rèn)為：“20世紀(jì)30年代公布的《上海市經(jīng)常保持清潔辦法》中就將隨地吐痰列為不準(zhǔn)行為，從此以后‘禁止隨地吐痰作為環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)范的一項基本行為準(zhǔn)則一直發(fā)揮著作用?！?〔61 〕修訂《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》也就繞不過這一“辦法”，自然而然地成為其借鑒對象。還有，改革開放以后，上海市人大在制定《上海市煙花爆竹安全管理條例》時，也借鑒過上海租界管理頒行過的禁放花爆的規(guī)定?！?2 〕可見，中國現(xiàn)代區(qū)域法制之間存在借鑒。

最后，中國的現(xiàn)代區(qū)域法制還需常抓不懈。中國正在全面推進(jìn)依法治國，其中亦包括區(qū)域法制。中國的國情決定了區(qū)域發(fā)展十分重要，中國不能沒有這種發(fā)展。改革開放以后不久出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、現(xiàn)在正在推廣的自貿(mào)試驗區(qū)等都對中國的社會發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。中國的區(qū)域?qū)L期存在，區(qū)域的發(fā)展也是長期的任務(wù)。中國的區(qū)域同樣需要法治，不能沒有法治建設(shè)，法治建設(shè)是區(qū)域建設(shè)中的重要組成部分、重要基礎(chǔ)。沒有法治，中國的區(qū)域建設(shè)就會一事無成。中國今后產(chǎn)生的新區(qū)域都會有法治建設(shè)的任務(wù)，先法治后區(qū)域或者法治與區(qū)域共同建設(shè)將會是一種常態(tài)。為了使中國的區(qū)域建成以后還健康成長，法治就不能落后，更不能停滯不前，需緊跟區(qū)域建設(shè)的步伐。上海在20世紀(jì)下半葉、辛亥革命時期和改革開放以后能充分發(fā)展，都得益于當(dāng)時的區(qū)域法制建設(shè)，今后中國的區(qū)域要大力發(fā)展同樣需要有區(qū)域的法制建設(shè)。為此，中國今后的區(qū)域法制建設(shè)還不能松懈，而需常抓不懈。其中，區(qū)域內(nèi)的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和公民守法一個都不能少，法治區(qū)域、法治政府與法治社會要同步推進(jìn)。這樣，中國區(qū)域法制建設(shè)的明天將會更美好。

結(jié)語

鴉片戰(zhàn)爭以后，由于各種原因的聚合，上海在現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)中，處于領(lǐng)跑地位，特別在19世紀(jì)下半葉以后、辛亥革命時期和改革開放以后這三個重要時期。上海領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)有諸多表現(xiàn)，包括早于中國其他區(qū)域而建立了現(xiàn)代區(qū)域法制；上海的現(xiàn)代區(qū)域法制被中國的國家與其他區(qū)域所借鑒；上海的現(xiàn)代區(qū)域比中國其他區(qū)域的現(xiàn)代法制更勝一籌等。上海為中國的現(xiàn)代區(qū)域法制建設(shè)發(fā)揮了不可替代的作用，中國沒有一個城市能與其并駕齊驅(qū)。同時，上海的這一法制還為上?，F(xiàn)代的城市發(fā)展保駕護(hù)航，是上海成為國際大都市的一個重要原因。今天，中國區(qū)域法制建設(shè)的任務(wù)仍然很重，上海本身也是如此。希望上海能夠傳承領(lǐng)跑中國現(xiàn)代區(qū)域的傳統(tǒng)，為上海的區(qū)域法制乃至中國的區(qū)域法制建設(shè)再創(chuàng)輝煌。endprint