經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度變遷研究

（北京物資學(xué)院商學(xué)院 北京101125）

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展歷程——制度變遷視角

（一）“自下而上”的需求誘致型制度變遷（1985—1997年）

與我國(guó)其他審計(jì)制度不同，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是從基層逐步探索、發(fā)展起來(lái)的，而不是借鑒國(guó)外審計(jì)制度經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)推行的。

1.離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)議。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度發(fā)展與廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制以及后來(lái)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任制密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)最初是從適應(yīng)微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體的制度需求而出現(xiàn)的。制度是一個(gè)規(guī)則系統(tǒng)，通過(guò)運(yùn)用制約手段即獎(jiǎng)懲制度來(lái)限制主體行為。上世紀(jì)80年代的城市經(jīng)濟(jì)改革主要實(shí)行放權(quán)讓利的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，廠長(zhǎng)（經(jīng)理）作為企業(yè)的首要責(zé)任主體，負(fù)責(zé)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)，決策自主權(quán)擴(kuò)大。企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?nèi)绾危欠裉岣吡似髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)的保值增值，在廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任時(shí)，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)內(nèi)容。比如，廠長(zhǎng)（經(jīng)理）是否經(jīng)營(yíng)管理不善或通過(guò)隱匿、欺騙等手段，侵吞企業(yè)利潤(rùn)？應(yīng)建立怎樣的制度來(lái)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的不法違規(guī)行為？于是廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)議（即經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的雛形）應(yīng)運(yùn)而生。審計(jì)評(píng)議除了觸犯了少數(shù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的既得利益外，對(duì)于集體、政府等都是有益的，從而實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)。為滿足這一制度需求，地方審計(jì)機(jī)關(guān)充當(dāng)了變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，主動(dòng)謀取當(dāng)時(shí)制度的潛在收益。從1985年起，我國(guó)部分省、市機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)廠長(zhǎng) （經(jīng)理）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了探索性的實(shí)踐，拉開(kāi)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展的序幕。黑龍江省齊齊哈爾市率先開(kāi)展了對(duì)全民所有制企業(yè)廠長(zhǎng)、經(jīng)理進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)議，其他省市地方審計(jì)機(jī)關(guān)也進(jìn)行了有益探索。

2.由離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)議上升為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。1987年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議的《政府工作報(bào)告》中提出要廣泛實(shí)行廠長(zhǎng)任期目標(biāo)責(zé)任制和任期終結(jié)審計(jì)制，作為深化企業(yè)改革的一項(xiàng)重要配套制度。把廠長(zhǎng)任期終結(jié)時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為制度固定下來(lái)，由經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)議上升為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。1987年，審計(jì)署在安排審計(jì)工作中將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)列為必須推行的一項(xiàng)審計(jì)制度。1995年至1997年，山東省菏澤地區(qū)對(duì)479名單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。最初的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的局限性表現(xiàn)在僅僅是對(duì)干部離任時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行效果的評(píng)議，不具有強(qiáng)制力，還存在走過(guò)場(chǎng)的情況，對(duì)干部起不到約束、引導(dǎo)、激勵(lì)的作用。這就需要實(shí)施強(qiáng)制性的供給主導(dǎo)型變遷來(lái)彌補(bǔ)制度制訂供給的不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度變遷的順利實(shí)現(xiàn)。供給主導(dǎo)型的強(qiáng)制性制度變遷的優(yōu)勢(shì)在于可以減少制度變遷的阻力，以最短的時(shí)間和最快的速度推進(jìn)制度變遷，確保制度變遷順利進(jìn)行。

（二）“自上而下”的供給主導(dǎo)型制度變遷（1998年—現(xiàn)在）

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度確立。菏澤地區(qū)對(duì)干部的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)引起了國(guó)家有關(guān)部門的關(guān)注，1998年2月五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于菏澤地區(qū)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度的調(diào)查報(bào)告〉的通知》，推廣菏澤經(jīng)驗(yàn)。1999年5月24日，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》。審計(jì)對(duì)象的范圍明顯擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)正式納入國(guó)家審計(jì)范圍。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從地方審計(jì)機(jī)關(guān)的探索演變，到國(guó)家重視認(rèn)可并推廣，制度的約束條件也相應(yīng)擴(kuò)大。

2.法律及政治地位提升。2006年，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)寫入了新修訂的《審計(jì)法》，為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)明確了法律依據(jù)。2007年10月，健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度被寫入黨的十七大報(bào)告，成為國(guó)家審計(jì)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)和使命。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督、完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制方面，將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。2010年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施提供了詳細(xì)指引。與1999年的兩個(gè)《規(guī)定》相比，審計(jì)對(duì)象由地方領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)展到中央，審計(jì)程序及結(jié)果運(yùn)用更加規(guī)范。同時(shí)宣布廢止了1999年的兩個(gè)《規(guī)定》。

（三）供給主導(dǎo)型下的需求誘致型制度創(chuàng)新

基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐的有益探索，不斷推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的需求誘致型制度變遷。一是對(duì)前移審計(jì)端口的探索。二是對(duì)提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)效率的探索。三是對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的思路探索。上海市靜安區(qū)聚焦經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的三個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，強(qiáng)化審計(jì)計(jì)劃管理，聚焦體制性、機(jī)制性及制度性問(wèn)題的整改問(wèn)題，及聚焦紀(jì)檢監(jiān)督、組織監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，有效提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)水平。四是對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方法的探索。江蘇省東海縣審計(jì)局在總結(jié)以往工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“三表聯(lián)查法”，將單位前期及被審計(jì)責(zé)任人上期審計(jì)存在問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并與本期發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行對(duì)比。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度變遷分析

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度變遷中的不同作用

由前文可知，政府圍繞黨的方針政策開(kāi)展工作，貫徹執(zhí)行黨制定的各項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略。黨在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度變遷中扮演著權(quán)力中心的角色，認(rèn)可并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需求誘致型制度向供給主導(dǎo)型制度轉(zhuǎn)變，使新制度安排的收益大于成本，提高了制度效率，使其具有激勵(lì)的功能（盧現(xiàn)祥，2011）。在對(duì)干部的管理上，我國(guó)始終堅(jiān)持“黨管干部”的原則，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度是黨管干部的重要措施，黨委組織部門是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的委托人。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)意見(jiàn)對(duì)干部的獎(jiǎng)懲、升調(diào)有重要影響。通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來(lái)約束、引導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，為黨和國(guó)家培養(yǎng)干部隊(duì)伍，確保政府權(quán)力在黨的執(zhí)政理念及預(yù)期的國(guó)家治理目標(biāo)內(nèi)運(yùn)行。要實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督，就要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。行政型的審計(jì)模式下要實(shí)現(xiàn)對(duì)“一把手”的有效監(jiān)督就必須依靠黨委的力量進(jìn)行，切實(shí)做到黨要管黨、從嚴(yán)治黨。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)路徑依賴

制度性框架一旦創(chuàng)立就會(huì)得以延續(xù)。典型模式一旦形成，可能就在同樣的框架下迅速發(fā)展，這就是 “路徑依賴”的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的制度變遷的主要路徑是“自下而上”的需求誘致型制度變遷到“自上而下”的中央供給主導(dǎo)型制度變遷的路徑。制度變遷一旦選擇了某一路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)沿著這一路徑，在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督范圍及監(jiān)督力度的方向上不斷強(qiáng)化。從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的制度變遷過(guò)程中可以看出審計(jì)端口不斷前移，由離任審計(jì)到任中、任前審計(jì)的強(qiáng)化，不斷降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)地位不斷得到提升，由評(píng)議到制度確立再到法律地位的保障，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。審計(jì)對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用對(duì)象范圍越來(lái)越廣，級(jí)別也逐步提高。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的建立是領(lǐng)導(dǎo)決策層對(duì)權(quán)力監(jiān)督認(rèn)知的變化和適應(yīng)性學(xué)習(xí)的過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)決策層的偏好影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)功能的成效。沿著這樣的路徑依賴，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用和地位更加受到重視，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的安全、規(guī)范、有效運(yùn)行的貢獻(xiàn)越來(lái)越大。

三、政策建議

（一）完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系，促進(jìn)有效問(wèn)責(zé)

領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感不強(qiáng)，一方面是因?yàn)槁氊?zé)范圍太過(guò)寬泛，不能很好預(yù)期自身行為所發(fā)生的成本及帶來(lái)的收益；另一方面是因?yàn)闄?quán)責(zé)沒(méi)有合理對(duì)等。要促進(jìn)行為責(zé)任人恰當(dāng)、正確、有效行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力，明確界定各崗位職能及領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是前提條件。完善的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系的建立為問(wèn)責(zé)的有效開(kāi)展提供制度系統(tǒng)保障。依法實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，按照法定程序?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況開(kāi)展審查，對(duì)于違規(guī)及瀆職事件，界定決策者及執(zhí)行者的責(zé)任，依據(jù)責(zé)任體系追究到相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，并加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用及公開(kāi)機(jī)制，進(jìn)一步協(xié)調(diào)與其他相關(guān)部門的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，加大懲治力度，推動(dòng)現(xiàn)代責(zé)任政府的建立。

（二）規(guī)范制度權(quán)力運(yùn)行，遏制腐敗行為

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過(guò)加大責(zé)任人的尋租風(fēng)險(xiǎn)，弱化腐敗動(dòng)機(jī)，從源頭上遏制腐敗的發(fā)生。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是在改革開(kāi)放時(shí)代背景下權(quán)力運(yùn)行缺乏有效制約的情況下產(chǎn)生的，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象是單位主要領(lǐng)導(dǎo)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以有效規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，遏制腐敗行為。今后，需要進(jìn)一步完善制度，形成離任必審、任中審計(jì)相輔相成的審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。

（三）完善制度環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度約束作用

制度約束軟化指的是制度對(duì)不良行為的發(fā)生不能起到預(yù)期的約束規(guī)范作用，導(dǎo)致制度的權(quán)威性及效力大打折扣，隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法律及政治地位的不斷提升，其制度的約束范圍擴(kuò)大，效力增強(qiáng)。但經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還存在沒(méi)有依法審計(jì)、制度建設(shè)不夠科學(xué)合理及制度執(zhí)行力不夠等問(wèn)題?！秾徲?jì)法》只是授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象及內(nèi)容做了概括性的規(guī)定，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的程序、違規(guī)法律責(zé)任及職責(zé)權(quán)限沒(méi)有明確規(guī)定，法律層面的約束還不夠詳細(xì)具體。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評(píng)價(jià)體系還不完善，不能為集體與個(gè)人、上屆與本屆責(zé)任的界定提供科學(xué)合理的依據(jù)。審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一。審計(jì)對(duì)象沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的全面覆蓋。對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，在基層尤為明顯，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)整改。應(yīng)該從法律層面上進(jìn)一步進(jìn)行完善，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法制環(huán)境建設(shè)，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度科學(xué)化建設(shè)，嚴(yán)肅經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的貫徹實(shí)施。

（四）正確處理制度變遷路徑關(guān)系

路徑依賴即制度在特定條件下的自我增強(qiáng)機(jī)制。地方審計(jì)機(jī)關(guān)不懈探索，抓住新制度框架下的制度創(chuàng)新機(jī)會(huì)，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)形成正反饋機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度完善。中央與地方審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，促使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度確立并不斷完善，產(chǎn)生制度的適應(yīng)性預(yù)期，持續(xù)發(fā)展的不確定性隨之減少，制度變遷得以順利實(shí)現(xiàn)。縱觀經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的積極探索為其發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力和路徑。國(guó)家有關(guān)部門將具有普遍適用性的制度創(chuàng)新以法律、法規(guī)形式予以認(rèn)可、推廣。因此，正確處理國(guó)家有關(guān)部門與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，確保地方審計(jì)機(jī)關(guān)探索的優(yōu)秀實(shí)踐成果能夠得到總結(jié)、推廣及中央經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)政令、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，這對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

（五）提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)知識(shí)技術(shù)水平，降低制度變遷成本

制度能否有效供給依賴于知識(shí)基礎(chǔ)和創(chuàng)新成本的高低。近幾年，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展較快，作用效力明顯增強(qiáng)。這與審計(jì)隊(duì)伍人員素質(zhì)不斷提高，相關(guān)法律、法規(guī)建設(shè)不斷完善，審計(jì)技術(shù)特別是信息化建設(shè)水平不斷提高密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅涉及到具體項(xiàng)目、財(cái)經(jīng)政策的審計(jì)，還對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)。這就要求政府審計(jì)人員不斷精通專業(yè)審計(jì)技術(shù)，熟悉相關(guān)法律法規(guī)，不斷提升自身綜合素質(zhì)，增強(qiáng)環(huán)境適應(yīng)力及應(yīng)對(duì)能力，依法進(jìn)行審計(jì)。