我國環(huán)境治理的現(xiàn)實困境與突破路徑

戚學祥

〔摘要〕面臨日益嚴重的環(huán)境危機與頻發(fā)的環(huán)境災難，環(huán)境治理已成為全社會共同關(guān)注的重要議題。基于中央與地方關(guān)系的視角，中央政府與地方政府在監(jiān)管與執(zhí)行、整體與局部、集權(quán)與分權(quán)等方面存在分歧。要破解這些困境，可以從推進央地關(guān)系法治化、政績考核體系科學化、環(huán)境治理機制長效化等方面著手。

〔關(guān)鍵詞〕環(huán)境治理；中央政府；地方政府

〔中圖分類號〕D63-31〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）06-0115-07

環(huán)境治理既是一個技術(shù)發(fā)展問題，也是一個經(jīng)濟民生問題，更是一個復雜的政治議題。近年來，霧霾、酸雨、水污染等環(huán)境事件愈演愈烈，影響著數(shù)億人的健康和生存安全。對此，政府高度重視、輿論高度關(guān)注、公眾高度擔憂。然而在當前，全社會對環(huán)境治理的高度關(guān)注與生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化構(gòu)成一個鮮明的“悖論”。破解這一悖論，必須深層透視中央與地方的關(guān)系，尋找環(huán)境惡化的政治根源，才能實現(xiàn)環(huán)境善治。 一、央地關(guān)系視野下我國環(huán)境治理的主要困境 面臨日益嚴重的環(huán)境危機與頻發(fā)的環(huán)境災難，環(huán)境治理已成為全社會共同關(guān)注的重要議題。當前，我國實行在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，地方政府為主體，社會各方廣泛參與的環(huán)境治理模式。在單一制的制度框架內(nèi)，中央政府牢牢掌握著宏觀層面環(huán)境治理的話語塑造、制度設(shè)計與政策制定等權(quán)力。地方政府承擔著將中央政府的環(huán)境話語、理念、制度、政策轉(zhuǎn)化為具體環(huán)境效果的責任。受“委托—代理”關(guān)系中的信息不對稱等影響，我國環(huán)境治理體制呈現(xiàn)出央地間利益分歧、權(quán)責不一、權(quán)力交錯等現(xiàn)象，滋生出“上有政策，下有對策”“中央請客，地方買單”“只給政策不出錢”等問題，突出表現(xiàn)在監(jiān)管與執(zhí)行、整體與局部、集權(quán)與分權(quán)等方面。因而，央地關(guān)系為分析我國環(huán)境治理問題提供一種嶄新的研究視角，而中央政府與地方政府的利益分歧、權(quán)責不一與權(quán)力交錯是研究我國環(huán)境治理困境的邏輯起點。由此，進一步透視央地關(guān)系，尋找環(huán)境惡化的政治根源則構(gòu)成本文的分析框架。 具體而言，在監(jiān)管與執(zhí)行方面，中央政府為滿足公眾環(huán)境訴求，提升政權(quán)合法性，高位推動環(huán)境治理，但地方政府基于職位晉升、財政稅收等考慮，消極應(yīng)對環(huán)境治理；在整體與局部方面，中央政府的全域治理與環(huán)境整體性的耦合，促使中央政府在環(huán)境治理上的整體部署，地方政府由于屬地化管理及環(huán)境的外部性，出現(xiàn)各地的碎片治理；在集權(quán)與分權(quán)方面，中央政府為加強環(huán)境治理宏觀調(diào)控能力，在縱向條狀權(quán)力鏈條上采取權(quán)力向上集中的行為，但地方政府在具體環(huán)境治理過程中要求更多、更靈活的治理權(quán)力，使得條塊權(quán)力不協(xié)調(diào)（見表1）。 表1環(huán)境治理困境中的中央政府與地方政府的行為對比治理困境中央政府地方政府動機行為動機行為監(jiān)管與執(zhí)行公眾訴求、

政權(quán)合法性高位推動 職位晉升、

財政稅收低效治理

整體與局部全域治理、

環(huán)境整體性整體部署屬地化管理、

環(huán)境外部性碎片治理集權(quán)與分權(quán)宏觀調(diào)控權(quán)力集中 環(huán)境執(zhí)法、

部門生存權(quán)力擴張（一）監(jiān)管與執(zhí)行的困境：中央政府的高位推動與地方政府的低效治理 近年來，中央政府在法律體系、政績考核、財政配套等方面采取一系列有效措施，以積極的姿態(tài)、高效的行動回應(yīng)公眾需求、履行政府職責、實現(xiàn)人民福祉。比如，2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》更加明確可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護理念，更加強調(diào)政府的監(jiān)督管理責任，更加注重環(huán)境信息公開與公眾參與，更加突出對環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度。中組部公布的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》提出“要加強對政績的綜合分析，既注重考核顯績，更注重考核打基礎(chǔ)、利長遠的潛績”。另外，中央政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付、污染治理投資等方式加強對地方政府環(huán)境治理的扶持力度，旨在培育和提升地方政府環(huán)境治理能力，正向激勵地方政府的環(huán)境治理行為。數(shù)據(jù)顯示，國家財政對環(huán)境治理投資總額逐年增加，從2008年4937.0億元增長到2015年的8806.3億元，總投資增長了3869.3億元，增長幅度達到78.37%，〔1〕這為環(huán)境治理提供了充足的經(jīng)費支援。 地方政府作為中央政府各項政策的執(zhí)行者，是環(huán)境治理的實踐主體，理應(yīng)承擔中央政府安排的環(huán)境治理任務(wù)，引導社會各方參與環(huán)境治理。但在環(huán)境治理態(tài)度上，中央政府比省級政府積極，省級政府比市級政府積極，市級政府比縣級政府積極，呈現(xiàn)出“上級比下級積極，一級不如一級”的現(xiàn)象，這既與各級政府環(huán)境治理的認知偏差有關(guān)，又受GDP導向的政績考核體系影響。這是因為GDP指標是政績考核體系的核心內(nèi)容，是地方政府的工作中心，不僅意味著經(jīng)濟增長的發(fā)展目標，還意味著稅收、就業(yè)等發(fā)展目標?？梢哉f，GDP指標是上級政府政績考核、同級政府比較優(yōu)勢、下級公眾民生發(fā)展等多重壓力、多元目標聚合的關(guān)鍵性指標。 為此，地方政府往往在污染防治、環(huán)境監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)升級、資源利用、生態(tài)保護等方面出現(xiàn)職能缺位、錯位的情況。部分地方政府難以有效處理經(jīng)濟增長與環(huán)境治理的關(guān)系，只是一味追求經(jīng)濟增長，造成破壞生態(tài)環(huán)境、侵害公眾環(huán)境權(quán)利、影響社會穩(wěn)定的嚴重后果。湖南嘉禾因鉛中毒事件被媒體曝光后，有官員坦言該縣大部分新上項目，在環(huán)評審批方面存在缺陷，甚至有企業(yè)不參與環(huán)評或不符合條件也開工上馬。〔2〕概言之，地方政府在環(huán)境治理方面的職能缺位所反映的消極應(yīng)付態(tài)度，與中央政府強烈的政策預期形成鮮明對比，這是中央政府高位推動與地方政府低效治理的現(xiàn)實困境。 （二）整體與局部的困境：中央政府的整體部署與地方政府的碎片治理 中央政府站在宏觀全局的層面，依據(jù)環(huán)境系統(tǒng)的基本屬性，考慮民族發(fā)展的長久之計，主導全國范圍的環(huán)境治理與生態(tài)保護，制定《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)則》《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》等綱領(lǐng)性文件，以此加強國家層面的環(huán)境制度建設(shè)，維護國家和區(qū)域生態(tài)安全。需要指出的是，中央政府強調(diào)落實總體部署，一方面是憲法規(guī)定，我國是單一制國家，中央政府作為全國范圍內(nèi)最高權(quán)威和最高等級的政府，統(tǒng)一管理國家范圍內(nèi)的公共事務(wù)；另一方面，生態(tài)環(huán)境作為完整的自然系統(tǒng)，具有流動性、外部性、整體性等基本屬性，這又決定著環(huán)境治理需要合作、動態(tài)、全局的理念和方式。 但長期以來，各級地方政府在環(huán)境治理方面往往注重或強調(diào)屬地管理，大多采取條塊分割、各自為政的治理模式?！?〕這一傳統(tǒng)的區(qū)域管理模式使得整體的環(huán)境系統(tǒng)被人為地拆分為若干行政區(qū)域各自管理，造成生態(tài)環(huán)境整體性與行政區(qū)劃分割性間的深刻矛盾。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局等差異，地方政府在跨域環(huán)境問題上的認知、決策與治理方式有所不同。如果各地政府都一味追求自身的局部利益，而將區(qū)域環(huán)境問題治理成本外部化，那么跨區(qū)域環(huán)境治理就難以達成一致意見?！?〕 再有，這種分割性環(huán)境管理體制導致區(qū)域污染流轉(zhuǎn)現(xiàn)象突出。比如，北京在控制本區(qū)域內(nèi)大氣污染方面卓有成效，但仍面臨著嚴重的大氣污染，有分析認為根源在于北京周圍欠發(fā)達地區(qū)為經(jīng)濟發(fā)展上馬大型高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)，北京周圍的河北發(fā)展大量的鋼鐵、冶金、建材、化工等高能耗產(chǎn)業(yè)，天津有重化工業(yè)，山西和內(nèi)蒙古存在煤炭與焦化產(chǎn)業(yè)以及坑口電站?！?〕北京地處嚴重污染的區(qū)域中心，難以單獨有效治理大氣污染。另外，地方政府環(huán)境政策的攀比競爭，其真實目的在于爭奪流動性資源或固化本地資源，而不是真正地解決環(huán)境問題?！?〕 更重要的是，地方政府作為區(qū)域范圍內(nèi)獨立的利益主體，其參與環(huán)境治理的動機往往是環(huán)境收益內(nèi)化與治理成本外部化，容易采用局部性、易于量化、短期見效的策略或行為來應(yīng)付政績考核和上級檢查。這種狹隘思維引導出的短期行為加大了環(huán)境治理的難度，影響環(huán)境治理的可持續(xù)性。因此，生態(tài)環(huán)境整體性與行政區(qū)劃分割性的深刻矛盾反映出中央政府宏觀規(guī)劃與地方政府各自為政的現(xiàn)實困境。 （三）集權(quán)與分權(quán)的困境：中央政府的職能部門與地方政府的權(quán)力矛盾 一般而言，中央與地方的關(guān)系主要是經(jīng)濟關(guān)系以及建立在經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的政治關(guān)系。在中國式分權(quán)體制下，經(jīng)濟分權(quán)與政治集權(quán)是中央與地方權(quán)力分配的主要特征。當前，中央政府與地方政府在環(huán)境治理過程中存在集權(quán)與分權(quán)的困境，突出表現(xiàn)為垂直管理的職能部門與水平管理的地方政府的權(quán)力矛盾。 根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導或者領(lǐng)導”，這意味著地方職能部門受同級人民政府與上級職能部門的雙重約束，并且國務(wù)院下屬的國家環(huán)境保護部業(yè)務(wù)指導地方政府下轄的環(huán)境保護部門。同時，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”。第十條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，這表明地方政府領(lǐng)導環(huán)境保護部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理。 由此，垂直管理的職能部門與水平管理的地方政府對地方環(huán)保部門出現(xiàn)雙重約束，即“業(yè)務(wù)關(guān)系”與“領(lǐng)導關(guān)系”。由于地方政府在政績考核、部門預算、人員編制、經(jīng)費使用等方面對地方環(huán)保部門具有重要的影響力，地方環(huán)保部門在統(tǒng)計與匯報環(huán)保信息、執(zhí)行環(huán)境政策等上級環(huán)保部門與同級地方政府意志分歧的方面更傾向于同級地方政府。為阻止地方環(huán)保部門特別是省級環(huán)保部門變成地方政府向國家環(huán)保部爭取資源或索取“特權(quán)”的代表，國家環(huán)保部向上強化資源的集權(quán)控制?！?〕地方環(huán)保部門，尤其是基層環(huán)保部門又處在上級環(huán)保部門、同級地方政府與強勢企業(yè)等三種壓力的聯(lián)合擠壓下?！?〕可以說，縱向的權(quán)力集中與橫向的空間擠壓使得地方環(huán)保部門承受著“逆向責任”，這既消解了地方環(huán)保部門環(huán)境治理的權(quán)威性、積極性與靈活性，又影響著中央政府環(huán)境治理的整體目標。 二、央地關(guān)系視野下環(huán)境治理困境的根源剖析 在單一制的制度框架內(nèi)，地方政府是環(huán)境治理政策的主要執(zhí)行者，是落實中央政府環(huán)境治理任務(wù)的重要依托，其實踐的策略與程度直接關(guān)系環(huán)境治理的整體實效。同時，中央政府的偏好選擇、制度設(shè)計與考核體系又影響地方政府的目標函數(shù)和行動取向。結(jié)合上述央地關(guān)系的現(xiàn)實困境來看，根本原因是在中央集權(quán)的體制下，環(huán)境治理權(quán)力的集中化與責任的碎片化，以及環(huán)境治理政策制定者與執(zhí)行者的權(quán)責不一。同時，地方政府受自身利益、資源約束等影響，在經(jīng)濟增長、財政收入、環(huán)境治理等多元發(fā)展目標間優(yōu)先選擇易量化、見效快的發(fā)展任務(wù)。而政績考核體系不完善、跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制與橫向生態(tài)補償機制缺失、條塊權(quán)力不協(xié)調(diào)是環(huán)境持續(xù)惡化的現(xiàn)實原因。 （一）政績考核體系中環(huán)境治理指標不突出 在當前的壓力型體制下，中央對地方人事管理的控制是中央政府約束地方政府行為的重要手段，即中央政府通過系統(tǒng)的政績考核體系對各級地方官員定期考核來實現(xiàn)中央對地方的人事任免或?qū)徟瑥亩行Ъs束和監(jiān)督地方政府行為，傳遞中央政府的施政意向和政策偏好。 現(xiàn)行的政績考核體系主要包括經(jīng)濟增長、財政收入、社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、食品安全與環(huán)境保護等方面的內(nèi)容。其中，經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等指標是具有強約束性的硬性指標，實行“一票否決”，而環(huán)境保護等指標作為志愿性指標，約束力較弱。中組部公布的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》提出“強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權(quán)重”，一方面將資源消耗、環(huán)境保護等指標納入政績考核體系，突出中央政府加強環(huán)境治理和生態(tài)保護的戰(zhàn)略意圖，但政績考核體系對地方政府的約束仍局限于資源消耗、節(jié)能減排等方面；另一方面要求“強化約束性指標考核”，在某種程度上更強化經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定等硬性指標，加劇經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的矛盾。 究其原因而言，現(xiàn)行政績考核體系只部分增加了環(huán)境治理與節(jié)能減排等個別環(huán)境指標，還尚未納入生態(tài)文明建設(shè)的整體目標。〔9〕或者說，政績考核體系為回應(yīng)公眾不斷高漲的環(huán)境意識和環(huán)境訴求，雖然提升生態(tài)指標在政績考核體系中的地位和權(quán)重，但不能提供有效的政治激勵，以促使地方政府嚴格執(zhí)行環(huán)境政策?！?0〕可見，政績考核體系的不完善與地方官員的政績訴求是導致地方環(huán)境污染事故的重要原因?！?1〕 概言之，崇尚“在發(fā)展中解決問題，只有發(fā)展才能解決問題”的發(fā)展主義邏輯的地方政府，在面臨巨大的財政壓力、豐厚的稅收誘惑以及微弱的指標約束時，往往重視和優(yōu)先選擇經(jīng)濟增長，放松環(huán)境監(jiān)管，默許或者縱容企業(yè)的超標排污行為。地方政府由環(huán)境監(jiān)護者的角色蛻變成環(huán)境污染主體的保護者。〔12〕在“為增長而競爭”的困境中，地方政府往往以犧牲環(huán)境滿足經(jīng)濟增長，甚至與污染企業(yè)達成“政企合謀”行為，而“地方政府與污染企業(yè)的‘政企合謀是導致環(huán)境污染難以治理的主要原因”?！?3〕由此，現(xiàn)行政績考核體系與晉升激勵機制，由于缺乏環(huán)境治理指標與官員仕途的實質(zhì)性聯(lián)系，使得地方政府環(huán)境治理動力不足，績效低下。 （二）跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制與橫向生態(tài)補償機制缺失 環(huán)境問題的本質(zhì)是發(fā)展問題，涉及發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與消費模式等內(nèi)容。要破解中央政府宏觀規(guī)劃與地方政府碎片治理的困境，需以利益為突破點，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展方式和思維，構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制和經(jīng)濟—社會—生態(tài)利益協(xié)調(diào)機制。眾所周知，中央政府的宏觀規(guī)劃依據(jù)環(huán)境系統(tǒng)的整體性和公共性，這意味著環(huán)境系統(tǒng)的整體性與中央政府管理范圍的整體性的重合使得中央政府的政策、規(guī)劃符合環(huán)境系統(tǒng)的客觀屬性，但地方政府作為區(qū)域范圍內(nèi)獨立的利益主體，區(qū)域性的治理模式與環(huán)境系統(tǒng)的整體性矛盾便凸顯出來。此外，我國《憲法》和《地方組織法》規(guī)定縣級以上地方各級人民政府必須依法行使行政職權(quán)，管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化等公共事務(wù)，但對于治理跨區(qū)域公共問題亟需的地方政府合作機制卻沒有明文規(guī)定。 當前，跨區(qū)域環(huán)境問題的凸顯，一方面是單個、地域性的地方政府環(huán)境治理能力難以有效應(yīng)對多方產(chǎn)生的區(qū)域污染問題；另一方面受制于自然環(huán)境的流動性、整體性與地方政府治理權(quán)限的屬地化，地方政府易陷入“囚徒困境”，即跨區(qū)域環(huán)境治理是地方政府間的公共行為，單個地方政府作為區(qū)域范圍內(nèi)的利益代表和理性經(jīng)濟人，不愿意花費有限的財力、物力和技術(shù)解決共同的環(huán)境問題。 此外，橫向生態(tài)補償機制的缺失是跨區(qū)域環(huán)境問題難以治理的另一重要原因。目前，“誰受益、誰補償”原則是我國環(huán)境治理過程中協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)達、生態(tài)赤字地區(qū)與經(jīng)濟落后、生態(tài)盈余地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)利益關(guān)系的基本準則，但跨區(qū)域的橫向生態(tài)補償機制仍未有效發(fā)揮作用，特別是跨省域、大范圍的生態(tài)補償機制尚未全面應(yīng)用到環(huán)境治理過程中。再有，中央政府實施的國家重點生態(tài)功能保護區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮著促進地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境的雙重功效，但在實施過程中普遍存在基本公共服務(wù)經(jīng)費擠占環(huán)境保護資金的問題?！?4〕由此，破解跨區(qū)域環(huán)境問題與地方政府局部治理的矛盾要立足環(huán)境的整體性，以利益協(xié)調(diào)為突破點，健全縱向生態(tài)補償機制，構(gòu)建合理的跨區(qū)域協(xié)同治理機制和橫向生態(tài)補償機制，對于區(qū)域性、互惠型的生態(tài)公共服務(wù)應(yīng)由區(qū)域內(nèi)的所有受益者共同承擔、補償，以此協(xié)調(diào)不同區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境治理與生態(tài)保護的關(guān)系。 （三）中央政府與地方政府權(quán)責交叉，條塊權(quán)力不協(xié)調(diào) 政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，中央與地方職責權(quán)限不清是制約環(huán)境治理權(quán)力合理分配的重要因素。長期以來，中央與地方層級間的集權(quán)與分權(quán)矛盾源于中國“矩陣式”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即縱向條狀權(quán)力與橫向塊狀權(quán)力的不協(xié)調(diào)。但在單一制的國家結(jié)構(gòu)中，要實現(xiàn)國家的發(fā)展戰(zhàn)略，必須依靠縱向權(quán)力與橫向權(quán)力的有效配合?！?5〕目前，我國環(huán)境治理實行中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導下、地方政府為主體、社會廣泛參與的治理模式。換言之，環(huán)境治理是社會各界，特別是各級政府共同參與的公共事務(wù)，這要求中央政府和地方政府各自負責權(quán)限范圍內(nèi)的環(huán)境治理事務(wù)。 但是，中央的職能部門、地方政府與地方的職能部門存在權(quán)力交叉、職能交錯的現(xiàn)象：一方面地方環(huán)境保護部門受本級地方政府與上級環(huán)境保護部門的雙重約束，但上級環(huán)境保護部門指導的程度、范圍與本級地方政府的領(lǐng)導方式帶有較大的隨意性、盲目性，現(xiàn)有的法律制度尚未作出明確的解釋和界定，并且缺乏專門法律或法定程序規(guī)范各自的政府行為或調(diào)節(jié)雙方的爭執(zhí)，這容易導致上級環(huán)境保護部門與本級地方政府在權(quán)力上產(chǎn)生矛盾；另一方面，現(xiàn)行體制原則上規(guī)定同一級別的部門不能向另一個部門發(fā)出約束力的指令，〔16〕外加地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責的法律規(guī)定，迫使地方政府更愿意考慮自身發(fā)展利益而不顧上級環(huán)境部門的任務(wù)分配等非強制性指令。地方政府自身多元發(fā)展目標間的矛盾，以及受政績考核、財政經(jīng)費、干部任期等因素影響，很難與上級環(huán)境保護部門達成地方環(huán)境治理的長期目標，導致地方政府環(huán)境治理目標模糊、動力不足、行為短期化。 可見，地方政府的環(huán)保部門是一個既要向上級環(huán)保部門爭取專業(yè)資源，又要向地方政府汲取生存資源的機構(gòu)，部門所屬陷入兩難境地，執(zhí)法與生存目標沖突。因此，中央政府與地方政府權(quán)責交叉，縱向條狀權(quán)力與橫向塊狀權(quán)力不協(xié)調(diào)是影響環(huán)境治理效果的重要因素。 三、突破環(huán)境治理困境的路徑選擇 環(huán)境事件的頻發(fā)與全社會對環(huán)境的高度重視，凸顯出環(huán)境治理的迫切性與重要性。立足于環(huán)境善治的目標，基于中央與地方關(guān)系的視角，今后環(huán)境治理可以沿著央地關(guān)系法治化、政績考核體系科學化以及環(huán)境治理機制長效化的路向持續(xù)推進。 （一）加快央地關(guān)系法治化，樹立環(huán)境治理的價值引領(lǐng) 央地關(guān)系法治化是環(huán)境治理法治化的基本要求，也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。換言之，以法治思維完善央地關(guān)系，規(guī)范央地間的財權(quán)與事權(quán)，加快環(huán)境治理制度建設(shè)是推進法治政府建設(shè)和依法治國的題中之義。環(huán)境治理過程中的央地關(guān)系法治化要以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶冢岳鎱f(xié)調(diào)為核心，重點規(guī)范中央與地方的權(quán)責關(guān)系、利益關(guān)系以及職能所屬關(guān)系，明確上級職能部門與本級地方政府間的權(quán)力界限，完善環(huán)境治理權(quán)責匹配、職權(quán)明晰的治理體系。央地關(guān)系要跳出“一放即亂，一收即死”的怪圈，必須從憲法和法律的高度，加快立法保障，由法律明確規(guī)定中央與地方關(guān)系，使央地關(guān)系法治化、制度化。同時，要進行程序立法，提高中央與地方調(diào)整職責關(guān)系、利益關(guān)系的規(guī)范性，任何組織或個人未經(jīng)法定程序不得隨意更改。當然，中央政府要立足地方發(fā)展實際，尊重地方發(fā)展利益，本著民主、協(xié)商、互惠的原則與地方簽訂契約式的環(huán)境治理責任書，而非指標下壓型的目標責任書。契約式的環(huán)境治理責任書要突出制度權(quán)威，強化問責機制與獎懲措施。概言之，央地關(guān)系法治化是用法治思維合理界定環(huán)境治理中央地間的權(quán)、責、利關(guān)系，完善環(huán)境治理體系，提升地方政府的環(huán)境治理能力，發(fā)揮中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的制度優(yōu)勢，營造用制度保護生態(tài)環(huán)境的新常態(tài)。 （二）推動政績考核體系科學化，開掘環(huán)境治理的內(nèi)源動力 在壓力型體制下，現(xiàn)行的政績考核體系是激勵或約束地方政府行為較為有效的方式，對官員的行為起著定向指南的引領(lǐng)作用。黨的十八屆三中全會提出要“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩等指標的權(quán)重”。推進政績考核體系科學化要站在生態(tài)文明作為一種新型文明形態(tài)的高度，將生態(tài)文明理念融入政治建設(shè)，不僅加大節(jié)能減排、大氣污染治理、產(chǎn)能過剩等環(huán)境指標的權(quán)重，而且從轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、更新消費理念、促進綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面著手。當然，實行政績考核體系的目的是激發(fā)地方政府的發(fā)展動力和創(chuàng)造活力，引導出“好的”發(fā)展方式，約束“壞的”傾向。推進政績考核體系科學化要激發(fā)地方政府特別是基層政府環(huán)境治理的動力，正確處理縣級政府主要領(lǐng)導較短的任期與環(huán)境治理長期性的矛盾，完善基層政府積極參與環(huán)境治理的動力機制。更為重要的是，在經(jīng)濟新常態(tài)下，政績考核體系科學化要求加大資源消耗、大氣污染治理等環(huán)境指標權(quán)重，有利于強化企業(yè)、行業(yè)環(huán)境準入標準，調(diào)整資源與環(huán)境的使用價格，進而倒逼經(jīng)濟發(fā)展調(diào)結(jié)構(gòu)、促升級，實現(xiàn)環(huán)境保護對經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)化效應(yīng)，為經(jīng)濟體制改革和環(huán)境治理提供內(nèi)在動力。 （三）促進環(huán)境治理機制長效化，夯實環(huán)境治理的制度基礎(chǔ) 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制與橫向生態(tài)補償機制是實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境善治的重要制度支撐。要發(fā)揮這兩大機制的作用，地方政府必須按照中央的統(tǒng)一部署，在合理規(guī)范區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的基礎(chǔ)上，提高環(huán)境準入標準，嚴格執(zhí)行區(qū)域污染排放指標，防止環(huán)境持續(xù)惡化。構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制，一方面要堅持公共資源有償使用和誰污染、誰破壞、誰付費原則，明確區(qū)域范圍內(nèi)所有受益者的權(quán)、責、利關(guān)系，搭建地方環(huán)境協(xié)同治理的信息交流、公平對話、解決糾紛等平臺；另一方面，地方政府要積極引導社會多方力量參與環(huán)境治理，充分發(fā)揮市場機制在環(huán)保產(chǎn)業(yè)、碳排放、水權(quán)交易等市場領(lǐng)域的競爭作用，有效發(fā)揮社會組織、公民、媒體等社會力量參與宣傳生態(tài)環(huán)保理念、監(jiān)督企業(yè)排污等方面作用。此外，橫向生態(tài)補償機制要堅持誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，地方政府就橫向補償標準、補償范圍、補償年限以及評估考核辦法等制度建設(shè)要本著公平、互惠的原則共同協(xié)商。對于不在中央財政轉(zhuǎn)移支付范圍內(nèi)的地區(qū)可以建立環(huán)境治理目標任務(wù)激勵基金，以此獎賞年度同時完成經(jīng)濟增長與環(huán)境保護雙重指標，〔17〕或同比改善生態(tài)環(huán)境的開發(fā)區(qū)域。由此，推進環(huán)境治理機制長效化需充分發(fā)揮市場和社會的功效，以利益為著力點，創(chuàng)新跨區(qū)域環(huán)境治理機制和生態(tài)利益補償機制，營造公平、互惠、可持續(xù)的制度環(huán)境。

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【責任編輯：朱鳳霞】endprint