行政合同 “官告民”訴訟制度的構(gòu)建
——從D市國土局訴SH房地產(chǎn)公司案說起

齊紅兵 馮建偉

行政合同 “官告民”訴訟制度的構(gòu)建
——從D市國土局訴SH房地產(chǎn)公司案說起

齊紅兵 馮建偉*

行政合同廣泛存在于社會管理實踐中。與民事合同相比，行政合同有其自身特性，如一方主體特定為行政機關、合同雙方當事人地位不平等、行政機關享有優(yōu)益權(quán)等。行政訴訟法修改后，將行政合同糾紛中 “民告官”之訴納入了行政訴訟范圍，但對該類糾紛中 “官告民”之訴仍未作出規(guī)定。在行政合同履行實踐中，出現(xiàn)大量行政相對人違約以致公共利益受損的事件。因缺乏行政合同 “官告民”之訴的制度設計，行政機關的合法權(quán)益并與之相關的社會公共利益無法獲得司法保障。我國應當在借鑒域外國家和地區(qū)經(jīng)驗的基礎上，建構(gòu)行政合同 “官告民”之訴的制度。

行政合同 “官告民” 訴訟制度 合同糾紛

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和法治理念逐步的深入人心，過去依靠強權(quán)治理的社會管理模式日益不符合社會發(fā)展的要求，柔性行政逐漸發(fā)展成為潮流。行政合同即是這一時代潮流的產(chǎn)物。行政合同的出現(xiàn)，豐富了行政機關的社會管理模式，有效緩和了社會發(fā)展的矛盾，促進了社會和諧發(fā)展。與此同時，行政合同糾紛也隨之大量出現(xiàn)。1990年實施的 《中華人民共和國行政訴訟法》（以下稱“行政訴訟法”）未將行政合同糾紛納入行政訴訟范圍，此類糾紛在司法實踐中一般按民事訴訟處理。但行政合同畢竟是行政機關實施社會管理的一種方式，即使其擁有合同的外觀也不能改變這一基本屬性。此后，學界、司法實務界一直呼吁將行政合同糾紛納入行政訴訟范圍。2015年實施的新行政訴訟法正式將行政合同糾紛納入行政訴訟范圍，但新行政訴訟法及最高人民法院隨后頒布實施的 《關于適用 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下稱 《解釋》），均只是將行政合同 “民告官”之訴納入行政訴訟范圍，對 “官告民”之訴未作規(guī)定，對后一種情形如何處理，尚屬懸疑。本文擬在分析D市國土局訴SH房地產(chǎn)公司案的基礎上，導出行政合同 “官告民”訴訟制度缺失引發(fā)的問題，并探討建立這一制度的必要性和可行性，同時對這一制度的構(gòu)建提出具體的建議。

一、行政合同 “官告民”訴訟制度缺失造成的現(xiàn)實困境

（一）案情簡介

筆者所在法院于近期受理了一起案件，案情簡介如下：原告D市國土局，被告SH房地產(chǎn)公司。原告訴稱，2012年7月5日，被告通過招拍掛方式取得城郊一宗國有土地建設用地使用權(quán)，土地面積34558.84平方米，土地出讓金4200萬元。2012年7月9日，雙方當事人簽訂 《國有建設用地使用權(quán)出讓合同》（以下稱 《合同》），約定被告應于2012年10月5日前支付土地出讓價款2100萬元，于2013年4月5日前支付土地出讓價款2100萬元。合同簽訂后，經(jīng)原告多次催繳，被告于2014年11月3日才將土地出讓金付清。為此，原告D市國土局訴至法院，請求被告SH房地產(chǎn)公司支付逾期付款違約金1453.16萬元。

訴訟中，被告SH房地產(chǎn)公司提出反訴，稱D市國土局遲延一年交付土地，違約在先。其次，D市國土局實際交付土地面積比約定面積減少267.45平方米，相應土地價款應予扣減。最后，SH房地產(chǎn)公司受D市教育局委托，在該宗土地內(nèi)新建一所幼兒園，該幼兒園所占土地應按同類學校用地價格7.5萬元/畝計算土地出讓金。綜上，被告SH房地產(chǎn)公司請求D市國土局向SH房地產(chǎn)公司支付違約金492萬元，賠償損失964.40萬元，返還多收的土地出讓金749.94萬元。

（二）對該案解決路徑的評析

法院收到本訴訴狀后，對于該案如何處理，內(nèi)部頗有爭議，有兩種觀點：

第一種觀點認為，本案應作為民事案件立案并進行審理。該觀點認為，本案所涉 《合同》雖有一方當事人為行政機關，但該合同仍是雙方當事人合意的產(chǎn)物，具有私法屬性，也存在該種民事案由，且長期以來，該類案件不乏適用民事訴訟法進行審理的先例，故應當按民事合同進行審理。

第二種觀點認為，本案應作為行政案件立案并進行審理。該觀點認為，國有土地使用權(quán)出讓合同具有行政管理屬性，屬典型行政合同，且行政訴訟法修改后，已將行政合同納入行政訴訟范圍，按照法律規(guī)定，該案應當按照行政訴訟程序進行審理。

此外，筆者經(jīng)與同行探討、查詢相關資料，發(fā)現(xiàn)在學界和實務界中，對此類案件的處理，尚有另外兩種觀點，為方便表述，本文續(xù)稱為第三種和第四種觀點：

第三種觀點認為，應當按非訴行政執(zhí)行程序來審查。顧婷在其 《房屋征收補償協(xié)議的司法救濟研究》一文中，提出過類似觀點。該文雖闡述論證的是房屋征收過程中被征收人不履行房屋征收補償協(xié)議時行政機關的權(quán)利救濟渠道問題，但房屋征收補償協(xié)議與國有土地使用權(quán)出讓合同同屬行政合同范疇，對本文探討行政合同 “官告民”案件的處理方式具有借鑒和參考意義。該觀點認為，在房屋征收補償實踐中，行政相對人在簽訂補償協(xié)議后無正當理由拒不履行協(xié)議的情形大量存在，例如基于房價的上漲而試圖推翻原協(xié)議等。而在一些舊城改造項目中，都存在征收區(qū)域內(nèi)簽約戶達到一定比例后該協(xié)議才生效的問題，故某一被征收戶違約，就可能對其他大部分被征收戶的利益和公共利益造成損害。在此情形下，不能因為個別被征收戶的違約行為而損害其他被征收戶的利益和公共利益，因此，對此類違約的被征收戶，應當允許行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行。①顧婷：《房屋征收補償協(xié)議糾紛的司法救濟研究》，華東政法大學2015年碩士論文。

第四種觀點認為，在SH房地產(chǎn)公司違約的情形下，因缺乏明確的法律依據(jù)，D市國土局不能提起行政訴訟，也不能向法院申請強制執(zhí)行，但D市國土局可變通處理，如可向SH房地產(chǎn)公司另行作出行政決定書，要求其于一定期限內(nèi)向D市國土局繳納違約金，如拒不執(zhí)行，可按行政強制法第五十三條之規(guī)定，向人民法院申請強制執(zhí)行該行政決定。筆者查閱了相關資料，最高人民法院副院長江必新在其發(fā)表的文章中，也闡述了類似觀點。針對有學者認為 “官告民”糾紛在現(xiàn)有制度框架下解決不了，故房屋征收補償協(xié)議應屬民事合同的觀點，江必新副院長在文章中指出，“‘行政合同’雖然還不是一個法律用語，……，但是因為沒有相應配套救濟制度，就拒絕承認其行政屬性，則屬邏輯上的本末倒置。”江必新副院長認為，“首先要承認行政合同的行政屬性，并以此來推動行政訴訟相應制度的改革。在實施改革前，仍可以通過 ‘民告官’模式來解決大部分糾紛，即行政機關如欲救濟其權(quán)利，可依法通過其公權(quán)力實施其他行政行為而自力救濟，進而把相關糾紛化解在現(xiàn)有的 ‘民告官’模式中?！雹诮匦拢骸吨袊姓贤芍贫龋后w系、內(nèi)容及其構(gòu)建》，載 《中外法學》2012年第6期。

對于上述各種觀點，筆者經(jīng)過辨析，認為上述各方案均有一定合理性，但用之于本案的處理，卻不太妥當，理由如下：

對于第一種觀點，筆者認為，上述案例中的 《合同》屬行政合同，適用民事訴訟法進行審理有欠妥當。行政合同與民事合同相比，具有如下特征：行政合同是行政機關實施社會管理的一種方式，合同目的在于增進社會福祉，內(nèi)容在于執(zhí)行公務，③參見前引②，江必新文。其一方主體特定為行政機關，合同雙方當事人地位不平等。從上述分析來看，《合同》性質(zhì)應屬行政合同，故適用民事訴訟程序?qū)徖碓撔姓贤m紛，與我國民事法律規(guī)定不符。④轉(zhuǎn)引自張步洪編著：《中國行政法學前沿問題報告》，中國法制出版社1999年版，第65頁。

對于第二種觀點，筆者認為，國有土地使用權(quán)出讓合同確屬行政合同，行政合同訴訟也已納入行政訴訟范圍，但需要注意的是，新行政訴訟法只是將行政合同糾紛中 “民告官”之訴納入行政訴訟范圍，“官告民”之訴仍被排除在行政訴訟范圍外，行政訴訟法第十二條第一款對此作出了明確規(guī)定。⑤行政訴訟法第十二條第一款規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：…… （十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的?！苯庾x第十二條之規(guī)定可以看出，被告仍被恒定為行政機關。在本次修法過程中，也曾有人建議行政機關與公民作為行政合同雙方當事人都可以提起行政合同訴訟。⑥全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《行政訴訟法立法背景與觀點全集》，法律出版社2015年版，第91頁。但立法機關認為，行政機關作原告，與行政訴訟法的性質(zhì)不合，也與行政訴訟法的規(guī)定不適應。⑦全國人大常委會法制工作委員會行政法室編著：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第45頁。最終行政訴訟法修正案“堅持了行政訴訟是民告官這一基本定位?！雹鄥⒁娗耙?。

對于第三種觀點，筆者認為，該做法缺乏明確的法律依據(jù)，且實踐難度較大。行政強制法第五十三條明確規(guī)定，⑨《行政強制法》第五十三條規(guī)定：“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。”可以向人民法院申請強制執(zhí)行的行政行為僅限于行政決定，現(xiàn)將行政合同納入非訴行政執(zhí)行程序，缺乏法律依據(jù)，且即使納入該程序，實踐難度也較大。從實踐來看，行政決定系行政機關單方作出，法院對此采取非訴審查相對容易。而行政合同系雙方合意形成，對合同條款的理解雙方常存爭議，在履行過程中雙方的履行行為也往往會出現(xiàn)各種偏差，情況復雜。如果采取非訴審查程序，法院要在30天甚至7天之內(nèi)對行政合同的訂立、履行等情況審查完畢并作出是否準予強制執(zhí)行的裁定，法院勢必難堪其負。最高人民法院在起草 《解釋》時，也有人持該觀點，建議可以考慮借用非訴行政執(zhí)行的渠道解決這一問題，⑩李廣宇：《新行政訴訟法司法解釋讀本》，法律出版社2015年版，第280頁。甚至 《解釋》草案也曾作出規(guī)定，行政合同相對人既不提起行政訴訟，也不履行合同約定義務，行政機關向法院申請強制執(zhí)行的，法院應當予以受理。法院審查此類案件，應當組織聽證，并對合同的合法性、有效性，以及雙方當事人履行合同的情況進行審查。審查后準予強制執(zhí)行的，應當作出具有執(zhí)行內(nèi)容的行政裁定。但最高人民法院審判委員會決定對這一問題暫緩規(guī)定，認為可以在實踐中積極探索研究。①參見前引⑩，李廣宇書，第280-281頁。

對于第四種觀點，筆者也認為，該做法缺乏法律依據(jù)，實踐難度較大，且不能徹底解決 “官告民”之困局。第一，該做法沒有法律依據(jù)。法無明文規(guī)定不可行是依法行政的基本規(guī)則，行政合同屬法律新生事物，沒有法律法規(guī)作出規(guī)定，授權(quán)行政機關可以在行政相對人不履行合同約定義務時作出行政決定，要求其履行合同義務。第二，該作法在實踐中操作困難。在實踐中，對于已經(jīng)發(fā)生的行政糾紛，行政機關廣泛存在一種 “甩包袱”的思想，在行政相對人違約的情形下，行政機關只要起訴并經(jīng)法院受理，行政機關往往就會 “松一口氣”，認為自己已經(jīng)盡責，至于判決結(jié)果如何，更多是與法院相關。此外，從風險角度來講，行政相對人違約，行政機關已經(jīng)承擔了一種風險，若其在沒有法律明文規(guī)定的前提下，再作出一個行政決定，行政機關將再面臨第二種風險，故在行政相對人違約的情形下，行政機關缺乏另行作出行政決定的動力，其往往要求法院徑行裁判，故法院期待行政機關 “配合”再另行作出行政決定以便法院破解 “官告民”的訴訟困局，目的難以實現(xiàn)。第三，該做法不能徹底破解困局。若行政合同糾紛中 “官告民”尚屬個案，不具有普遍性，該做法尚有努力之價值。但現(xiàn)實中，行政合同長期、普遍存在，行政相對人違約的情形也屢見不鮮，通過變通、迂回的辦法處理 “官告民”的糾紛，只能是揚湯止沸，只有真正構(gòu)建 “官告民”訴訟機制，才能實現(xiàn)釜底抽薪。

通過上述分析，筆者認為，D市國土局與SH房地產(chǎn)公司簽訂的 《合同》性質(zhì)應屬行政合同無疑，本訴應當適用行政訴訟法的相關規(guī)定進行審理。但目前行政訴訟法中缺乏對行政合同 “官告民”相應制度的設計，故筆者所在法院只能沿襲以前作法，采用民事訴訟程序?qū)υ摪高M行審理。至于反訴，雖符合 “民告官”的行政訴訟規(guī)則，但因其反訴請求與原告之本訴密切相關，為便于案件審理，也由同一審判組織合并審理。筆者認為，在窮盡所有救濟渠道仍不能破解行政合同 “官告民”困局時，法院采取上述作法亦屬無奈之舉。因此，要行破局之舉，恢復行政合同之 “官告民”的行政訴訟屬性，理順行政合同 “官告民”訴訟機制，只有從完善立法入手加以解決。

二、建立行政合同 “官告民”訴訟制度之必要性和可行性

（一）建立行政合同“官告民”訴訟制度的必要性

1.建立行政合同 “官告民”訴訟制度是解決糾紛的現(xiàn)實需要。在傳統(tǒng)行政訴訟制度框架中，并未設計 “官告民”訴訟制度，其理由在于傳統(tǒng)可訴行政行均為單方行政行為，不具有合意性，行政機關在作出行政行為時處于強勢地位，行政相對人不履行義務時行政機關可依照法律規(guī)定采取自力救濟或申請法院強制執(zhí)行 （如行政處罰），因此不具有設計 “官告民”制度的必要性。行政訴訟法修改后將行政合同這一雙務行政行為納入法律規(guī)范，行政合同 “民告官”之訴可直接適用行政訴訟的一般規(guī)則，但對行政相對人違約后行政機關如何實施權(quán)利救濟，行政強制法等其他法律未作出規(guī)定，行政訴訟法也未作出規(guī)定。在現(xiàn)實生活中行政合同在已經(jīng)廣泛存在，且種類繁多，除建設用地使用權(quán)出讓合同外，還有公共工程建筑合同、土地征收合同、科研合同、中小企業(yè)轉(zhuǎn)讓合同、計劃生育合同、行政協(xié)作合同等。②參見前引⑩，李廣宇書，第216頁。以上各類合同在履行過程中，行政相對人違約的情形日益增多。因行政合同 “官告民”之訴未納入行政訴訟范圍，行政機關不具有行政訴訟原告資格，且法律未規(guī)定其救濟方式，當出現(xiàn)行政相對人違約情形時，行政機關往往救濟乏力。只有將行政合同 “官告民”之訴納入行政訴訟范圍，賦予行政機關原告資格，暢通 “官告民”訴訟渠道，行政機關才能通過司法程序救濟其權(quán)利，維護公共利益，同時敦促行政相對人自覺履行合同義務。

2.建立行政合同 “官告民”訴訟制度是其行政屬性的內(nèi)在要求。民事合同雙方當事人具有平等地位，在訴訟過程中也享有同等權(quán)利。但因行政管理所具有的特殊性，行政機關在行政合同的締結(jié)、履行過程中，往往享有優(yōu)益權(quán)。為平衡其權(quán)利，在訴訟中，行政機關就應當就其權(quán)利行使的合法性、正當性承擔舉證責任，故較之行政相對人，行政機關要承擔更多義務。該特點顯然與民事訴訟的平等規(guī)則相悖，民事訴訟規(guī)則也無法容納和體現(xiàn)行政訴訟的傾斜性保護特征。只有按照行政訴訟的一般規(guī)則構(gòu)建 “官告民”訴訟機制，才能針對行政合同的特殊性，有效審查雙方當事人的合同行為。

3.建立行政合同 “官告民”訴訟制度是實現(xiàn)裁判統(tǒng)一的必然路徑。筆者認為，行政合同一經(jīng)成立，其性質(zhì)就已確定，因其產(chǎn)生的糾紛，不論原告為誰，都應按相同規(guī)則進行審理和裁判，如此才能確保裁判結(jié)果的一致性。但在實踐中，因法律的缺位，行政合同訴訟若由行政相對人提起，則按行政合同訴訟 “民告官”規(guī)則審理，若由行政機關提起，則按一般民事訴訟規(guī)則審理，由此將會產(chǎn)生裁判結(jié)果的差異，不利于實現(xiàn)裁判的統(tǒng)一。

（二）建立行政合同 “官告民”訴訟制度的可行性

1.域外行政合同 “官告民”訴訟制度的實施為我國建立該制度提供了借鑒經(jīng)驗。法國向來被稱之為行政法母國。在該國行政合同訴訟制度中，行政相對人與行政機關都可作為原告提起行政合同訴訟。該國行政法院在行政機關有嚴重過錯時，經(jīng)行政相對人提出申請，可以判決解除行政合同。行政法院也可以根據(jù)行政機關提出的申請，判決解除公務特許合同。對于其他類型的行政合同，行政機關可依職權(quán)解除，也可以請求法院判決解除。③王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社2016年版，第158頁。在行政合同審理過程中，該國行政法院除可以適用行政法外，還可適用民事規(guī)則、歐盟法進行裁判。

在我國臺灣地區(qū)，無論是行政相對人還是行政機關都可以原告資格向法院提起行政訴訟，該地區(qū)行政訴訟法一百一十二條規(guī)定，行政機關在辯論終結(jié)前，可以在本訴所在之法院提起反訴。在行政合同審理過程中，該地區(qū)法院除適用行政法律規(guī)范外，還可以適用民事法律規(guī)范。

由此也可看出，行政合同訴訟并不當然排斥 “官告民”， “民告官”亦不應成為行政訴訟唯一制度安排。

2.我國行政訴訟理論的研究和立法的推進為構(gòu)建行政合同 “官告民”訴訟制度奠定了堅實基礎。我國行政訴訟理論的研究起步較晚，但自上世紀九十年代行政訴訟法正式實施后，國內(nèi)大批學者進入行政訴訟領域進行研究，取得了豐碩的學術成果。進入新世紀以來，學界、司法實務界對行政合同的研究、討論進入新的高潮。經(jīng)各界不懈努力，2014年行政訴訟法修改之際，終于為行政合同正名，將行政合同訴訟納入了行政訴訟范圍。本次修改，明確了行政合同訴訟制度，承認了行政合同的行政屬性，增加了給付判決，隨后 《解釋》進一步規(guī)定了對行政合同進行司法審查時的法律適用，進一步豐富了行政合同訴訟的判決類型。上述修改雖只針對行政合同訴訟之 “民告官”情形，但也為以后構(gòu)建行政合同 “官告民”訴訟制度之法律適用、判決方式，奠定了基礎。

三、行政合同 “官告民”訴訟制度之構(gòu)建

行政合同 “官告民”訴訟制度的建構(gòu)需要根據(jù)訴訟原理明確原告資格、起訴期限、案件管轄、訴訟費用等具體問題。

（一）原告資格

在立法中應當明確，行政合同訂立并生效后，如行政機關認為該合同應屬無效、應當變更或者撤銷，行政機關可作為原告向法院提起確認之訴或者變更、撤銷之訴。在行政合同履行過程中，行政機關如認為行政相對人不履行合同或不完全履行合同，行政機關也可以作為原告向法院提起訴訟，請求行政相對人繼續(xù)履行該合同，或者支付違約金、賠償損失。

（二）起訴期限

修改后的 《行政訴訟法》規(guī)定，行政相對人應當自知道或應當知道之日起六個月內(nèi)向法院提出訴訟。對于行政合同 “官告民”訴訟的起訴期限，筆者認為，行政機關在人力資源、經(jīng)濟能力等方面相比行政相對人往往更具有優(yōu)勢，而且在訂立合同、履行合同等方面往往處于主動地位，更有利于其發(fā)現(xiàn)問題，故行政機關提起行政合同訴訟的期限，不宜超過六個月。至于起訴期限的起算點，筆者認為，如行政機關主張合同無效或撤銷、變更合同，起訴期限應當從合同生效之日起計算；如主張行政相對人違約，則該期限應當從行政相對人出現(xiàn)違約情形之日起計算。

（三）案件管轄

現(xiàn)行行政訴訟案件的管轄法院，一般是以被告行政機關的行政級別以及行政案件的復雜程度來確定。對行政合同 “民告官”訴訟案件，《解釋》第十三條規(guī)定適用行政訴訟法及司法解釋的規(guī)定確定管轄法院。關于行政合同 “官告民”訴訟案件，筆者認為也應當按照上述規(guī)則確定管轄法院，這一作法也有利于被告在訴訟中提出反訴后合并審理。

（四）訴訟費交納

《解釋》第十六條對行政合同 “民告官”案件訴訟費交納辦法所作規(guī)定較有特色，即行政相對人以行政機關不履行合同、未按合同約定履行提起行政訴訟的，按民事案件標準交納訴訟費；行政相對人以行政機關單方變更、解除合同為由提起訴訟的，按行政案件標準交納訴訟費。對此，最高人民法院李廣宇副庭長解釋稱，行政合同案件訴訟費用執(zhí)行兩個標準，一是對行政合同案件中單方行政行為提起訴訟的案件，例如因不服變更、解除行政合同、行政強制、行政處罰等行政行為起訴的，與傳統(tǒng)意義上的行政行為訴訟基本相同，應當適用行政訴訟案件交納標準；二是對行政合同中履行合同的行為提起訴訟的，大多涉及履行金錢給付義務，標的額比較大，應當適用民事案件的交納標準。④參見前引⑩，李廣宇書，第288-289頁。基于此，筆者建議，對行政合同“官告民”案件的訴訟費交納標準，也可參照民事案件的交納標準執(zhí)行。

（五）審判組織和行政首長出庭應訴制度

既然行政合同 “官告民”之訴納入行政審判范疇，則其審判組織也應當按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，與 “民告官”訴訟保持一致，實行獨任審判或組成合議庭進行審理，該作法也有利于本訴與反訴的合并審理?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定行政首長出庭應訴制度，其本意在于強化行政機關依法行政意識和及時解決行政糾紛的意識，解決民眾告官不見官的問題。該制度在行政機關作為被告時，有其必要性和合理性，但行政機關以原告身份提起訴訟時，其訴訟本意就在于獲得司法救濟，因此在此時再要求行政機關首長出庭，已喪失其合理性，不宜再作規(guī)定。

（六）舉證責任的分配

行政合同多年來之所以爭議不斷，就在于其不但具有行政管理的屬性，同時兼具民事合意的屬性。筆者認為，在行政合同 “官告民”訴訟中，對于雙方當事人舉證責任的分配，也應當遵從行政合同的上述特性。對于訂立合同的合法性 （包括行政主體的權(quán)利能力、訂立合同程序的合法性等）應當由行政機關承擔舉證責任。對于當事人主張合同內(nèi)容無效、應當撤銷或變更，以及對方當事人違約等事由，則應當按民事訴訟中舉證責任分配的規(guī)則處理，即誰主張誰舉證，行政機關作為原告應當對其訴求承擔相應舉證責任，行政相對人則應當對其抗辯事由承擔相應舉證責任。

（七）司法裁判的法律適用及判決方式

如前所述，行政合同既具有行政管理屬性，同時又兼具民事合意屬性，對于其 “民告官”訴訟的法律適用，《解釋》第十四條作出規(guī)定，在應當適用行政類法律規(guī)范的同時，還可補充適用相關民事法律規(guī)范。有鑒于此，筆者認為，行政合同 “官告民”訴訟也應當適用該規(guī)定，如此有利于確保兩者裁判結(jié)果的統(tǒng)一。關于判決方式，行政訴訟法第七十三條、七十八條，《解釋》第十五條第一款、第二款對行政合同 “民告官”訴訟的判決方式作出了明確規(guī)定，筆者認為，上述判決方式也可適用于行政合同 “官告民”訴訟的判決。

（八）調(diào)解制度的適用

在 《行政訴訟法》修改之前，基于公權(quán)力不得隨意處分之事由，《行政訴訟法》對調(diào)解未作出規(guī)定。在本次修法過程中，立法機關考慮到行政訴訟的現(xiàn)實需要，規(guī)定行政賠償、行政補償以及行政機關可以行使自由裁量權(quán)的案件，在案件審理過程中可以適用調(diào)解。⑤童衛(wèi)東主編：《〈中華人民共和國行政訴訟法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2014年版，第164-165頁。在此基礎上，鑒于民事合同審理過程中調(diào)解方式的廣泛運用及其取得的良好實踐效果，筆者建議，對于行政合同 “官告民”訴訟案件，也可以適用調(diào)解制度，以便化解糾紛，提高行政效率，更好地維護社會公共利益。

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.013

*齊紅兵，湖北省當陽市人民法院黨組成員、副院長；馮建偉，湖北省當陽市人民法院行政庭負責人。

（責任編輯：葉海波）