追本溯源：立案登記制后政府信息公開訴訟亂象分析及規(guī)制
——以行政給付之訴為視角

范 懿

追本溯源：立案登記制后政府信息公開訴訟亂象分析及規(guī)制
——以行政給付之訴為視角

范 懿*

政府信息公開訴訟中的所謂 “濫訴”問題，因立案登記制的實(shí)施而進(jìn)一步放大。解決問題的思路，既不能簡單界定其為 “濫訴”，更不應(yīng)歸咎其于立案登記制，而應(yīng)客觀分析訴訟亂象，從政府信息公開訴訟本質(zhì)出發(fā)，尋覓規(guī)制的正途。在追本溯源地逐層進(jìn)行政府信息公開行政、政府信息公開行為本質(zhì)的再認(rèn)識后，政府信息公開訴訟的審理應(yīng)當(dāng)回歸其本質(zhì)——行政給付之訴，即主要以行政給付之訴的起訴要件和訴訟價(jià)值為理論引導(dǎo)，提出規(guī)制訴訟亂象的雙向建議：一是預(yù)防，依據(jù)起訴要件設(shè)定立案排除情形，結(jié)合法定理由裁定駁回起訴，預(yù)防訴訟亂象的發(fā)生；二是阻斷，圍繞訴訟價(jià)值優(yōu)化文書說理和裁判，針對知情權(quán)固定既判力，阻斷訴訟亂象的繼續(xù)。

立案登記 政府信息公開訴訟行政給付之訴

引 言

立案登記制實(shí)施一年多來，行政訴訟立案難和受案難問題基本得到解決。就像硬幣有正反兩面一樣，立案登記制取得巨大成效的同時(shí)也不免產(chǎn)生違背制度初衷的若干問題。因立案登記而加劇的政府信息公開 “濫訴”問題就是其一。其以立案登記制實(shí)施當(dāng)年 《最高人民法院公報(bào)》就登載陸紅霞案為標(biāo)志，燃起各界爭論的新熱度。在 “濫訴”一詞尚無法律界定下，筆者不贊同將原告的頻繁起訴界定為 “濫訴”，這會扼殺立案登記制初步積累的成效也會給行政審判帶來受案難的干擾。筆者更傾向于客觀討論以陸紅霞案為代表的政府信息公開訴訟亂象。

一、由實(shí)踐案例歸納訴訟亂象特征

（一）公報(bào)案例——陸紅霞案所呈現(xiàn)的訴訟亂象

陸紅霞案中，法院查明：2013年至2015年1月間，原告陸紅霞及其父親、伯母等三人分別向南通市政府、城建局、房管局等行政機(jī)關(guān)提起至少94次信息公開申請；收到答復(fù)后，先后向復(fù)議機(jī)關(guān)提出至少39次行政復(fù)議；收到復(fù)議決定后，分別向南通中院、如東縣法院、港閘區(qū)法院提起至少36次信息公開訴訟。港閘區(qū)法院一審認(rèn)為：《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中，保障社會公眾獲取政府信息的知情權(quán)是其最主要的立法目的之一?！稐l例》關(guān)于 “依法獲取政府信息”的規(guī)定表明申請信息應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的條件、程序和方式進(jìn)行，必須符合立法宗旨。該案原告陸紅霞所提的眾多申請具有以下特征：申請次數(shù)眾多；家庭成員分別提出相同或相似申請；申請內(nèi)容包羅萬象；內(nèi)容多有重復(fù)。上述特征表明，原告申請信息的真實(shí)目的并非為了獲取信息，而是借此表達(dá)不滿并向行政機(jī)關(guān)施壓，以實(shí)現(xiàn)拆遷補(bǔ)償安置利益的最大化。原告這種背離《條例》立法目的的做法，顯然構(gòu)成獲取信息權(quán)利的濫用。原告所提起的訴訟因明顯缺乏訴的利益、不具有正當(dāng)性、違背誠實(shí)信用原則，屬于典型濫用訴權(quán)行為。在法律尚未對濫用獲取信息權(quán)、濫用訴權(quán)行為進(jìn)行明確規(guī)制的情形下，根據(jù)審判權(quán)應(yīng)有之義結(jié)合立法精神，決定對原告的起訴不作實(shí)體審理。一審法院裁定駁回陸紅霞的起訴。陸紅霞不服，提起上訴。二審南通中院裁定駁回上訴，維持原裁定。①《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案》，載 《最高人民法院公報(bào)》2015年第11期。

（二）典型案例——“驢駒河”案所呈現(xiàn)的訴訟亂象

“驢駒河”即天津市原塘沽區(qū)驢駒河村集體經(jīng)濟(jì)組織部分成員的代稱。驢駒河集體經(jīng)濟(jì)組織中的23名姓氏重合、姓名相似的村民組成固定申請人組織因土地征收、河灘補(bǔ)償、漁業(yè)公司補(bǔ)償分配等已簽訂補(bǔ)償協(xié)議的經(jīng)濟(jì)問題，自2014年6月起，分別向天津市政府、市建委、市國土房管局、市農(nóng)委、濱海新區(qū)政府、濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局、濱海新區(qū)司法局、濱海新區(qū)農(nóng)委、濱海新區(qū)政府大沽街道辦事處等行政機(jī)關(guān)提起政府信息公開申請，獲得信息公開答復(fù)后，再分別向市政府、住建部、濱海新區(qū)政府等行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，待復(fù)議后或徑直向法院提起信息公開行政訴訟。截止2015年7月31日，其已經(jīng)提起信息公開申請1761件，提起行政復(fù)議申請1761件，申請復(fù)議監(jiān)督108件，信訪事項(xiàng)163件，信息公開引發(fā)的其他申請223件。截止2017年3月20日，已經(jīng)審結(jié)的信息公開行政案件1392件，除199件為2014年起訴外，剩余均為2015年5月1日以后起訴。②政府信息公開申請的數(shù)據(jù)來源于天津市法制辦，政府信息公開行政案件的數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng)。

（三）訴訟亂象特征歸納

從陸紅霞案的案情并結(jié)合上述大量審判實(shí)踐，政府信息公開的訴訟亂象的特征可歸納如下：

1.訴訟標(biāo)的重復(fù)

原告多以政府信息公開答復(fù)為標(biāo)的提起訴訟，雖不同答復(fù)的理由、形式、格式等不同，但其實(shí)質(zhì)是針對高度雷同或同一信息的申請。例如陸紅霞等人提起的36個(gè)信息公開訴訟，大部分對應(yīng)的申請內(nèi)容重復(fù)于 “城北大道工程征地的供地方案、征地方案、立項(xiàng)批文”等。③參見前引①。

2.原告身份關(guān)系緊密

不同案件的原告或重合為同一人，或存在親戚、朋友等緊密的身份關(guān)系，其使得公開了的某項(xiàng)信息或者不予公開的答復(fù)理由已在不同案件原告之間實(shí)現(xiàn)共享。這些身份關(guān)系緊密的原告再針對同一或雷同信息頻繁起訴實(shí)為重復(fù)訴訟。例如前述陸紅霞案中的36個(gè)訴訟。更有甚者，筆者所在地區(qū)出現(xiàn)了同村23名存在親屬關(guān)系的村民組成起訴人集團(tuán)，針對同一信息，或每人分別起訴，④詳見天津市濱海新區(qū)人民法院 （2014）濱行初字第35-98號行政判決書?；蛞远鄠€(gè)3-4人的起訴小組分別起訴。⑤詳見天津市濱海新區(qū)人民法院 （2014）濱行初字第116-118、122-124、128-130號、（2015）濱行初字第10-25、90-97號行政判決書，天津市和平區(qū)人民法院 （2015）和行初字第254-259號行政判決書，天津市河西區(qū)人民法院 （2015）西行初字第4-7號行政判決書，天津市第二中級人民法院 （2015）二中行初字第35-80號行政判決書。

3.信息集中于拆遷、征收

雖然信息包羅萬象，但是申請的信息過于集中于拆遷、征收領(lǐng)域。例如陸紅霞案中，94次信息公開申請多次集中于 “城北大道工程”的拆遷信息。⑥參見前引①。筆者所在法院2015年受理拆遷、征收領(lǐng)域的信息公開案件78件，占當(dāng)年信息公開案件總數(shù)的95.12%。

4.大多具有拆遷、征收、非正常上訪的經(jīng)歷

上述信息領(lǐng)域集中的特點(diǎn)，帶來原告身份的另一表現(xiàn)即集中于被拆遷人、被征收人。其中很多都曾對拆遷裁決、拆遷許可、征收補(bǔ)償?shù)刃姓袨樘崞疬^訴訟，不少人還有非正常上訪的經(jīng)歷。例如陸紅霞就曾于2013年多次到中南海周邊及天安門地區(qū)滯留、上訪。⑦參見前引①。

5.應(yīng)訴壓力上傳至上級行政機(jī)關(guān)

“告御狀”的傳統(tǒng)維權(quán)思維、上訪經(jīng)驗(yàn)和公文報(bào)備制度的合力下，原告更傾向于越級向上級政府申請信息公開，而后再向更高一級政府申請復(fù)議并在 “見大官” （機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭）的期許下提起信息公開訴訟。應(yīng)訴壓力逐漸上傳至省級政府和中央部委，使信息公開訴訟儼然成為 “另類信訪”。⑧梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，載 《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。

（三）訴訟亂象成因梳理

1.表層——法律關(guān)系 “復(fù)盤”的需要

由于訴訟亂象均呈現(xiàn)了重復(fù)、集中的特征，我們可以把相對人、被告、訴訟標(biāo)的等要素按照維權(quán)進(jìn)程進(jìn)行排列，從而梳理訴訟亂象的表層原因。即相對人錯(cuò)過提起針對原行政管理法律關(guān)系的形成之訴和確認(rèn)之訴或雖曾提起但無果而終，導(dǎo)致原行政管理法律關(guān)系已被行政文書或生效判決固定。為繼續(xù)主張權(quán)利，相對人通過申請公開與原行政管理法律關(guān)系有關(guān)的信息并提起信息公開訴訟，得以與行政機(jī)關(guān)再次對薄公堂，有機(jī)會對原行政管理法律關(guān)系 “復(fù)盤”。

2.深層——孤注一擲下的利益驅(qū)動

法律關(guān)系 “復(fù)盤”的目的實(shí)為主張利益。從起訴理由看，信息公開訴訟大多圍繞已確定的拆遷安置利益。由于安置利益數(shù)額較大而行政訴訟成本極低，一些起訴人已放棄就業(yè)轉(zhuǎn)而全身心投入到訴訟中，以求通過大量、連續(xù)、多角度的訴訟，在行政機(jī)關(guān)的疲于應(yīng)訴中尋找錯(cuò)誤并視其為將原行政管理法律關(guān)系推倒重來的突破口。孤注一擲下，對于沒有實(shí)現(xiàn)安置利益的所有信息答復(fù)或行政訴訟，起訴人就會不斷復(fù)議、起訴或上訴。

3.根本——受理申請的漏洞與原告資格的低門檻

利益主張離不開法律關(guān)系 “復(fù)盤”，能夠 “復(fù)盤”又離不開兩方面，一是經(jīng)申請信息而形成政府信息公開行政管理法律關(guān)系，二是經(jīng)起訴而形成行政訴訟法律關(guān)系。

一方面， 《條例》在強(qiáng)調(diào)保護(hù)知情權(quán)的同時(shí)并未對信息請求權(quán)的行使作出具體規(guī)定。面對 “復(fù)盤”法律關(guān)系的申請，行政機(jī)關(guān)即使明知其惡意、重復(fù)、瑣碎也無權(quán)甄別是否受理，只能被動答復(fù)。另一方面，受行政形成之訴的傳統(tǒng)影響，行政訴訟法對立案條件的原則性規(guī)定在信息公開訴訟中就簡化為僅審查起訴人是否提出過申請，誤認(rèn)為只要起訴人具有申請人身份就必然具有原告資格。因此，鉆了 《條例》受理機(jī)制漏洞的申請人，可以頻繁提出申請；在行政訴訟法對原告資格審查的低門檻情況下，進(jìn)而得以頻繁起訴，形成訴訟亂象。

二、訴訟亂象的對策及其缺陷

（一）立案登記制前的對策

1.拖而不立

為了地方政府重點(diǎn)工程拆遷、征收工作的順利開展，在地方政府的協(xié)調(diào)、指示下，司法機(jī)關(guān)迫于無奈只能對于上述訴訟亂象采取只接收材料而不予立案的拖延戰(zhàn)術(shù)。

2.以 “濫訴”違背誠實(shí)信用原則而駁回起訴

即陸紅霞案兩審法院的做法，認(rèn)為原告濫用政府信息公開申請權(quán)，所提起的數(shù)十起訴訟要么理由高度雷同，要么是在已獲取所申請信息后仍堅(jiān)持起訴，這種對訴訟權(quán)利任意行使的方式有違誠實(shí)信用原則，應(yīng)予以駁回起訴。⑨參見前引①。

（二）立案登記制后的對策

1.視 “濫訴”為一般侵權(quán)，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任

從主觀上明知濫用訴權(quán)和客觀上偽造事實(shí)或無根據(jù)的起訴兩方面，綜合判斷 “濫訴”侵權(quán)的成立，判令其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，包括：訴訟費(fèi)、對方律師費(fèi)等應(yīng)訴費(fèi)用并予以訓(xùn)誡；造成嚴(yán)重后果的，施以罰款等處罰；觸犯刑律的，將其納入 “妨害司法罪”。⑩潘建興：《立案登記與規(guī)制濫訴》，載 《人民法院報(bào)》2015年8月16日第2版。

2.建立濫訴制裁制度和賠償制度

濫訴制裁制度，即法院在對虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟等不支持訴訟請求的同時(shí)，判決其承擔(dān)案件受理費(fèi)和其他訴訟費(fèi)用。①耿寶健、周覓：《政府信息公開領(lǐng)域起訴權(quán)的濫用和限制》，載《行政法學(xué)研究》2016年第3期。濫訴賠償制度，即在法院認(rèn)定濫訴后，責(zé)令行為人承擔(dān)另一方的財(cái)產(chǎn)賠償責(zé)任和精神損害賠償責(zé)任。②王曉、任文松：《民事訴權(quán)濫用的法律規(guī)制》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。

（三）現(xiàn)有代表性對策的不足

1.拖延戰(zhàn)術(shù)違背司法獨(dú)立原則

拖延戰(zhàn)術(shù)明顯是受到地方行政權(quán)力干涉下的司法妥協(xié)之舉，違背司法獨(dú)立審判原則。雖然在立案登記制后已被徹底放棄，但拖延積累的訴訟材料均轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)案件，又增加了立案登記制后已加大的受案壓力。

2.“濫訴”本身存在缺陷

以 “濫訴”為基點(diǎn)的其他對策根基不牢。 “濫訴”提法與行政法訴權(quán)理論的提出多是基于強(qiáng)化訴權(quán)保護(hù)的需要③趙正群：《行政之訴與訴權(quán)》，載《法學(xué)研究》1995年第6期；高家偉：《論行政訴權(quán)》，載《政法論壇》1998年第1期。不符，也與新行政訴訟法破解“立案難”的改革目標(biāo)不合。此外，“濫訴”本身還存在事實(shí)和法律的缺陷。事實(shí)方面，濫訴”的界定必須有相關(guān)重復(fù)訴訟的案件數(shù)據(jù)為佐證。搜集這些數(shù)據(jù)無疑會加大審理成本，更會使重復(fù)起訴的審判壓力人為地翻倍。法律方面， “濫訴”的界定暫無法律依據(jù)。在 “濫訴”的認(rèn)定無法可依下， “濫訴”侵權(quán)的認(rèn)定和懲處、濫訴制裁制度和賠償制度都屬于 “無源之水、無本之木”。

3.“濫訴”未能對癥下藥

“濫訴”未針對起訴的目的即獲取信息或曰知情權(quán)保護(hù)，只起到封堵作用而不能節(jié)流疏導(dǎo)。況且相對人對信息的如何利用屬于私權(quán)利。訴訟亂象成因的根本在于受理申請的漏洞與原告資格的低門檻。只有依法回絕不合法的信息需求、依法回應(yīng)不應(yīng)得到保護(hù)的知情權(quán)，才能對癥下藥解決訴訟亂象頑疾。

三、重識政府信息公開訴訟的本質(zhì)

當(dāng) “濫訴”之路無法規(guī)制訴訟亂象時(shí)，我們不妨反思出發(fā)的方向，重新審視政府信息公開、信息公開行為、信息公開訴訟的本質(zhì)，從認(rèn)識本質(zhì)出發(fā)，探尋規(guī)制亂象的正途。

（一）政府信息公開的本質(zhì)——給付行政下的信息給付

1.給付行政的鼻祖——德國

德國學(xué)者在福斯特霍夫提出的“生存照顧”理念基礎(chǔ)上形成了給付行政的概念。④陳新民：《公法學(xué)札記》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第71-72頁。隨著社會發(fā)展，德國的給付行政除了直接提供生存所需的物質(zhì)幫助外，還包括了基礎(chǔ)設(shè)施行政、擔(dān)保給付行政、社會行政、促進(jìn)行政和信息行政。⑤[德]漢斯·沃爾夫等：《行政法》第一卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第31-33頁。政府信息公開即是典型的信息行政。

2.給付行政的繼者——日本

日本學(xué)者將福斯特霍夫時(shí)代的給付行政擴(kuò)大到社會經(jīng)濟(jì)、文化服務(wù)的提供、生活保障、資金的交流和助成等，形成供給行政、社會保障行政與資助行政三類。⑥楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第329-331頁。政府信息公開即是供給行政的一種，供給的對象是政府信息。

3.給付行政的新秀——臺灣地區(qū)

我國臺灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為，給付行政系指提供人民給付、服務(wù)或給與其他利益的行政作用。⑦翁岳生：《行政法》上冊，中國法制出版社2002年版，第29頁。其基于國家負(fù)有生存照顧之義務(wù)，包括社會保險(xiǎn)、社會救助、生活必需品之供給、舉辦職業(yè)訓(xùn)練、給與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助及提供文化服務(wù)等措施。1⑧政府信息是政府應(yīng)當(dāng)提供的服務(wù)之一。

由此可見，政府信息公開早已有之，屬于國家行政中的給付行政，以國家對公民的生存照顧義務(wù)基礎(chǔ)，以給付政府信息、提供信息服務(wù)為內(nèi)容。大陸學(xué)者受臺灣學(xué)者影響較大，在 《條例》中分別規(guī)定，主動公開時(shí)由法律設(shè)定信息給付義務(wù)的范圍，依申請公開時(shí)由法律設(shè)定 “三需要”的限制，以明確信息請求權(quán)是基于國家的法定給付義務(wù)。

（二）政府信息公開行政行為的本質(zhì)——行政給付

1⑧吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第14-15頁。

伯納德·施瓦茨教授曾說:“行政法的首要特征在于它是一個(gè)處于持續(xù)不斷變化中的學(xué)科”。⑨Bernard Schwartz，Some Crucial Issues in Administrative Law，Tulsa Law Journah，Vo1.28，1993，p.793-794.轉(zhuǎn)引自章志遠(yuǎn)：《給付行政與行政訴訟法的新發(fā)展》，載 《法商研究》2008年第4期。給付行政學(xué)說的崛起為以行政行為理論為體系的傳統(tǒng)行政法學(xué)界開啟了新篇章。大陸學(xué)者對行政給付的外延界定，經(jīng)歷了“行政物質(zhì)幫助或行政救助”⑩參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2000年版，第209頁；應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社1998年版，第290頁；姜明安主編： 《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第189頁。的狹義說，服務(wù)型政府理念下“行政物質(zhì)幫助、行政供給、行政補(bǔ)貼”①楊解君：《行政法學(xué)》，中國方正出版社2002年版，第382頁。的廣義說，“提供物質(zhì)、安全、環(huán)境、精神等各方面保障的行政活動及相關(guān)制度”②柳硯濤：《行政給付研究》，山東人民出版社2006年版，第14頁。、“政府為維護(hù)社會公平正義實(shí)行的所有積極行政職能的總和”③于安：《論我國社會行政法的構(gòu)建》，載《法學(xué)雜志》2007年第3期。的最廣義說。政府信息公開制度是服務(wù)型政府建設(shè)的重要組成部分，正是在服務(wù)行政背景下出現(xiàn)的一種新的行政活動方式，屬于給付行政的一種。④江必新、李廣宇：《政府信息公開訴訟若干問題探討》，載《政治與法律》2009年第3期。相應(yīng)的，政府信息公開行為是給付行政的具體化，其行政行為本質(zhì)屬于行政給付。

（三）政府信息公開訴訟的本質(zhì)——行政給付之訴

將行政給付納入救濟(jì)范圍是一種普遍現(xiàn)象。德國 《行政法院法》雖未采用行政給付之訴的名稱，但將行政給付訴訟作為權(quán)利救濟(jì)訴訟類型的一種，散見于有關(guān)條文中。⑤吳綺云：《德國給付行政訴訟之研究》，“司法院”印行1995年版，第119頁、第133頁、第141頁。臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第八條規(guī)定： “因公法上原因發(fā)生財(cái)產(chǎn)上之給付或請求作成行政處分以外之其它非財(cái)產(chǎn)上之給付，得提起給付訴訟?！雹迼顤|升：《論一般給付訴訟之適用范圍》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。

最高人民法院發(fā)布的 《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》將行政給付確立為法定案由之一。行政訴訟法第七十三條規(guī)定了行政給付之訴下的一般給付之訴；第七十二條規(guī)定了行政給付之訴下的課以義務(wù)之訴。亦有學(xué)者結(jié)合政府信息公開的事實(shí)行為屬性，將政府信息公開訴訟進(jìn)一步明確為行政給付之訴中的“請求作出事實(shí)行為之訴”⑦參見前引④，江必新、李廣宇文。。

四、回歸行政給付之訴，規(guī)制訴訟亂象

規(guī)制訴訟亂象應(yīng)當(dāng)回歸其行政給付之訴的本質(zhì)。鑒于現(xiàn)行法律背景下，行政訴訟立法雖有給付判決方式而尚未采用訴訟類型化規(guī)定，現(xiàn)有的行政給付案由也僅針對金錢和財(cái)物的給付，所以從法律可行性和對策可操作性角度，對行政給付之訴應(yīng)著重于其起訴要件和訴訟價(jià)值的回歸，前者有助于設(shè)定立案排除情形以預(yù)防訴訟亂象的發(fā)生，后者有助于優(yōu)化文書說理和裁判以阻斷訴訟亂象的繼續(xù)。

（一）回歸行政給付之訴的起訴要件

1.原告資格——來源于公法請求權(quán)而非申請人身份

當(dāng)事人提起行政給付之訴的目的在于得到某種給付,而這種給付的基礎(chǔ)必須是公法上的原因。⑧章志遠(yuǎn)：《給付行政與行政訴訟法的新發(fā)展》，載《法商研究》2008年第4期。因公法上的原因所發(fā)生的給付，可來自法律的明確規(guī)定，如 《條例》關(guān)于保護(hù)知情權(quán)的規(guī)定，是國家給付義務(wù)的法律化；也可來自事實(shí)行為，如公開信息的事實(shí)行為侵犯第三人權(quán)益，第三人提起反信息公開訴訟；還可以來自行政協(xié)議的約定。給付義務(wù)的履行導(dǎo)致公法請求權(quán)的滅失，從而導(dǎo)致原告資格的喪失。

2.訴訟請求——應(yīng)針對給付的提供而非答復(fù)行為

“原告提起行政給付之訴的基礎(chǔ)是其享有公法給付請求權(quán)，原告的訴請應(yīng)當(dāng)是請求法院判令被告作出相應(yīng)之給付，這種給付與其享有的給付請求權(quán)是相對應(yīng)的?！雹嵝苡孪龋顏啳偅骸墩撔姓o付訴訟及其構(gòu)造》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會科學(xué)版》2013年第1期。因此，原告的訴訟請求應(yīng)針對公法請求權(quán)的客體如政府信息，而不應(yīng)僅僅針對答復(fù)行為提出要求撤銷、確認(rèn)違法等形成之訴和確認(rèn)之訴的訴求。

3.起訴時(shí)舉證責(zé)任——原告須證明公法請求權(quán)存在的可能而非僅證明申請的事實(shí)

由于起訴人的原告資格來源于其公法上的請求權(quán)，所以原告起訴時(shí)，除應(yīng)證明曾向被告提出申請的事實(shí)外，還應(yīng)當(dāng)對其享有公法請求權(quán)的可能性承擔(dān)舉證責(zé)任。這種 “可能存在”的舉證責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于 “有無”的舉證責(zé)任，只要并非明顯不具有存在的可能即可。

（二）回歸行政給付之訴的訴訟價(jià)值

行政訴訟法保護(hù)相對人合法權(quán)益的立法目的以及 《條例》保護(hù)相對人依法獲取政府信息的首要立法目的，共同決定了作為行政給付之訴的政府信息公開訴訟要以保護(hù)相對人知情權(quán)為主要訴訟價(jià)值，其監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的訴訟價(jià)值，也須通過審理行政機(jī)關(guān)是否依法保護(hù)了相對人知情權(quán)來體現(xiàn)。審理和裁判的重心應(yīng)該是相對人的知情權(quán)是否應(yīng)受法律保護(hù)，而非被訴答復(fù)行為是否合法。對訴訟價(jià)值的忽視，迫使法院疲于應(yīng)對政府信息公開案件，而審理結(jié)果卻未對知情權(quán)作出有效裁判，未能定紛止?fàn)帲炊侨藶榈刂L訴訟亂象的發(fā)生。

（三）根據(jù)起訴要件，設(shè)定立案排除情形

行政給付之訴的起訴要件結(jié)合訴訟亂象的特點(diǎn)，可以為政府信息公開訴訟設(shè)定相應(yīng)的立案排除情形。

1.已獲取信息后仍申請公開并起訴——答復(fù)與否對知情權(quán)均 “不產(chǎn)生實(shí)際影響”

已獲取信息的情形包括兩方面，一是直接獲取，例如行政機(jī)關(guān)向其公開、由其他機(jī)關(guān)公開、因其他訴訟中的交換證據(jù)或法院調(diào)取證據(jù)而獲得等情形；二是推定獲取，例如曾獲取信息中包含本次申請的信息或與本次申請的信息實(shí)為同一文件、家庭近親屬已經(jīng)獲取該信息、作為代理人曾替他人獲取該信息等情形。

若相對人已獲取信息，則其知情權(quán)在本次申請前就已得到保護(hù)；其再次申請并以此提起信息公開訴訟的，法院應(yīng)以其知情權(quán)在本次申請前已獲得保障而喪失原告資格為由，不予立案。但限于法律尚未對原告資格作出如此直接規(guī)定，故更適宜以行政機(jī)關(guān)是否作出答復(fù)行為對其知情權(quán)均明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的法定事由，裁定駁回其起訴。

2.起訴明顯不符合 “三需要”——與被訴標(biāo)的無 “法律上利害關(guān)系”

知情權(quán)的平等性和信息的專屬性相互妥協(xié)的結(jié)果就是對信息給付義務(wù)劃定范圍。 《條例》規(guī)定的 “三需要”，實(shí)為依申請公開情形下，行政機(jī)關(guān)履行信息給付義務(wù)的范圍。該范圍對應(yīng)著原告享有的公法請求權(quán)的范圍，對應(yīng)著原告資格的邊界。若相對人的起訴不經(jīng)審理，就可發(fā)現(xiàn)其明顯不符合“三需要”，如陸紅霞申請公開南通市政府所擁有的公車數(shù)量、牌照號碼及公車品牌，⑩參見前引①。則其原告資格明顯不存在。同樣因法律尚未對原告資格作如此明確的規(guī)定，故更適宜以起訴人與被訴標(biāo)的明顯無 “法律上利害關(guān)系”的法定事由，裁定駁回其起訴。

3.訴訟請求未針對信息給付——訴訟請求不具體、不明確

原告的訴求是否針對信息給付，是政府信息公開給付之訴區(qū)別于撤銷之訴和確認(rèn)之訴的所在。對于訴訟亂象中僅針對答復(fù)行為提出糾錯(cuò)式的請求撤銷、確認(rèn)違法等訴求，均不符合行政給付之訴的主要訴訟價(jià)值，屬于 “當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請求的”情形，應(yīng)依法先由法院釋明；釋明后仍拒絕明確訴求的，則應(yīng)視為沒有具體明確的訴訟請求，不符合法定起訴條件，依法裁定駁回起訴。

4.知情權(quán)和信息給付請求權(quán)被既判力約束——受生效裁判羈束

由于起訴人所主張的知情權(quán)依法不應(yīng)得到保護(hù)的狀況或不應(yīng)享有對某項(xiàng)信息的請求權(quán)的狀況，在其本次起訴時(shí)仍被既判力約束，所以對其本次起訴應(yīng)以受生效裁判羈束為由，依法裁定駁回起訴。

（四）圍繞訴訟價(jià)值，優(yōu)化文書說理和裁判

政府信息公開訴訟應(yīng)當(dāng)越過“專注于點(diǎn)對點(diǎn)調(diào)整的撤銷之訴”①[德]弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第17頁。的思路，圍繞訴訟價(jià)值的實(shí)現(xiàn)即知情權(quán)的保護(hù)，包括知情權(quán)的保護(hù)方式、不合法知情需求的不予保護(hù)、已保護(hù)的知情權(quán)而不予二次救濟(jì)等情形，采用更加務(wù)實(shí)的文書說理和裁判，提高生效判決對知情權(quán)的既判力，有效對抗后續(xù)可能提起的訴訟，提升生效判決羈束力在立案排除情形中的預(yù)防功能。

1.釜底抽薪——判決依法公開相關(guān)信息，對應(yīng)予保護(hù)的知情權(quán)提供切實(shí)保護(hù)

在查明原告知情權(quán)合法但被告未依法履行信息給付義務(wù)后，法院應(yīng)當(dāng)圍繞對合法知情權(quán)的保護(hù)來切實(shí)定紛止?fàn)?，依法撤銷或者部分撤銷被訴答復(fù)并判決被告限期公開，如有必要還可依法判決被告按照法律規(guī)定或原告要求的形式提供信息。如此才能充分回應(yīng)原告要求給付信息的訴求，切實(shí)保護(hù)其知情權(quán)。同時(shí)，嚴(yán)格審查是否確需被告調(diào)查、裁量的情形，審慎適用判決其限期重新答復(fù)、重新處理等 “未完待續(xù)”式裁判，以防因被告未充分公開信息而導(dǎo)致后續(xù)訴訟的不斷發(fā)生。

2.未雨綢繆——判決駁回給付訴求，固定對違法知情需求不予保護(hù)的既判力

若相對人提出的信息公開申請所對應(yīng)的知情需求違反法律規(guī)定，例如所申請的信息與其 “三需要”無關(guān)，對國家秘密、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私主張知情權(quán)而相關(guān)主體不同意的，對不屬于政府信息如對黨的機(jī)關(guān)的文件、公安機(jī)關(guān)作為刑事偵查機(jī)關(guān)所制定的刑事文件②《奚明強(qiáng)訴中華人民共和國公安部案》，中國法院網(wǎng)：www.chinacourt.org/article/detail/2014/09/id/1437615.shtml,2016年7月2日訪問。主張知情權(quán)等情形，則法院應(yīng)當(dāng)對該違法知情需求進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定，就對其不予保護(hù)的事實(shí)理由和法律依據(jù)進(jìn)行充分說理，在查明被告已依法告知或說明理由后，判決駁回原告訴訟請求，將判決既判力固定于對原告的違法知情需求不予保護(hù)的事實(shí)上而非被告的某個(gè)答復(fù)行為上，阻斷圍繞該信息再次提起其他信息公開訴訟的亂象發(fā)生。

3.適可而止——拒絕二次救濟(jì)的訴求，固定對已受保護(hù)知情權(quán)不予二次救濟(jì)的既判力

若相對人提出信息公開申請后，雖然答復(fù)機(jī)關(guān)未滿足其知情權(quán)，但相對人后續(xù)卻通過其他途徑獲得了該信息而后又起訴答復(fù)機(jī)關(guān)時(shí)，即起訴前其知情權(quán)已獲得保護(hù)但仍堅(jiān)持起訴的，從訴訟價(jià)值出發(fā)，不論信息公開訴訟結(jié)果如何，相對人知情權(quán)已得到保護(hù)的狀態(tài)均不受任何實(shí)際影響，行政訴訟對已獲得救濟(jì)的原告沒有進(jìn)行二次救濟(jì)的必要，反而還存在浪費(fèi)救濟(jì)途徑及司法資源的負(fù)面效果。為避免因重復(fù)行使救濟(jì)權(quán)利而導(dǎo)致的訴訟亂象，尤其是為避免以試探不同行政機(jī)關(guān)對同一信息的答復(fù)是否一致而提起的糾錯(cuò)式訴訟亂象，在查明行政機(jī)關(guān)已依法履行說明理由的告知義務(wù)后，法院應(yīng)當(dāng)依法判決駁回原告的訴訟請求；若行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、拒絕答復(fù)且無法定依據(jù)的，那么應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)未履行給付信息的義務(wù)但原告知情權(quán)已受到保護(hù)、判決履行義務(wù)已無實(shí)際意義為由，依法判決確認(rèn)違法。不論判決駁回訴訟請求還是判決確認(rèn)違法，均對原告知情權(quán)已獲得保護(hù)的事實(shí)進(jìn)行了固定，阻斷后續(xù)訴訟亂象的發(fā)生。

結(jié)語

訴訟亂象使有限的司法資源在維護(hù)個(gè)人需要與司法效率之間產(chǎn)生失衡。訴訟亂象下的應(yīng)訴壓力，還可能導(dǎo)致具有決策權(quán)的上級機(jī)關(guān)對政府信息公開制度進(jìn)行限縮性修訂，最終影響公眾的知情權(quán)。在給付行政、服務(wù)行政興起的社會背景下，為了政府信息公開制度的健康發(fā)展，作為訴訟參與者的人民法院，有責(zé)任研究規(guī)制訴訟亂象的司法舉措，匡扶訴訟亂象下已失衡的公正。當(dāng) “濫訴”之路和形成之訴、確認(rèn)之訴無法發(fā)揮作用時(shí)，追本溯源地回歸政府信息公開行政給付之訴的本質(zhì)特性，有的放矢地規(guī)制亂象，集中司法資源審理有訴訟價(jià)值的案件，正當(dāng)其時(shí)！

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.012

*天津市河西區(qū)人民法院行政庭副庭長、審判員。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）