行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之困境及其應(yīng)對(duì)

洪泉壽

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之困境及其應(yīng)對(duì)

洪泉壽*

推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并非輕而易舉就能實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴存在諸多假象，如出庭分布不均衡，各地負(fù)責(zé)人應(yīng)訴情況不容樂(lè)觀，負(fù)責(zé)人難覓蹤影，幾乎是本單位的工作人員或律師等代理出庭，“出庭不出聲”“出庭不出彩”“出庭就出事”“不出庭追責(zé)難”等問(wèn)題客觀存在，這些因素致使負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度愿景難以實(shí)現(xiàn)。從法理上分析，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴遭遇實(shí)踐困境，原因在于法治與人性的辯爭(zhēng)，正當(dāng)對(duì)效益的非難，誘致對(duì)強(qiáng)制的變換，延滯與超前的糾纏。鑒于此，要實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，就應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)責(zé)人主體及其委托人員范圍、出庭次數(shù)、出庭情形、出庭次數(shù)限制及不出庭程序辦理、考核整改等內(nèi)容予以明確規(guī)定，以免該制度在實(shí)踐中因缺乏操作性而走過(guò)場(chǎng)。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人 出庭應(yīng)訴 困惑

新一輪推進(jìn)依法行政、優(yōu)化行政審判環(huán)境的改革目標(biāo)已經(jīng)明朗，中央 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》提出：健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴的要求，這一中央頂層設(shè)計(jì)給具體落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴帶來(lái)了諸多期盼。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴自1989年4月生發(fā)至今，已經(jīng)走過(guò)了不平凡的二十多年，尤其是新 《行政訴訟法》頒布實(shí)施后，全國(guó)各地推陳出新作出了諸多努力，使“法官審案不見(jiàn)官”“官民對(duì)擂”“出庭不出聲”等問(wèn)題再次成為人們熱議的話題，人們似乎一致地認(rèn)為，中央已經(jīng)尋找到了根治 “見(jiàn)官難”弊病的良策，行政權(quán)必將被關(guān)進(jìn)制度的籠子里，并遵循著法治規(guī)律快速前行。但在滿(mǎn)懷期望的背后仍出現(xiàn)了變通異化的面孔，部分地區(qū)仍處于觀望、應(yīng)付或無(wú)動(dòng)于衷的狀態(tài)。這是怎樣的狀況？原因何在？如何實(shí)現(xiàn)立法與制度的銜接？

一、困惑——行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴踟躕不前

推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的核心在于弱化負(fù)責(zé)人的身份，將其視為 “凡人”，并在制度考量中充分滿(mǎn)足其利益訴求。因此，該項(xiàng)制度應(yīng)以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為中心，“退其權(quán)力”“弱其身份”“強(qiáng)其責(zé)任”，從理論上分析，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和相對(duì)人均是出庭應(yīng)訴制度紅利的共享者，應(yīng)該為制度立法鼓與呼，成為制度的重要推手和忠誠(chéng)踐行者。但實(shí)踐情況又是怎樣呢？帶著這個(gè)疑問(wèn)，筆者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)查閱了44個(gè)地區(qū)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴文本及50個(gè)地區(qū)出庭應(yīng)訴情況，但各地的現(xiàn)實(shí)狀況著實(shí)讓筆者感到困惑和不解。

表1：44個(gè)地區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴文本規(guī)定事項(xiàng)情況

從表1可以看出，雖然支持負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的地區(qū)占絕大多數(shù)，但根據(jù)各地出庭應(yīng)訴率來(lái)看，不少地區(qū)對(duì) “行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴”還是持觀望或應(yīng)付了事的態(tài)度，甚至有 “事不關(guān)己高高掛起”的情緒，這一狀況無(wú)疑是讓人難以料想的。誠(chéng)然，在負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴已經(jīng)入法、中央最高行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)高度重視及公眾極度關(guān)注的背景下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人態(tài)度竟然與制度制定初衷背道而馳，制度落地開(kāi)花之愿景似乎成了 “空中樓閣”，并正面對(duì)著現(xiàn)實(shí)的殘酷挑戰(zhàn)和危機(jī)。但毋庸置疑的是，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴乃依法治國(guó)的內(nèi)在邏輯要求，讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人從神壇上回歸到現(xiàn)實(shí)是依法行政與保障相對(duì)人合法權(quán)益的不二選擇。所以，深諳依法行政之道的負(fù)責(zé)人遠(yuǎn)比制度制定者更為心知肚明。且不論該項(xiàng)制度能否讓負(fù)責(zé)人真正脫去權(quán)力外衣，但制度所追求的價(jià)值與負(fù)責(zé)人內(nèi)心所希冀的 “法治藍(lán)圖”是一致的，單從這一角度來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)出庭應(yīng)訴應(yīng)該是毫無(wú)異議的，至少不會(huì)持觀望、應(yīng)付了事的態(tài)度。那么，此次推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人消極、抵觸情緒的背后，到底又是哪種原因在起主導(dǎo)作用呢？

二、透視——行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的假象

就實(shí)踐文本而言，新 《行政訴訟法》頒布前后各地關(guān)于負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的文本可謂是不勝枚舉。就實(shí)踐成效來(lái)說(shuō)，如果單從各地出庭應(yīng)訴率來(lái)評(píng)判，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴也確乎取得了一些成效。但進(jìn)一步探究，就會(huì)端倪出負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的諸多 “內(nèi)幕”。

（一）出庭分布不均衡

從表2可以看出，即便是新 《行政訴訟法》頒布實(shí)施，各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況也并沒(méi)有如制度制定初衷般如意：一是負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴入法并沒(méi)有帶來(lái)可觀的出庭率，目前各地狀況極不均衡，總體來(lái)說(shuō)出庭應(yīng)訴率還是偏低。只有江蘇、山東、浙江、湖北等地出庭率較高，其他地方均差強(qiáng)人意，如廣東惠州，2015年出庭率僅15.02%，且同比增加了14.02%；浙江寧波2015年出庭率雖是2014年的2.4倍，但也僅達(dá)到77.68%。二是同一地區(qū)出庭應(yīng)訴率也極不均衡，有高有低。如河南，?？h2015年出庭率已達(dá)100%，但商城縣卻只有67%；在廣東，深圳羅湖2014年出庭率59%，但惠州卻小于1%，江門(mén)也就13.93%。三是整體發(fā)展不平衡、不穩(wěn)定。比如2014、2015年，荊門(mén)掇刀區(qū)連續(xù)兩年出庭率維持在100%，但廣西防城港則連續(xù)兩年不超過(guò)12.5%；湖南望城近兩年出庭率雖然增長(zhǎng)了4倍多，但出庭應(yīng)訴情況仍不容樂(lè)觀。

表2：在新 《行政訴訟法》頒布前后50個(gè)地區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率①數(shù)據(jù)來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)可以收集到的資料。一覽表

續(xù)上表：

（二）負(fù)責(zé)人難覓蹤影

從44個(gè)地區(qū)文本看，有18個(gè)地區(qū)規(guī)定了出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人包括副職，而且有25個(gè)地區(qū)還明確了負(fù)責(zé)人最低的出庭次數(shù)。那為何行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一定要出庭應(yīng)訴呢？這緣于對(duì)原告來(lái)說(shuō)，被訴行政機(jī)關(guān)是否有負(fù)責(zé)人出庭有著多重效應(yīng)：首先是感官層面的暗示效應(yīng)，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴反映出誠(chéng)懇化解訴爭(zhēng)的誠(chéng)意，容易在原告心中形成好的印象，進(jìn)而有助于爭(zhēng)端的實(shí)質(zhì)性化解；其次是效果層面的零和效應(yīng)，負(fù)責(zé)人出庭與相對(duì)人就焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行法律對(duì)抗，結(jié)果自然是贏者安心、輸者舒心。但現(xiàn)實(shí)中卻往往出現(xiàn)以下這些狀況：一是負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭時(shí)卻總是缺席。比如惠州在2003年頒布了行政訴訟案件應(yīng)訴工作的通知，要求負(fù)責(zé)人每年出庭率不少于30%，②羅銳、鄒仕喬、臧博：《惠州本月起實(shí)施新規(guī)行政首長(zhǎng)需出庭應(yīng)訴》，載《南方日?qǐng)?bào)》2014年1月8日。但2014-2015年均沒(méi)有超過(guò)16%，甚至更低。探究個(gè)中因由，不是以工作忙難脫身為借口，就是以身體抱恙難出席、涉發(fā)展應(yīng)酬多等事由推脫。二是髙層級(jí)負(fù)責(zé)人出庭少，低層級(jí)負(fù)責(zé)人出庭率高。近幾年，在各地行政案件庭審中，我們常?？吹娇萍?jí)以下機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的身影，但副處級(jí)以上負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的極其少見(jiàn)，若有也是 “物以稀為貴”，成為媒體報(bào)道的 “香餑餑”。三是由于缺乏剛性約束，③武漢行政學(xué)院課題組：《對(duì)武漢市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴問(wèn)題調(diào)查思考》，載 《武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。大部分案件均為負(fù)責(zé)人委托的工作人員或律師等出庭應(yīng)訴。如江蘇南京從2011年至2014年四年間共審理509件行政案件，其中160件負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件99%由副職領(lǐng)導(dǎo)替代，④張愛(ài)敏、周斌：“對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀分析與思考”，新華網(wǎng)：http://www.js.xinhuanet.com/2015-07/02/c_1115796965.htm，2016年11月21日訪問(wèn)。其他的均是本單位的工作人員或律師等代理出庭，幾乎難以一睹負(fù)責(zé)人的 “廬山真面目”。

（三）出庭問(wèn)題難掩飾

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可以通過(guò)庭審 “對(duì)擂”發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法和管理問(wèn)題，能夠針對(duì)訴爭(zhēng)焦點(diǎn)實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)端。但在案件庭審中，負(fù)責(zé)人 “出庭不出聲、坐庭走過(guò)場(chǎng)”等 “陪坐”問(wèn)題較為突出。⑤羅海、林慕恒、李翔：《江門(mén)：讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭又出聲》，載 《人民法院報(bào)》2016年1月12日。比如在溫州地區(qū)，由于法律知識(shí)缺乏和訴訟經(jīng)驗(yàn)不足，不少負(fù)責(zé)人在法庭上傾向于少說(shuō)話為佳，唯恐一語(yǔ)不慎導(dǎo)致敗訴，有的負(fù)責(zé)人甚至至始至終一言不發(fā)，沉默是金。⑥戴北平：“關(guān)于完善溫州市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的建議”，溫州市人民政府網(wǎng)：http://www.wenzhou.gov.cn/art/2009/6/1/art_6945_255.html，2016年4月21日訪問(wèn)。為了根治負(fù)責(zé)人出庭 “走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象，有些地區(qū)明確規(guī)定 “負(fù)責(zé)人出庭發(fā)言時(shí)長(zhǎng)不少于被告發(fā)言總時(shí)長(zhǎng)的50%”。⑦李立：《行政首長(zhǎng) “出庭不出聲”被指 “作秀”》，載 《法制日?qǐng)?bào)》2011年4月6日。另外，一些負(fù)責(zé)人雖 “出聲”但 “不出彩”。這因?yàn)榇蟛糠重?fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時(shí)不了解爭(zhēng)端事實(shí)、不嫻熟法律知識(shí)、不掌握應(yīng)訴技巧，因此在庭審中往往不能胸有成竹、思路清晰、言之有物、對(duì)答如流。還有一些負(fù)責(zé)人 “出庭總?cè)鞘隆?。如不?tīng)從法官的主持、“官本位”意識(shí)猶存、⑧蔣煒：《關(guān)于惠州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況調(diào)研》，載 《惠州學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。言行舉止顯示出傲慢，甚至暴露出官老爺姿態(tài)、以權(quán)壓法等與法治理念相違背的行為，從而引致相對(duì)人的不斷反感、唾罵或是直接對(duì)抗?！俺鐾プ哌^(guò)場(chǎng)”“出庭不出彩”“出庭總?cè)鞘隆保?fù)責(zé)人這般拙劣的庭審應(yīng)對(duì)讓出庭應(yīng)訴制度的立法初衷蒙上了 “灰塵”。

（四）制度問(wèn)責(zé)成 “空文”

學(xué)者們普遍認(rèn)為新 《行政訴訟法》對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定 “偏軟”，沒(méi)有規(guī)定不出庭應(yīng)訴的具體問(wèn)責(zé)程序及責(zé)任追究后果，可能導(dǎo)致制度形同虛設(shè)。⑨劉武俊：《用問(wèn)責(zé)制破解行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴難》，載 《學(xué)習(xí)日?qǐng)?bào)》2015年11月5日。確實(shí)，監(jiān)督是制度成效的保障，問(wèn)責(zé)是倒逼制度高效運(yùn)轉(zhuǎn)的鏈條，所以追究有關(guān)負(fù)責(zé)人法律責(zé)任應(yīng)關(guān)涉兩個(gè)方面內(nèi)容：一是問(wèn)責(zé)主體；二是問(wèn)責(zé)實(shí)效。從44個(gè)地區(qū)規(guī)則文本看，雖有93%的地區(qū)對(duì)責(zé)任追究部門(mén)和種類(lèi)作出規(guī)制，且 “看起來(lái)很美”，但實(shí)踐中針對(duì)負(fù)責(zé)人 “到庭一游”、無(wú)故缺席、理由太多等現(xiàn)象的規(guī)制卻顯得過(guò)于疲軟，截止目前尚未發(fā)現(xiàn)有關(guān)負(fù)責(zé)人因此擔(dān)責(zé)的狀況。同樣，大部分地區(qū)均確認(rèn)由同級(jí)政府或監(jiān)察部門(mén)作為追責(zé)主體，但卻忽視了它們與有關(guān)負(fù)責(zé)人間藕斷絲連的關(guān)系，這極易使問(wèn)責(zé)陷入 “上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟”“不問(wèn)不責(zé)，有問(wèn)無(wú)責(zé)”的困境。

圖1：責(zé)任追究部門(mén)和種類(lèi)

三、溯源——理想與現(xiàn)實(shí)間的解構(gòu)

在理論上，加強(qiáng)與完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)范更有利于拓寬化解行政訴訟 “不理睬、不應(yīng)訴、不執(zhí)行”⑩田勇軍：《被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴之理論分析》，載《西部法學(xué)評(píng)論》2015年第6期。問(wèn)題的路徑，但是實(shí)踐中負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的眾多假象引致了期望成遙望、應(yīng)訴成應(yīng)付的窘?jīng)r。為何負(fù)責(zé)人出庭如此之難？是規(guī)范制定的超前抑或是制度形成的延滯呢？

（一）法治與人性的辯爭(zhēng)

“法治追求的不僅是法的秩序價(jià)值，更應(yīng)該追求法的人性?xún)r(jià)值?！雹偃~才勇：《論法治與人性的關(guān)系》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002年第4期。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)范在實(shí)踐中不斷被模糊、架空、異化甚至明目張膽地違背，根本原因在于規(guī)范制定者自始至終沒(méi)有將負(fù)責(zé)人納入 “普通人”范疇。制度的闕如和程序的規(guī)避，映射出規(guī)范制定并沒(méi)有充分涵括負(fù)責(zé)人正當(dāng)合法的利益需求，且對(duì)實(shí)踐中已然存在的規(guī)范缺位預(yù)防不足，從而導(dǎo)致負(fù)責(zé)人有理有節(jié)有力地推脫甚或迂回變通出庭應(yīng)訴，最終衍變成正常不過(guò)的現(xiàn)象。要達(dá)到規(guī)范規(guī)制與現(xiàn)實(shí)無(wú)縫鏈接的效果，就需把握法治與人性之間的張性，這因?yàn)椤坝猩朴袗菏欠ǖ膬r(jià)值的人性基礎(chǔ)”，②劉斌：《法治的人性基礎(chǔ)》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第4期。因而在規(guī)范制定時(shí)既要將負(fù)責(zé)人視為 “好人”，一方面要充分展示立法的柔性，切實(shí)保護(hù)其正當(dāng)合法的利益需求，一方面又要拿捏準(zhǔn)他們畏難、抵觸、畏懼等心理障礙；同時(shí)，也要將負(fù)責(zé)人當(dāng) “壞人”看待，為諸多可能存在的不在位扣上 “緊箍咒”，來(lái)根治他們的嫌 （出力不討好，嫌麻煩）和愛(ài) （是領(lǐng)導(dǎo)，面子重要），化解他們的難 （工作忙，難以顧及）和怕 （情況不了解，易敗訴），糾正他們的無(wú) （監(jiān)督乏力，無(wú)關(guān)痛癢）和可 （制度缺失，可有可無(wú)）。

（二）正當(dāng)對(duì)效率的非難

作為依法行政基本原則之一的效率原則，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷提高工作質(zhì)量和效率。然而，從目前各地實(shí)施的強(qiáng)制負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的諸多規(guī)定看，它們均在不同程度上與效率行政原則相向而行，這因?yàn)榘殡S著行政訴訟的逐漸增長(zhǎng)，強(qiáng)求負(fù)責(zé)人每個(gè)案件均需親自出庭應(yīng)訴，不僅可能影響到負(fù)責(zé)人對(duì)其他重要事務(wù)的妥善處理，還很可能由于負(fù)責(zé)人對(duì)案件涉及的法律問(wèn)題不專(zhuān)業(yè)而出現(xiàn)敗訴結(jié)果。更何況，新 《行政訴訟法》第三條第二款對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴作出了兜底條款，規(guī)定負(fù)責(zé)人 “不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”此外，在行政訴訟法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與原告的訴訟地位是平等的，原告擁有法律賦予的出庭與否的選擇自主權(quán)，那么作為被告的行政機(jī)關(guān)也應(yīng)具備這些權(quán)利，因而，強(qiáng)求負(fù)責(zé)人必須親自出庭應(yīng)訴則有悖于行政訴訟當(dāng)事人地位平等原則。可以說(shuō)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并不當(dāng)然 “事必躬親”。

既然負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴行為的合理性受到諸多質(zhì)問(wèn)，那么如何看待新 《行政訴訟法》實(shí)施前各地負(fù)責(zé)人出庭 “不降反升”的狀況呢？毋庸諱言，推進(jìn)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有著無(wú)可替代的地位。從行政機(jī)關(guān)自身考量，一是有助于推進(jìn)行政爭(zhēng)端的實(shí)質(zhì)性化解。在我國(guó)，由于行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，一般的工作人員并沒(méi)有權(quán)限代表行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人進(jìn)行調(diào)解或和解，而負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴直面爭(zhēng)端，能更有效地化解爭(zhēng)端。二是有助于發(fā)現(xiàn)工作中存在的問(wèn)題及不足，并有針對(duì)性地安排部署下一步工作。在當(dāng)前的行政訴訟中，大部分行政爭(zhēng)端均是一些共性問(wèn)題的死灰復(fù)燃，只有負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并有效地從案件中吸取教訓(xùn)、汲取經(jīng)驗(yàn)，才能防止共性問(wèn)題反復(fù)發(fā)作。三是有助于樹(shù)立依法行政的好形象。行政相對(duì)人平常難以遇見(jiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人出庭與他們共同上演 “擂臺(tái)戲”，既顯示出首長(zhǎng)放下身段尋求問(wèn)題解決的誠(chéng)意，③章志遠(yuǎn)：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第12期。也彰顯了首長(zhǎng)對(duì)他們?nèi)烁竦淖鹬?，自然而然在無(wú)形中樹(shù)立起好的形象。從原告角度考量，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，傳達(dá)的是訴權(quán)平等和程序公正的理念，能夠化解原告不滿(mǎn)的戾氣，彌合原告與行政機(jī)關(guān)之間的裂痕，最終更易于使原告心服口服地接受裁判。而從法院角度考量，推進(jìn)負(fù)責(zé)人出庭有助于審判環(huán)境的優(yōu)化、法治精神的弘揚(yáng)、司法權(quán)威的提升及行政訴訟難題的解決，特別是執(zhí)行難問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭是當(dāng)然正當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）誘致與強(qiáng)制的變換

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)框架內(nèi)，任一制度的變遷均是 “供求”關(guān)系誘致性或強(qiáng)制性變遷而引發(fā)的。所謂誘致性制度變遷，指的是現(xiàn)行制度的變更或替代是由多重制度邏輯引致個(gè)體或群體自發(fā)或漸進(jìn)的內(nèi)生性力量，然后沿著非均衡的發(fā)展路徑再給予制度強(qiáng)制推力的變遷行為；而強(qiáng)制性制度變遷，指的是以政府為主導(dǎo)，通過(guò)自上而下的發(fā)布命令或制定法律，激進(jìn)或漸進(jìn)式實(shí)現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的變革。事實(shí)上，誘致性制度變遷的制度供給是一種邊際制度安排，只有當(dāng)誘致性制度變遷供給效益等于邊際成本且過(guò)去增量制度效率難以契合社會(huì)對(duì)該制度的熱切期望時(shí)，才需要適用強(qiáng)制性制度變遷的進(jìn)入，以增進(jìn)制度供給新的增量效益來(lái)實(shí)現(xiàn)制度與利益間的均衡。實(shí)踐中，我們常遇到一些從誘致到強(qiáng)制的制度變遷的成功案例：如在行政訴訟中，調(diào)解是被正式制度所排斥的，但在審判實(shí)務(wù)中，各地法院往往偏好于促進(jìn)爭(zhēng)端雙方協(xié)調(diào)和解，并以原告撤訴的方式結(jié)案?？梢哉f(shuō)，這種變通式的 “協(xié)商化解、和解結(jié)案”的非正式制度安排，從生發(fā)之日起就不斷影響著正式制度，并最終獲得立法、行政規(guī)章和司法解釋的確認(rèn)，從而實(shí)現(xiàn)了行政訴訟和解的強(qiáng)制性制度變遷。同樣，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度亦是由多重制度邏輯變遷的，具體來(lái)說(shuō)：一是國(guó)家有建設(shè)法治社會(huì)、推進(jìn)依法行政的要求，二是地方政府有維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的要求，三是社會(huì)公眾期盼有尊嚴(yán)的生活、和睦的社會(huì)關(guān)系和公正的司法環(huán)境的要求。這三種不同的內(nèi)生性力量集聚，便產(chǎn)生了完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具體規(guī)則的要求。但在推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的先行區(qū)，負(fù)責(zé)人不出庭、出庭不出聲而案件和解撤訴率提髙的現(xiàn)象，反過(guò)來(lái)印證了非正式制度 （行政訴訟無(wú)需出庭）的正當(dāng)性，引發(fā)了非正式制度與正式制度的對(duì)抗，也顯現(xiàn)出誘致性制度變遷的供給效率不足，這急需國(guó)家通過(guò)立法解釋、行政規(guī)章或司法解釋等方式實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷的進(jìn)入。

（四）延滯與超前的糾纏

法治與人性的神合，正當(dāng)與合理的論辯，非正式制度與正式制度的變換，如何將制度的正當(dāng)性變換為合理性問(wèn)題顯得更為重要，這不僅需要強(qiáng)制性制度變遷對(duì)誘致性制度變遷的進(jìn)入，而且在實(shí)質(zhì)上需要新 《行政訴訟法》得到全面深入地落實(shí)。然而，在新 《行政訴訟法》剛頒布實(shí)施的狀況下，地方政府不斷加強(qiáng)與完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度則是規(guī)則意義上的先行；但立法是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的涵攝，立法的穩(wěn)定性決定了其延滯性，而該制度在各地的具體探索又反映了立法的延滯。同時(shí)，該制度在實(shí)踐中的 “變通異化”也顯示出該新生事物與現(xiàn)實(shí)社會(huì)期望不相吻合?！胺傻纳辉谟谶壿嫞谟诮?jīng)驗(yàn)”，④李逸竹：《法律的生命不在于邏輯嗎》，載《人民法院報(bào)》2014年5月9日。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是先行還是延滯，關(guān)鍵在于立法解釋、行政規(guī)章及司法解釋的加強(qiáng)與完善，只有憑借系統(tǒng)的立法、司法解釋及行政規(guī)章，才能化解該制度目前的困境。

四、進(jìn)路——行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之實(shí)現(xiàn)

推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是新 《行政訴訟法》的基本程序要求，也是建設(shè)法治政府、優(yōu)化審判環(huán)境的應(yīng)有之義。但經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐探索，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具體制度在實(shí)踐運(yùn)行中逐漸暴露出諸多問(wèn)題，這亟待我們?nèi)ゼ訌?qiáng)與完善。因?yàn)橹贫仁軆?nèi)生需要的影響獲得了不斷創(chuàng)新，且得到了適當(dāng)?shù)恼暮图訌?qiáng)；而在制度外部因素上，需等待法律予以細(xì)化或正式承認(rèn)，予化解當(dāng)前各地變形走樣的狀況。

（一）明確出庭負(fù)責(zé)人及其委托人員

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的立法目的的實(shí)現(xiàn)，需靠負(fù)責(zé)人親自出庭。從文意上辨析，負(fù)責(zé)人就應(yīng)專(zhuān)指行政機(jī)關(guān)法定代表人或注冊(cè)登記資料上注明的負(fù)責(zé)人一人，若其他人員包括副職出庭，在理論上應(yīng)屬于委托代理關(guān)系，不過(guò)在負(fù)責(zé)人公務(wù)繁多、有重大疾病不能處理公務(wù)活動(dòng)等客觀原因時(shí)，要凸顯法律的柔性。所以，若制訂專(zhuān)門(mén)的立法、司法解釋或行政規(guī)章規(guī)范負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴具體行為的制度，宜明確出庭應(yīng)訴的 “負(fù)責(zé)人”應(yīng)涵括副職領(lǐng)導(dǎo)或主持工作的負(fù)責(zé)人。此外，新 《行政訴訟法》對(duì)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴而委托的 “相應(yīng)工作人員”具體涵括有哪些也沒(méi)有作任何論述，這一點(diǎn)需要法律予以明確，根據(jù)涉訴行政案件情況，應(yīng)確定為做出具體行政行為的負(fù)責(zé)人，包括做出具體行政行為的執(zhí)法人員或其分管負(fù)責(zé)人。⑤康雨：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的調(diào)查報(bào)告——以西寧市為例》，載《吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。

（二）細(xì)化出庭范圍

盡管前文已經(jīng)闡明負(fù)責(zé)人并非任何行政案件均須出庭應(yīng)訴，但負(fù)責(zé)人出庭的范圍應(yīng)當(dāng)在不影響行政工作效率的前提下適當(dāng)擴(kuò)展，以擴(kuò)大負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的覆蓋面。結(jié)合當(dāng)前行政案件狀況，以下十種情形負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴：（1）環(huán)境污染、食品藥品安全等涉及社會(huì)公共利益的案件；（2）涉及支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇等民生案件；（3）重大的涉港澳臺(tái)地區(qū)及外國(guó)人的案件；（4）案情復(fù)雜、原告人數(shù)眾多的共同訴訟、法律關(guān)系不清且在本地區(qū)有重大社會(huì)影響的案件；（5）以省級(jí)部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府名義所作的具體行政行為引起的訴訟案件；（6）對(duì)依法行政有較大影響或有特殊宣傳教育意義的案件；（7）上級(jí)明示下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件 （8）人民法院或同級(jí)政府法制部門(mén)建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件；（9）原告申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，且經(jīng)過(guò)法院審核準(zhǔn)許的行政案件 （10）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為需要出庭的其他案件。

（三）明晰出庭次數(shù)要求

對(duì)負(fù)責(zé)人每年出庭次數(shù)不宜作最低限制。當(dāng)前，各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴辦法或規(guī)定中有明確次數(shù)比率 （如4件中有1件、5件中有3件必須出庭）和最低限度的出庭率 （如出庭率不少于40%）兩種規(guī)定。雖然最低次數(shù)限制的規(guī)定彰顯出制度剛性規(guī)制，但因操作可行性不強(qiáng)且難以在第一時(shí)間掌握實(shí)況，不管是人民法院還是行政機(jī)關(guān)或政府法制部門(mén)都難以準(zhǔn)確無(wú)誤地掌握案件數(shù)量，并及時(shí)地告知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴或出庭應(yīng)訴率為多少。更何況負(fù)責(zé)人可能存在不能出庭應(yīng)訴的正當(dāng)理由，規(guī)則制定者也應(yīng)考慮制度實(shí)施的彈性空間。因此，為了預(yù)防制度走形變樣，可對(duì)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不出庭情況規(guī)定如下：在有正當(dāng)理由不能出庭時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭前三日以書(shū)面形式向法院闡述理由，并明確列明是否委托副職領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴或是否申請(qǐng)延期審理。同時(shí)，也應(yīng)向同級(jí)政府法制部門(mén)登記備案，并由該部門(mén)定期或不定期通報(bào)各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭情況。

（四）提升出庭質(zhì)效

為了轉(zhuǎn)移行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人愛(ài)面子、難應(yīng)付、怕敗訴的心理壓力，防止出現(xiàn) “出庭作秀 （走過(guò)場(chǎng)，重形式）”“出庭不應(yīng)聲”“出庭就出事”的現(xiàn)實(shí)尷尬，可以作以下規(guī)定：其一，負(fù)責(zé)人有委托一至兩名訴訟代理人共同出庭的權(quán)利，如可委托同級(jí)政府法制部門(mén)人員或律師出庭共同應(yīng)訴。其二，組織相關(guān)人員成立負(fù)責(zé)人應(yīng)訴案件小組，根據(jù)案件事實(shí)和法律規(guī)定擬定答辯狀、證據(jù)質(zhì)證及辯論意見(jiàn)，按法律期限提交證據(jù)材料，組織爭(zhēng)議焦點(diǎn)及抗辯事由等，盡量協(xié)助負(fù)責(zé)人快速嫻熟被訴爭(zhēng)事實(shí)及案件審判流程，全心融入出庭角色。其三，加強(qiáng)應(yīng)訴培訓(xùn)力度。要著力推進(jìn)負(fù)責(zé)人法律知識(shí)及應(yīng)訴技巧學(xué)習(xí)提升的常態(tài)化，切實(shí)增強(qiáng)他們的依法行政水平。

（五）規(guī)制出庭言行

在庭上，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)如何避免不出彩，筆者認(rèn)為可從下面幾點(diǎn)為切入：一是要有強(qiáng)烈的時(shí)間觀念，按時(shí)到庭，遵守庭審紀(jì)律，尊重司法禮儀，禮待其他的庭審參與人員。二是在法庭調(diào)査階段，和緩陳述答辯意見(jiàn)，依據(jù)所知事實(shí)準(zhǔn)確對(duì)答法官提問(wèn)的問(wèn)題，按順序進(jìn)行質(zhì)證和舉證。三是在法庭辯論階段，聽(tīng)從審判長(zhǎng)指引，針對(duì)庭審爭(zhēng)議焦點(diǎn)認(rèn)真闡述辯論意見(jiàn)或補(bǔ)充辯論意見(jiàn)，杜絕漫無(wú)邊際地講與訴爭(zhēng)無(wú)關(guān)的事情或隨意中斷他人發(fā)言。四是在協(xié)調(diào)和解階段，應(yīng)依據(jù)自身權(quán)限大小對(duì)訴爭(zhēng)是否愿意調(diào)解、調(diào)解內(nèi)容為何作出明確的意見(jiàn)，杜絕越權(quán)和解或表態(tài)。五是在訴訟程序參與過(guò)程中，要自始至終維護(hù)良好的公務(wù)形象，謹(jǐn)小慎微，嚴(yán)格依據(jù)法律權(quán)限活動(dòng)。六是要樹(shù)立正確的庭審觀念，規(guī)范負(fù)責(zé)人出庭言行，不能讓相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)力傲慢、以權(quán)壓法等與法治理念相違背的行為的想法，避免引致相對(duì)人在庭審中惡語(yǔ)相向或粗暴對(duì)抗。

（六）加強(qiáng)出庭實(shí)況監(jiān)督

倒逼出實(shí)效，為防止行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭不出聲、應(yīng)訴變應(yīng)付，應(yīng)當(dāng)健全如下制度：第一，考核監(jiān)督通報(bào)制度。要將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納人所在機(jī)關(guān)年度績(jī)效考核內(nèi)容中，并予以定期通報(bào)，年終考核不合格的，取消所在機(jī)關(guān)當(dāng)年評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。第二，敗訴整改制度。案件敗訴后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)主動(dòng)剖析原因，積極改進(jìn)行政管理和執(zhí)法工作，以免同類(lèi)問(wèn)題再次發(fā)生。第三，追究責(zé)任制度。明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有以下七種情形的，由同級(jí)人民政府或監(jiān)察部門(mén)追究其相應(yīng)責(zé)任：1.無(wú)正當(dāng)理由拒不出庭應(yīng)訴的；2.出庭后不依法舉證、答辯、應(yīng)訴，致使案件敗訴且造成較大損失或社會(huì)影響較大的；3.拒不履行人民法院生效裁判文書(shū)且造成較嚴(yán)重后果的；4.敗訴后不積極整改相關(guān)問(wèn)題，致使同類(lèi)問(wèn)題再次被訴且敗訴的；5.干擾或介入人民法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)的；⑥李麗靜：“鄭州：行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴將追責(zé)”，中國(guó)法院網(wǎng)：http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/02/id/1210169.shtml，2016年4月21日訪問(wèn)。6.未正確履行應(yīng)訴職權(quán)而引發(fā)或者擴(kuò)大訴爭(zhēng)矛盾的；7.有其他違法違紀(jì)行為且引致較大社會(huì)影響的。第四，司法行政銜接制度。行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)征求法院工作意見(jiàn)，及時(shí)處理、反饋法院發(fā)出的司法建議，并向同級(jí)政府的法制部門(mén)備案登記。

（七）制訂出庭司法解釋

鑒于 《行政訴訟法》剛修訂，且已對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出了明確規(guī)制，因此，要進(jìn)一步束約當(dāng)前各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴走形變樣的行為，則需要慮及我國(guó)立法所遵循的 “宜粗不宜細(xì)”模式及保持法律剛性和穩(wěn)定性的需要等問(wèn)題。但縱觀目前各地文本規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭程序的迥異及考核監(jiān)督乏力等狀況的客觀存在，則反向映射出負(fù)責(zé)人出庭制度缺乏高位制度的指引和拘束。所以，在不能頻繁立法的背景下，要學(xué)會(huì)汲取制度在實(shí)踐中獲取成長(zhǎng)或調(diào)整的機(jī)會(huì)，可先行由最高法院聯(lián)合國(guó)務(wù)院法制部門(mén)共同對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴行為作出司法解釋?zhuān)瑢?duì)負(fù)責(zé)人主體，可以委托人員類(lèi)型、出庭情形、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和種類(lèi)、出庭次數(shù)限制及不出庭程序辦理、考核整改等內(nèi)容予以明確規(guī)定，以免該制度在實(shí)踐中因缺乏操作性而走過(guò)場(chǎng)。

總結(jié)

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之實(shí)質(zhì)是將負(fù)責(zé)人視為 “凡人”，使行政權(quán)全面納入法治軌道，這想必不會(huì)一帆風(fēng)順。而如何化解負(fù)責(zé)人 “出庭不出聲”“出庭不出彩”“出庭就出事”“不出庭追責(zé)難”問(wèn)題？又如何確保負(fù)責(zé)人的基本利益訴求不被 “淹沒(méi)”，以增強(qiáng)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴積極性？這些都是根本性問(wèn)題?！案锩锏阶约旱念^上，對(duì)政府是個(gè)考驗(yàn)！”⑦石勇：《給中國(guó)一個(gè)機(jī)會(huì)》，載《南風(fēng)窗》2012年第6期。推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴說(shuō)起來(lái)容易，但要落到實(shí)處非要有 “逢山開(kāi)路、遇河架橋”的韌性不可。除此之外，還需要我們通過(guò)高位法引導(dǎo)、規(guī)制行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的職務(wù)行為真正轉(zhuǎn)化為法治行動(dòng)，讓規(guī)則安排與行政實(shí)踐在互動(dòng)中達(dá)至共榮共生。唯有如此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度才能成為法冶發(fā)展中的一道靚麗的 “風(fēng)景線”。

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.008

*廣東省湛江市中級(jí)人民法院科員，法律碩士。

（責(zé)任編輯：葉海波）