“中心—邊緣”結構下政策過程的線性思維

向玉瓊

〔摘要〕工業(yè)社會確立起了“中心—邊緣”的社會結構，社會以及社會治理的各方面都被分為中心和邊緣，這是一種支配與依附的關系，是一個不平等的結構。在中心—邊緣的結構之下，政策過程表現(xiàn)為一個單向度的流程，體現(xiàn)出一種線性思維。線性思維決定了政策過程本質(zhì)上是一種控制導向，無論所遵循的程序如何完善，所應用的技術如何先進，都無法避免政策過程中的排斥和霸權。在線性思維下，民主失落了。20世紀80年代以來，網(wǎng)絡結構顯示出其無比強大的生命力，“中心—邊緣”結構開始出現(xiàn)松動的跡象，這也推動政策過程中的線性思維被一種合作思維所取代。

〔關鍵詞〕中心—邊緣；政策過程；線性思維；理性；合作；公共政策

〔中圖分類號〕D63-31〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）06-0099-09

工業(yè)社會中的公共政策是依據(jù)民主的流程來加以構建的，也體現(xiàn)著民主所追求的平等、自由和開放的內(nèi)涵。從形式上看，政策過程對全體人民開放，是在享有平等權利的個體這一假設的前提下來開展，體現(xiàn)出了平等和正義。在對科學的追求中，政策過程在技術上簡化成一個投票和計票的純粹的技術流程，體現(xiàn)出公正和客觀。但透過這些形式和技術的表象，可以發(fā)現(xiàn)，政策過程是依附于“中心—邊緣”的社會治理結構的?！爸行摹吘墶钡纳鐣Y構生成于工業(yè)化進程中，是在身份等級制被壓扁之后所形成的一個不平等的結構，覆蓋了社會與社會治理的方方面面，也延續(xù)了整個工業(yè)社會。工業(yè)社會中政策過程必然是在中心—邊緣的結構中開展的，而“中心—邊緣”結構與人的線性思維方式聯(lián)系在一起，當政策過程貫穿著線性思維時，表現(xiàn)為單一的目標驅(qū)動與單向度的政策流程，體現(xiàn)出自上而下的思維和管理。在線性思維中，政策系統(tǒng)表面上開放，而實則是封閉的，政策過程充滿了排斥與壓制。不過，在形式民主的外衣下，線性思維隱蔽地存在著，甚至不露痕跡。但是，無論線性思維是否被知曉，只要存在“中心—邊緣”的不平等結構，政策過程中就必然受到線性思維的主導，平等和公平的實現(xiàn)也只能流于形式。不過，一切不平等和不公正終會被意識到并遭到否定，在20世紀后期興起的社會運動中，矛盾最終指向了現(xiàn)象背后的中心—邊緣結構。中心—邊緣結構受到?jīng)_擊，政策過程中的線性思維也將被一種新的思維方式所代替。 一、政策過程中的線性思維 工業(yè)社會是建立在原子化個體基礎之上的，社會治理也是基于享有平等權利的個體而展開的。原子化個體所享有的平等的基本權利在法律中得到承認和保護，并在普選權的推廣中得到了現(xiàn)實上的確認。“啟蒙運動導致了一種社會公正和公民權的理念，它已經(jīng)能夠展望一個國際市民社會、挑戰(zhàn)國家偏見并表達對于被剝削階級和團體的政治關注。”〔1〕平等作為公民的基本權利，被視為是社會正義的核心。不平等與集權統(tǒng)治捆綁在一起，民主作為集權的對立面，必然建立在平等的基礎之上，沒有平等就無所謂“人民主權”。這種觀念極端地體現(xiàn)在盧梭關于每個人都直接參與到政策過程的觀念中，但由于盧梭代表的激進式民主在現(xiàn)實中無法實現(xiàn)，最終人民主權的實現(xiàn)落實到了代議制的運作上。代議制的運作以個體享有平等權利為基本前提，也通過一系列程序設計得出保障個體平等的結果。當代議制的運作具體化為投票和聚合的過程時，個體被抽象為平等的符號或者代碼，個體的偏好被凝聚在了客觀統(tǒng)一的選票中，進而，在公平合理的計票規(guī)則中，個體的意愿得以平等地體現(xiàn)到政策過程中。這樣，代議制是基于平等的個體而運行，所得出的結果也就自然被認為是客觀公正的。 政策過程因為投票民主而表現(xiàn)出公正客觀的一面，但是，民主運行背后的結構是更具實質(zhì)性的。當農(nóng)業(yè)社會中的身份等級制度被消除之后，工業(yè)社會并沒有實現(xiàn)完全的平等。雖然個體在法律上具有了平等的身份，但是所有社會要素形成了一種中心—邊緣結構，也就是一個不平等的社會結構。無論是在社會領域，還是在組織框架中，中心—邊緣結構都得到充分體現(xiàn)。一處是中心，周邊是邊緣；中心主導著邊緣，而邊緣依附著中心；中心—邊緣結構覆蓋整個社會，支配—依附關系也無處不在。工業(yè)社會中的政策過程正是基于中心—邊緣的社會結構來開展，內(nèi)部也建構起一種中心—邊緣結構。精英位于政策過程的中心，主導著政策過程，并且使得政策過程中貫穿著一種線性思維。線性思維是中心—邊緣結構的體現(xiàn)，其核心是中心對邊緣行使權力或者權威的單向度，表現(xiàn)為政策過程的單一流向和單一目標性?！熬€性思維是中心—邊緣結構的反映，反過來，線性思維又作用于中心—邊緣結構，為其提供支持，使之強化?！薄?〕線性思維的根本目的是為了維護中心的地位，并排斥可能對中心帶來威脅的一切因素。中心—邊緣結構與線性思維是一個本質(zhì)和現(xiàn)象之間的關系，只要存在中心—邊緣結構，線性思維就必然存在，政策過程就只能是一種單向度的流程，其中的排斥與控制就不可避免。 啟蒙運動中所確立起來的民主這一主題是作為約束統(tǒng)治者權力的最佳的政治形式，民主為社會成員設置了制度化的渠道來表達自己的意愿，并與統(tǒng)治者相抗衡，而實際上，選民投票只能產(chǎn)生選民代表，而不能直接參與到政策過程中。選民代表一旦當選，他們就斬斷了與選民之間的委托—代理關系，脫離了選民的意愿表達和期待，他們成為了社會中的精英并與選民分離開來，并掌控了整個偏好聚合的過程。這時，精英們擁有多種手段來劃分出多數(shù)人的利益和少數(shù)人的利益，目的只是為了維護社會的不平等結構和自己的優(yōu)勢地位?？梢园l(fā)現(xiàn)，為了連任，或者為了獲得更多的資金或者地位上的支持，精英可能會更多地關注少數(shù)利益集團的偏好?！爸挥袆儕Z民主議會所控制的諸項決定權力并將這些權力交給業(yè)已確立的有組織的利益集團和受聘于它們的專家，才有可能使人們提出的諸多預期得到實現(xiàn)。正如有的論者指出的，代議機構的功能已經(jīng)變成了‘動員贊成意見，換言之，它們的功能已不再是表達它們所代表的那些人的意見，而是操縱或擺布他們的意見。人們遲早會發(fā)現(xiàn)，不僅他們不得不聽憑新生的既得利益集團的擺布，而且就是作為‘供養(yǎng)性國家的必然結果而發(fā)展起來的庇護性政府這種政治機器，也由于阻止社會做出必要的調(diào)適而正陷入絕境之中?！薄?〕少數(shù)的偏好可以被建構成是多數(shù)人的利益，多數(shù)人的意愿也可以被說成是少數(shù)人的想法而忽略掉，鑒于整個政策過程都是人為建構起來的，可以說，在中心—邊緣結構下，政策過程中出現(xiàn)的任何結果都不是自然的、客觀的，而是人有意識的、自覺行為的結果，是適應這個不平等的社會治理結構的目的的。 進一步說，當代議制以代表制的方式來運作時，因為代表意味著去除一些和保留一些，因此代議制中必然不會是展示全體。就這一點來看，排除一些是代議制所無法消除的，只要有代表就必然有排除，排除是代議制民主自身所帶來的，與中心—邊緣結構無關。就代議制這一模式來說，“模式（因此也是代表）本質(zhì)上是排除性的，因為并非所有的內(nèi)容都能包括到模式中，任何模式都不會不區(qū)分，不會不允許對內(nèi)部次級組織進行評價，這樣就為模式自身添加內(nèi)容?！薄?〕這種由游戲規(guī)則所帶來的排除是必然發(fā)生的，也是自然發(fā)生的，但是，如果是在不平等結構中發(fā)生的有意的排除那就是排斥了。代議制中的排除從原理上看是合理的，但現(xiàn)實中卻由于所依附的不平等結構而產(chǎn)生有意的排斥，甚至是有目的性的排斥時，選取代表和排除對象就是體現(xiàn)自上而下的管理和控制了。 當政策過程表現(xiàn)為投票和計票的過程時，所出臺的政策就是一個技術生產(chǎn)的結果。這種投票民主從功利主義那里獲得了合理性論證，少數(shù)服從多數(shù)原則成為普遍接受的既能保證效率又能實現(xiàn)公平的政策制定準則。政策成為一個技術過程，這似乎與線性思維無關，但實際上，即使是功利主義原則的運用，其中也隱藏著不平等的話語。雖然功利主義在反復論證所要追求的是“最大多數(shù)人的最大幸?！保?，何為最大多數(shù)人的最大利益，何為少數(shù)人的利益也就是可以犧牲的利益，并不是客觀存在的。在不同的投票規(guī)則和不同的計票方法中，所得出的政策方案可能是完全不同的。應當如何來計算“多數(shù)”的規(guī)則產(chǎn)生于選票計票之前，而恰恰是這些規(guī)則使得精英得以掌控整個政策過程。 政策過程中貫穿著線性思維，排斥和壓制都是為了維護中心—邊緣的不平等結構，但是，在一個以平等權利作為政治生活起點的現(xiàn)代社會中，排斥只能隱蔽地發(fā)生。一方面精英會用投票民主等技術手段將排斥說成是純技術的產(chǎn)物，另一方面精英特意制造出“人民”這一不做內(nèi)部區(qū)分的含混的概念，將“中心”和“邊緣”都包括在內(nèi)，從而對精英和人民之間的區(qū)別模糊處理，甚至制造出精英代表大眾的局面，來合理而隱蔽地排斥大眾的意愿表達?！按砟Ｊ桨ㄒ恍┩瑫r排斥一些，并且關于排斥的初始決定是根據(jù)一個據(jù)稱其內(nèi)容體現(xiàn)在模式中的積極的目標。正如我們看到的，代表的核心是否定這種初始的排斥性劃分時刻。這變得明顯是有問題的，如‘人民這個假設的一般范疇聲稱他們的同一性，并且必須在某種程度上‘管理被從代表或者模式的術語/預測中排斥出去的多樣性與內(nèi)部差異。”〔5〕更何況政策不僅是以多數(shù)的名義做出的，而且是由“多數(shù)”來加以評價的，“多數(shù)”這一名義能夠賦予政策制定和評價主體一種霸權地位，這就是排斥之所以能夠被意識到但是往往又以合理的面貌出現(xiàn)的原因。 隨著20世紀科學技術的迅猛發(fā)展，科學取代民主成為政策過程中的顯性目標，科學化的發(fā)展使得政策過程更具理性了，但也更方便了中心對邊緣的控制，線性思維沒有減弱反而得到強化。理性本來是一個內(nèi)涵豐富的概念，但是在現(xiàn)代社會的發(fā)展中，理性被窄化為科學，這是對理性的一種曲解，也是科學高歌猛進的結果。正如歐克肖特所說，“所有當代政治都深深感染了理性主義，只有那些選擇給這種感染另一個名字的人才會否認這一點。不僅我們的政治罪惡是理性主義的，而且我們的政治美德也是如此。我們的種種計劃在目的與特性上大體是理性主義的；但更重要的是，在政治上，我們整個的精神態(tài)度都類似地被決定了。”〔6〕到20世紀60年代政策科學運動時期，技術主導下的政策分析蓬勃發(fā)展，在很長一段時間成為了政策獲得合法性的必要途徑。政策過程中出現(xiàn)了對工具理性與科學方法的熱衷甚至是迷信，這帶來了兩種結果：一是專家得以進駐議會而成為人民意愿的加工者；二是政策制定的陣地轉移到了代表科學與理性的行政部門中。但無論何種結果，最終都使得科學和技術在政策過程中的比重越來越大，越來越多的技術專家被吸納進立法機構中，與社會精英和政治精英一起構成了社會治理的中心，主導政策過程。 實際上，中心—邊緣結構塑造了一個單一的公共領域，其中技術專家與政治精英以其所掌握的技術和知識而把控了整個過程，但這無異于用一個單一的透鏡而把不同風格與修飾全部過濾掉，讓剩下的因素按照這一標準進行中心或者邊緣的對號入座?！皬膶偃后w的成員將沒有他們自己之間的商談其需要、目標和戰(zhàn)略的舞臺。他們沒有（可以說）不受統(tǒng)治群體監(jiān)督的、完成交往過程的空間。在這種情勢下，他們更不可能‘找到合適的代言人或語言來表達他們的想法，更不可能‘保留其不成熟的想法?！薄?〕可以說，無論采取何種科學手段和技術工具，精英主導下的理性追求都只是符合中心—邊緣的不平等結構的，無論線性思維得到多么好的包裝和神化，都只是使得中心—邊緣結構更加鞏固。 二、對線性思維的質(zhì)疑與挑戰(zhàn) 中心—邊緣的社會結構決定了政策過程只能是一個單向流程，貫穿始終的是精英意志并要求自上而下的執(zhí)行。正常情況下，中心主導著整個政策流程，邊緣作為政策對象對之配合和服從，一旦邊緣對中心構成某種威脅時，精英就會通過各種方式排斥或者壓制大眾的想法。無論是投票民主還是技術分析，都是在精英主導下發(fā)生，都是為了維護中心—邊緣的社會格局。代議制民主只是中心—邊緣結構下的一種民主實現(xiàn)形式，但并不是一種徹底的民主實現(xiàn)方式。換句話說，只要存在中心—邊緣的社會結構，政策過程就必然是精英主導，代議制民主也必然走向精英民主。 在中心—邊緣結構下，平等永遠只是形式上的。無論投票過程在程序上設計多么合理，也無論計票方法多么科學，通過投票都無法生成社會福利最大化的結果。從形式上看，每個人的意愿都在選舉過程中得到了平等的體現(xiàn)，每張票被賦予同等的權重，選舉中每個人的聲音都得到同等關注，但是實際上，選票的計票規(guī)則是精英制定，選票的聚合結果也是在精英可接受的范圍之內(nèi)，甚至偏好以及投票的傾向也是由精英塑造出來的。不是所有的選民都能同等程度地、并以同等成本獲得與政策相關的信息，由于所有的信息都是有成本的，必然出現(xiàn)一部分人比另一部人獲得更多的信息，并且成為影響者?！坝绊懻呤撬麄兿胗绊懙臒o論何種政策領域內(nèi)的專家；而投票人是試圖在政黨之間做出總體比較的綜合者。專門化需要專業(yè)知識和信息，特別是當競爭激烈的時候；但多數(shù)人不可能同時成為許多領域的專家。因此影響者通常僅同時在一兩個政策領域里獲得。這意味著在每個領域只有一小部分專家試圖影響政府?！薄?〕這一小部分人就會更加受到政府的關注，他們的偏好也更容易體現(xiàn)在政策過程中。“從經(jīng)濟上講，民主制度中的政府政策幾乎總是表現(xiàn)出反對消費者，迎合生產(chǎn)者的偏見。而我們的模型里的這種偏見之所以存在，不是因為有關機構的非理性，而恰恰是因為它們理性地行事。”〔9〕正是因為政府表現(xiàn)出了對部分人的關注，同時有選擇地忽略其他人，表現(xiàn)在政策過程中就是有選擇地排斥和漠視，個人在政策過程中受到不平等對待，政治平等停留在形式上了?！凹词谷藗儷@得同等數(shù)量的信息，也不是所有的人都能同樣有效地使用它們。事實上，勞動分工和不確定性的存在保證了理性人能不同程度地獲得政治信息，因而權利不平等得以植根于民主社會本身，盡管政治平等是民主社會的基本倫理前提?！薄?0〕這在霍耐特、弗雷澤等承認政治的代表看來，這就是政策過程中所發(fā)生的實質(zhì)性的不平等代表，這也就意味著政策過程中平等的形式化和對個體權利的傷害。 線性思維下只能出現(xiàn)單一的中心和流向，這就不可避免地會發(fā)生排斥，進而遠離民主。針對這種情況，羅爾斯提出了“公平正義”的觀念，以此來重振社會契約論。羅爾斯強調(diào)個體的平等，強調(diào)以平等為核心的正義?！肮秸x更新了社會契約學說，并采取了后一種形式的回答：它將公平的社會合作項目設想為那些介入社會合作的人一致同意的項目，即是說，是那些生長在該社會中的自由而平等的公民所一致同意的項目。但是，他們的一致同意和其他的一致同意一樣，必須深入到合適的條件。特別是，這些條件必須使自由而平等的個人處于公平的境地，絕不允許某些個人占他人的便宜。進而言之，必須排除武力威脅、強制、欺騙和欺詐?！薄?1〕為了達到這一目的，羅爾斯構想出了“無知之幕”這一原初狀態(tài)，人們因為“無知”而排除影響平等的因素，從而回復到平等的位置。羅爾斯強調(diào)公民的自由和平等，而平等又是通過參與資格和能力來實現(xiàn)的?！皞€人憑借其兩種道德能力（正義感和善觀念的能力）和理性能力（判斷能力、思想能力、以及與這些能力相聯(lián)系的推論能力）而成為自由的。擁有這些能力，使他們在所要求的最低程度上成為充分參與合作的社會成員，這一點又使每一個個人成為平等的?！薄?2〕通過無知之幕，羅爾斯構想出了使得個人平等參與到政策過程中的場景，這是一個實現(xiàn)民主的圖景。 但是，羅爾斯并沒有從實質(zhì)上改變政策過程中的線性思維，相反，由于其是在對理性的追求中建構自己的正義方案，羅爾斯是對線性思維的一種完善。羅爾斯強調(diào)人的理性，他認為：“政治的正義原則是一種建構程序的結果，在這一建構程序中，有理性的個人服從于理性的條件，采用這些原則來規(guī)導社會的基本結構。這些原則源于一種適當?shù)慕嫵绦?，恰當?shù)乇磉_了實踐理性的必要原則和觀念，我把它們看作是合乎理性的。這些原則所支持的判斷也是合乎理性的。當公民們共享一種合乎理性的政治的正義觀念時，他們便有了一個基礎，在此基礎上，他們就可以對根本政治問題進行公開討論，并理性地對之作出決定?！薄?3〕在政策過程中平等地開展討論的人是擁有理性的人，這樣就把其所認定的理性之外的主體排除在了政策過程之外，從這一角度來看，羅爾斯所實現(xiàn)的平等和自由也僅僅限于具有理性的個體，是在排斥非理性這一前提下實現(xiàn)的。 在羅爾斯那里，理性是以參與能力的形式表現(xiàn)出來的。也就是說，具有一定的參與能力才被納入到羅爾斯所建構的合作社會中。“個人便是某個能夠成為公民的人，也就是，能夠成為一個正常的終身能充分參與合作的社會成員。我們之所以加上‘終身一詞，是因為我們不僅把社會看作是封閉性的，而且也把它看作是一個或多或少完善自足的合作圖示，它自身內(nèi)部已為人們終身所需的一切生活必需和活動準備了條件。”〔14〕羅爾斯接著解釋：“由于個人能夠成為公平社會合作系統(tǒng)中的充分參與者，所以，我們才說他們具有與上面談到的社會合作理念中的三種要素相聯(lián)系的兩種道德能力：即正義感的能力和善觀念的能力?！薄?5〕基本的能力已經(jīng)成為羅爾斯對公民參與的基本界定了，能力成為一種先驗假設?！坝捎谖覀兪菑淖鳛楣胶献飨到y(tǒng)的社會理念開始的，所以我們假定，作為公民的個人具有使他們能夠成為社會合作成員的所有能力。”〔16〕 這樣，羅爾斯所構想的平等只是部分社會成員之間的平等，而不包括全體人民，因此，所謂的民主化的政策過程仍然是一個封閉的系統(tǒng)。在其《政治自由主義》一書中，羅爾斯明確提出，自己所建構的是一個完全而封閉的社會系統(tǒng)，完全是因為它自足卻給予人類生活的所有主要目的以合適地位，封閉是因為人們只能由生而入其中，因死而出其外。針對羅爾斯所建構的平臺的封閉性，森提出了批判：“即使羅爾斯的‘無知之幕可以有效地消除焦點人群中不同個人的既得利益與喜好傾向的影響，它依舊未能動用‘其他人的眼睛來審視（用斯密的話來說）。要解決這個問題，所需要的就不僅僅是在地方的焦點群體中的‘身份罩幕。在這一點上，‘作為公平的正義中封閉的中立性的程序設置可以被看作‘偏狹的?！薄?7〕即使羅爾斯在其所建構的原初狀態(tài)中，對人的平等以及差異做出了完善的制度安排，但是，“事實上，在構想出的人民代表聚焦于初始狀態(tài)之前，許多反思性的活動已經(jīng)發(fā)生了?？梢詫ⅰ疅o知之幕看作中立性的程序要求，其本意在于限制個人的道德和政治反思，而與最終是否采用契約無關。而且盡管該中立性仍然保持著前面所說的‘封閉形式，但羅爾斯的目的顯然在于消除過往歷史（以及個人優(yōu)勢）造成的持續(xù)影響?！薄?8〕 納斯鮑姆延續(xù)森的觀點，針對羅爾斯對部分缺乏基本能力的人群的排斥展開了批判?！罢x的首要主體就是那些選擇原則的人。因此，當傳統(tǒng)指定某種能力作為參與選擇原則的程序中的先決條件時，在隨之而來的社會，對于把不健全和殘障的人作為正義的接受者或者主體來對待來說，這些要求就具有極大的重要性。他們未被納入選擇者群體的事實意味著，他們也未被納入原則為之所選擇的群體?！薄?9〕正義必然是在能夠平等參與的狀態(tài)下實現(xiàn)的，而羅爾斯的理論卻自動排除了殘障人士和不同國籍的人，制造出了一個封閉的政策制定的領域。即便這樣一個封閉的系統(tǒng)中所制定的決策的確是為了所有公民的利益，但是為什么不能對所有公民開放呢？為什么不能完全平等地對待公民呢？封閉的系統(tǒng)將部分人的意見排除在外，但是這些人卻受到來自中心的精英所制定的政策的影響。 雖然羅爾斯在強調(diào)平等的同時也設計出差別原則來體現(xiàn)出對差異的包容，但是，差別原則僅僅是一個補救措施，羅爾斯所致力于的仍然是制度形式上的平等。〔20〕在封閉的群體內(nèi)部尋求中立性，這固然是為了消除既得利益或者個人團體所帶來的偏向，但是沒法解決封閉群體所共有的偏見這一局限。如果所有人都能參與到政策過程中來，而且使得自己的意愿平等地體現(xiàn)在政策中，那么執(zhí)行上的平等就足以實現(xiàn)正義了，但是，羅爾斯所追求的形式平等是在工業(yè)社會既有的社會結構之下，而這個結構本身就是不平等的。在此之中，任何形式上的平等都無法得到實質(zhì)上平等的結果。這也就是森所說的，我們不能僅僅關注形式上的程序與良善的初始愿望，而必須要關注實質(zhì)狀態(tài)?！氨M管羅爾斯希望其理論具有開放性，但他所設計的初始狀態(tài)似乎并不允許接觸外部的新鮮空氣?！薄?1〕羅爾斯在正義的名義下最大限度地實現(xiàn)政策過程的平等與公平，但是其無法逃脫社會契約教義的局限，僅僅是在形式上嘗試著對能夠充分參與合作的人進行理想化虛構，實質(zhì)上卻沒有觸及到中心—邊緣的社會結構，因而也就無法從根本上改變政策過程的線性思維。在中心—邊緣的社會結構中，“無論用什么方式重申個人的基本權利，都無助于突破工業(yè)社會的制度和社會結構，只有走向后工業(yè)社會的歷史轉型，才為社會合作體系的出現(xiàn)提供了歷史契機?！薄?2〕只要工業(yè)社會的社會結構沒有發(fā)生改變，那么要改變中心控制邊緣的格局，要打破精英對政策過程的控制，要消除政策過程中對理性和科學的迷信，就都只是一場空談了。三、“去中心化”與政策過程的思維重塑 在政策達成的路徑、政策流程的環(huán)節(jié)或者政策方法的選擇上會有多重可能，但對于政策過程而言，最為重要的是政策創(chuàng)建背后的結構。中心—邊緣結構是一個不平等的社會結構，這一結構決定了社會中所有領域和部門的活動都是為了維護中心—邊緣的結構，都是體現(xiàn)來自于中心的精英的意志的。這一社會結構下的公共政策本身就是中心對邊緣進行管理和控制的工具，政策過程也是貫穿精英意志的過程?？梢哉f，在不平等結構中存在只能是管理和控制。管理一詞原意就意味著管理者與被管理者之間的分立結構，或者說，在管理者與被管理者相分離甚至被對應于中心—邊緣結構中時，必然出現(xiàn)自上而下的管理，而不平等結構下的管理本質(zhì)上就是控制。 不過，在對科學技術和方法模型的追求中，政策過程表現(xiàn)出中立和客觀進而是無可辯駁的，政策過程在不斷理性化，但在中心—邊緣結構之下的理性化本身就是線性思維的體現(xiàn)。當技術上的理性追求成為政策過程的唯一目標時，民主已經(jīng)旁落了。理性化追求將線性思維體現(xiàn)得淋漓盡致，但同時也成功使得控制隱形?？茖W方法將位于邊緣的公眾抽象化為統(tǒng)一的符號和選票，并在由精英所設計出來的一整套技術推進中來一步步合理地得出看似民主的結果，而實質(zhì)上，科學只能關乎程序和方法，科學運作的背后所體現(xiàn)的是控制的實質(zhì)。正是借助于科學和技術，位于中心的精英將社會看作一個可以理性規(guī)劃的對象，“在規(guī)劃者的圖景中，人們都在嚴格的行政控制之下，居住在政府設計的村莊中，按照國家的指令，在公共土地上種植單一的作物。如果我們忽略不計實際上私人占有的地塊和相對較弱的勞動力控制，那么整個項目就很像是一個巨大的國有種植園，盡管土地不是連續(xù)的?！薄?3〕科學越是發(fā)展，就越可以被用來作為精英主導的理由?？茖W的霸權地位轉換成了精英所處的中心地位，以及政策流程中單向度的權力流向。科學自己不會說話，但當其作為精英中心地位的支撐時，對科學和方法的反思與批判都消失了，科學成為不容置疑的神話。精英就如同鮑曼眼中的園丁，他們自恃所掌握的科學方法與理性思想，希望將異質(zhì)性和無法科學化的因素如同雜草一般從政策過程中驅(qū)逐出去。以至于當政策過程行進在對理性化的過程中時，恰好是在有力地固化精英的主導地位。表面上看，精英所進行管理的目標是通過科學技術的發(fā)明創(chuàng)造來提高管理效率，但其最終目標在于更好地控制。邊緣受到來自于精英的自上而下的規(guī)劃和管理，而自身卻無法參與到對自己進行規(guī)劃和管理的過程之中，只能消極地承受政策的管理和規(guī)訓。具體來說，邊緣被排斥在政策過程之外，成為了社會管理過程中的旁觀者，以及環(huán)式民主中訴求無效的受眾。即使民主化的進程推動了政策過程對公眾的開放性，擴大了公眾參與政策過程的途徑，但是，參與仍然是在不平等的結構中發(fā)生的，也就是在中心的精心安排和設計中發(fā)生的，自然也是在中心允許的范圍之內(nèi)。這樣的參與不會產(chǎn)生實質(zhì)性的效果，反而在很多時候成為了中心用以緩解與邊緣之間的緊張關系的一種手段，甚至是為了維護中心—邊緣的社會結構的目的。事實上，有效的參與和協(xié)商都需要平等作為前提條件，不平等的結構之下不可能出現(xiàn)真正的協(xié)商?！皡⑴c平等需要某些促進參與的途徑。如果這種機制是通過商談形成的，那么它就滿足了參與平等的要求。但是，這種機制假定了人們在機制形成過程中具有平等的代表權。為了促進參與平等，首先要求參與平等。另一方面，如果參與平等的概念是由他人以家長制的方式提出，那么它在規(guī)范上就削弱了自身。這個概念促進了平等的代表權，但同時卻邊緣化了該概念想要幫助的人。那么，我們必須得出這樣的結論：參與不能解決參與問題。當我們沒有留意這一警訊時，悖論就產(chǎn)生了?！薄?4〕這是奧爾森所說的“賦權的悖論”，沒有對結構進行根本性的反思，平等的賦權是無法發(fā)生的。 即使存在程序完善的參與制度，公共協(xié)商可能仍然不會發(fā)揮實質(zhì)性的作用。真正的協(xié)商和參與是建立在平等的結構基礎之上的，換句話說，不平等結構中的參與協(xié)商與精英所慣常使用的科學理性的功能一樣，都只是維護中心利益的一種工具?！皩嶋H上，沒有矯正不平等的措施，協(xié)商總是具有精英主義的傾向，使那些具有較多文化資源（如知識和信息）及有能力將自己的利益和價值強加于他者的人受益?！薄?5〕在實際運作中，中心對邊緣的排斥還會繼續(xù)升級，甚至出現(xiàn)一種惡性循環(huán)?！氨慌懦龍F體只能通過發(fā)起公共協(xié)商來擺脫排除，但正是這些排除使他們越來越難以發(fā)起公共協(xié)商。因此，政治貧困主要是指，與團體相關的在有效運用機會影響協(xié)商過程上的無能力?！薄?6〕線性的政策過程追求邏輯推理的合理性，尊崇理性建構，而實際上，單向度的思維將政策過程納入一個線性框架中，讓政策去適應科學，而不是讓科學去適應政策。政策問題本來是來自于社會，來自于位于邊緣的公眾，因而是包括了歷史情境、感情意識、背景知識在內(nèi)的復雜的問題，而當邊緣無法參與到政策過程中，當人們僅僅是從科學的框架來解釋和界定政策問題時，政策問題就因為脫離真實生活而成為虛假的政策問題了。在結構不平等條件下開展的民主不可能實現(xiàn)真正的民主，運行結果只是使得民主更加的虛偽，更加的形式化。 正義的實現(xiàn)是基于平等和開放這一前提，而這是中心—邊緣的社會結構所不可能真正做到的。沃爾澤強調(diào)了開放對于政治正義的意義：“政治正義原則就是這樣的：一個民主國家用以設計其國內(nèi)生活的自決過程必須開放，并且平等地向所有生活在其領土內(nèi)、在當?shù)亟?jīng)濟中工作和服從當?shù)胤傻哪信_放?！薄?7〕雖然相對于農(nóng)業(yè)社會來說，工業(yè)社會已經(jīng)是一個開放的社會，但是工業(yè)社會也構建出了無數(shù)的而且是無形的邊界將組織和領域封閉起來，工業(yè)社會的開放只是一種有條件的開放，而不是全面的開放狀態(tài)。羅爾斯在努力建構一個開放的政策系統(tǒng)，但其將公正的理念和原則局限在一個群體或一個民族國家的范圍之內(nèi)，這一點注定了其設計系統(tǒng)的封閉性?！傲_爾斯希望在這種‘正義的觀念的基礎上再造工業(yè)社會的政治文化，這應當說是一種善良的愿望。但是，我們必須指出，無論羅爾斯的理論會產(chǎn)生多么大的影響，只要工業(yè)社會的政治性質(zhì)和社會結構不發(fā)生根本性的變革，就不可能使這種愿望得到實現(xiàn)。也就是說，人們不可能在工業(yè)社會的政治、經(jīng)濟條件下建立起如羅爾斯所設想的那種基于‘正義的觀念的合作體系及其文化?！薄?8〕羅爾斯在努力祛除理性的霸權，并且反復闡明，政治自由主義不是一種啟蒙自由主義的形式，不是一種完備性的自由主義的學說，不是適用于現(xiàn)代的世俗學說，也不是一種權威。但是，其所追求的重疊的共識實際上要達到的就是理性霸權的效果?？梢哉J為，只要工業(yè)社會中既定的社會結構不被打破，那么公共政策的制定過程就不可能得到重塑。 20世紀60年代開始，發(fā)起于邊緣的社會運動風起云涌，被排斥的個體要求作為平等的公民被包容進政治體系中。之后在80年代全球化、后工業(yè)化進程開啟時，社會中的流動性與復雜性上升，這對社會中的一切邊界都帶來了沖擊，封閉的社會開始走向完全的開放，之前阻斷合作的絆腳石也一一被清理。無論是技術的發(fā)展還是人的心靈的擴展，都在向工業(yè)社會中的中心—邊緣結構發(fā)起挑戰(zhàn)。邊界逐漸模糊，等級被解構，精英與公眾之間所對應的不平等結構消失了，人們?nèi)绨愄厮鑼懙囊粯樱瑖谝黄?，中間是一個無形的網(wǎng)絡將人連接起來，這是一個平等的狀態(tài)?！盀榱藢崿F(xiàn)每一個社會成員的意見都得到尊重和被聽取的目標，必須用一種網(wǎng)絡結構去取代現(xiàn)有的線性結構。如果在社會治理中用網(wǎng)絡結構取代了線性結構，那么，民主也就不再會受到中心—邊緣間差異的制約。那樣的話，也就是社會治理的根本性變革，即用一種合作的社會治理取代了形式民主的社會治理追求。如果用民主的話語去表達合作治理的內(nèi)涵，那么，我們可以說，合作治理是近代以來全部民主追求的真正實現(xiàn)，它因為把每一個人都納入到合作行動體系中來而使民主超越了一切形式上的追求，成為實質(zhì)民主。”〔29〕 如果說中心—邊緣結構中存在的是領域之間的對立、組織之間的對立、以至于人與人之間的競爭和對立，那么當邊界模糊之后，在中心—邊緣結構被網(wǎng)絡結構所取代之后，競爭與對立將會轉向合作與包容。只有在中心—邊緣結構瓦解之后，才能出現(xiàn)真正的平等和開放，也才能生成合作?！盁o論是根據(jù)平等的標準還是自由的標準，人們之間的合作關系和合作行為都不是由一種凌駕于其上的力量所做出的支配或安排，而是發(fā)生在兩個或一群平等的行動者之間的。”〔30〕狹隘的理性被拉下神壇，單一的權威中心被否定了，因果性和代理人之類的現(xiàn)代工具也隨之消失。人類干預、理性規(guī)劃等等線性思維因為現(xiàn)實中的政策失敗而得到悲觀的驗證，主體權威與烏托邦被捆綁在一起進行批判。人們不再相信精英能夠擁有政策問題建構的“正確答案”，曾經(jīng)在現(xiàn)代社會中這被視為是類似于真理的“唯一答案”。精英與公眾都成了政策過程中的行動者，行動者意味著工具理性的消失，主體性的回歸，以及對價值的關注，政策過程成為一個由行動者合作建構的過程，也是在政策中注入道德因素的過程。 在網(wǎng)絡結構中，政策過程中的每一個成員都是網(wǎng)絡中的一個必要的節(jié)點，都會與其他節(jié)點開展互動，每一個節(jié)點的訴求都會在政策過程中得到相應的體現(xiàn)。也許這時沒有如線性結構中的政策過程需要經(jīng)過繁多的程序流程而稍顯凌亂，但是，正是因為破除了形式上的規(guī)則和程序的制約，每一個成員的意見都能得到有效的表達和尊重。線性思維中的政策過程更多地依賴于形式和規(guī)則的完善來獲得一種合理性，而合作過程中的政策過程則更注重實質(zhì)性的內(nèi)容，相應地轉向更為靈活的程序和規(guī)程。政策過程可以由網(wǎng)絡中的節(jié)點來開啟，也因為大家注意力的轉移而結束。但每個節(jié)點都是自由的自主的因而也是負有責任的主體，這就消滅了不負責任和彼此傷害。在網(wǎng)絡結構中，沒有了旁觀者，沒有了被排斥的對象，每個人都是參與者，是政策過程的建構者，實質(zhì)性的民主也因此而得到實現(xiàn)。endprint

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【責任編輯：石本惠】endprint