國有資本投資公司組建與運(yùn)行研究
——以中糧集團(tuán)重組中紡集團(tuán)為例

（中國財(cái)政雜志社 北京100036）

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。政策為企業(yè)實(shí)踐提供了指引和方向。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國企改革的深入推進(jìn)，企業(yè)集團(tuán)層面的兼并重組步伐逐漸加快，但是，擁有不同核心主業(yè)和不同業(yè)務(wù)發(fā)展情況的企業(yè)之間進(jìn)行戰(zhàn)略重組，必然會(huì)在整合重復(fù)業(yè)務(wù)模塊、管理層整合以及改組后的業(yè)務(wù)運(yùn)營等方面遇到諸多困難。因此，通過改組組建國有資本投資公司，使實(shí)施戰(zhàn)略重組的企業(yè)合并后達(dá)到“1+1＞2”的效果，并且使得國有資本的投資運(yùn)營和配置效率得以提升，是值得我們深入分析和思考的問題。2016年7月，中糧集團(tuán)與中紡集團(tuán)宣布啟動(dòng)戰(zhàn)略重組，并公布了中糧國有資本投資公司改革試點(diǎn)方案，這是國資體制、機(jī)制的重大突破，旨在推動(dòng)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)資本優(yōu)化配置，提高核心競(jìng)爭力。這一舉措將有利于我國推進(jìn)其他國有資本投資公司試點(diǎn)工作，促進(jìn)未來國有資本投資公司更好地發(fā)展與運(yùn)行，同時(shí)對(duì)于國企改革全面鋪開也有一定的借鑒意義。

二、案例背景

（一）中糧集團(tuán)與中紡集團(tuán)重組前的概況

中糧集團(tuán)有限公司作為我國最大的糧油食品進(jìn)出口公司和國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品、食品領(lǐng)域中領(lǐng)先的多元化產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)商，在國內(nèi)乃至國際糧油食品市場(chǎng)中都享有很高的聲譽(yù)。中糧從最初的糧油食品貿(mào)易、加工公司起步，集團(tuán)規(guī)模逐步擴(kuò)大，市場(chǎng)競(jìng)爭力逐漸增強(qiáng)，已經(jīng)發(fā)展成以糧油產(chǎn)品經(jīng)營為核心主業(yè)，經(jīng)營范圍廣泛涉及農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)銷售、金融服務(wù)及地產(chǎn)酒店等多領(lǐng)域的國有重要骨干企業(yè)，致力于對(duì)其全產(chǎn)業(yè)鏈條的系統(tǒng)管理并發(fā)揮各個(gè)環(huán)節(jié)的有效協(xié)同，從而提高整體核心競(jìng)爭能力，實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

中紡集團(tuán)目前形成了以紡織和油料油脂兩大主營業(yè)務(wù)并重發(fā)展的格局，其中紡織業(yè)務(wù)板塊包括棉花、羊毛貿(mào)易、棉紡生產(chǎn)以及紡織品服裝的貿(mào)易和生產(chǎn)等領(lǐng)域；油料油脂業(yè)務(wù)板塊涵蓋大豆、玉米、油菜籽、豆油、棕櫚油等的貿(mào)易、加工和倉儲(chǔ)物流。中紡集團(tuán)近年來不斷開拓創(chuàng)新，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，憑借著其多元化經(jīng)營戰(zhàn)略模式，逐步從一家傳統(tǒng)的紡織外貿(mào)進(jìn)出口企業(yè)轉(zhuǎn)型為業(yè)務(wù)范圍涉足紡織和糧油主業(yè)相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)、具有良好的供應(yīng)鏈管理能力并享有較高品牌聲譽(yù)的企業(yè)集團(tuán)，是我國最大的棉花貿(mào)易商和大豆貿(mào)易商，同時(shí)也是我國最大的成衣出口商之一和三家糧食直屬加工企業(yè)之一。

（二）中糧集團(tuán)與中紡集團(tuán)重組過程

在中糧集團(tuán)與中紡集團(tuán)啟動(dòng)此次戰(zhàn)略重組前，中糧集團(tuán)就與中國儲(chǔ)備糧管理總公司和中紡集團(tuán)簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，建立起長期、廣泛的全面戰(zhàn)略合作關(guān)系。雖然三家企業(yè)的主營業(yè)務(wù)側(cè)重方向和優(yōu)勢(shì)有所區(qū)別，但是同作為我國糧食行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)和宏觀調(diào)控的主要載體，三方均將遵循互相尊重、互惠互利、發(fā)揮整合效應(yīng)三大基本原則，以業(yè)務(wù)合作及投資為紐帶，充分發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢(shì)和渠道優(yōu)勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)各自更好更快發(fā)展的同時(shí)，共同維護(hù)國家糧食安全和糧食市場(chǎng)穩(wěn)定。

中糧集團(tuán)此次改革的方向是改組組建成為國有資本投資公司，重組中紡集團(tuán)則是其作為國有資本投資公司改革試點(diǎn)企業(yè)的重要內(nèi)容。能夠促成中紡集團(tuán)整體并入中糧集團(tuán)，成為其全資子公司的重要原因在于，中糧和中紡共處農(nóng)糧行業(yè)，兩家企業(yè)的糧油業(yè)務(wù)在國內(nèi)市場(chǎng)中規(guī)模都很大但效益都一般，而且在各自重要的糧油業(yè)務(wù)板塊存在著重合，此次合并可以有效解決兩家企業(yè)過去在海外市場(chǎng)中的正面競(jìng)爭問題，有利于促進(jìn)我國糧油行業(yè)優(yōu)質(zhì)資源的整合，提高產(chǎn)業(yè)效率。而且中糧集團(tuán)憑借其豐富的重組經(jīng)驗(yàn)，吸收中紡集團(tuán)后將形成以糧油為核心主業(yè)，食品、金融和地產(chǎn)為主業(yè)的業(yè)務(wù)框架，在突出糧油食品主業(yè)的前提下，推動(dòng)非核心業(yè)務(wù)的混合所有制改革；把資本經(jīng)營與資產(chǎn)管理經(jīng)營分開，整合資產(chǎn)，優(yōu)化資源配置，調(diào)整資本結(jié)構(gòu)，從而成為我國農(nóng)糧食品行業(yè)的國有資本投資平臺(tái)、資源整合平臺(tái)和海外投資平臺(tái)。

三、中糧集團(tuán)組建國有資本投資公司的分析與借鑒

國有資本投資公司是從國有資本投資運(yùn)營公司中細(xì)分出來，由國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè)。隨著國企改革和供給側(cè)改革的穩(wěn)步推進(jìn)，國企改革試點(diǎn)進(jìn)程將逐步加快，國有資本投資公司在國企改革中也將發(fā)揮舉足輕重的作用。作為政府與國有企業(yè)之間的間接傳導(dǎo)機(jī)制，國有資本投資公司的出現(xiàn)，可以使國資委對(duì)國有企業(yè)從“管人、管事、管資產(chǎn)”逐漸過渡到“管資本”，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失；此外，政府對(duì)于國有企業(yè)的監(jiān)管層級(jí)也會(huì)發(fā)生變化，由直接監(jiān)管國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^國有資本投資公司間接監(jiān)管國有企業(yè)。因此，通過組建國有資本投資公司，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開，一定程度上可以阻礙政府對(duì)國有企業(yè)的直接干預(yù)，有利于國有企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)律自主經(jīng)營和決策。中糧集團(tuán)與中紡集團(tuán)重組組建國有資本投資公司的經(jīng)驗(yàn)值得進(jìn)一步分析與借鑒。

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，分層遞進(jìn)監(jiān)管

中糧總部將下放資產(chǎn)經(jīng)營調(diào)度權(quán)，將經(jīng)營者選擇權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)和收益分配權(quán)等權(quán)利授權(quán)給下級(jí)的專業(yè)化公司和上市公司，上市公司的市場(chǎng)化決策和經(jīng)營權(quán)提升。中糧集團(tuán)作為國有資本投資公司將實(shí)現(xiàn)向管資本轉(zhuǎn)型。而上市公司則作為國有資本運(yùn)營專業(yè)平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)國有股權(quán)的保值增值。

體制機(jī)制創(chuàng)新是國企改革的源動(dòng)力，建立以市場(chǎng)配置資源為主的管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)國有企業(yè)的直接干預(yù)，實(shí)現(xiàn)以管資本為主的國有資本管理體制改革，可以使國有資本的經(jīng)營更加靈活。國資委出資人權(quán)利歸位到中糧集團(tuán)后，中糧集團(tuán)通過打造專業(yè)化平臺(tái)，把資本經(jīng)營與資產(chǎn)的管理經(jīng)營分開，本著放管結(jié)合的原則，將資產(chǎn)層面的經(jīng)營管理權(quán)下放至專業(yè)化公司和平臺(tái)，由集團(tuán)總部直接管理專業(yè)化公司和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)其向管資本的轉(zhuǎn)型。依據(jù)精簡高效和業(yè)務(wù)聚焦的原則，專業(yè)化公司和平臺(tái)以資產(chǎn)的專業(yè)化經(jīng)營和管理為核心致力于做實(shí)資產(chǎn)層，有利于中糧集團(tuán)未來真正發(fā)揮國有資本投資公司的監(jiān)管職能，但是集團(tuán)總部不再直接參與企業(yè)經(jīng)營決策和業(yè)務(wù)運(yùn)營，可能會(huì)產(chǎn)生其職能被架空的弊端。對(duì)此，中糧集團(tuán)通過各種舉措加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，通過壓縮管理層級(jí)，形成了定位清晰且職責(zé)明確的“集團(tuán)總部資本層-專業(yè)化公司資產(chǎn)層-生產(chǎn)單位執(zhí)行層”的三級(jí)管理架構(gòu)，同時(shí)設(shè)立綜合風(fēng)控管理部門，統(tǒng)籌發(fā)揮其綜合監(jiān)督職能，從體制上建立健全內(nèi)外部監(jiān)督體系。

（二）實(shí)施有效整合，明晰戰(zhàn)略定位

近年來，國有企業(yè)資產(chǎn)總額大幅增長，國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷增加，從總體上來說，國有企業(yè)的發(fā)展已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相融合，但是我國的國有企業(yè)普遍存在著規(guī)模較大卻效率低下或效益一般的問題，這就促使核心主業(yè)相同或相似的企業(yè)必然走上重組整合之路。中糧與中紡此次戰(zhàn)略重組是國家整合糧油行業(yè)資源的重要舉措，兩家企業(yè)在客觀上存在著糧油板塊的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，雙方覆蓋了糧油業(yè)務(wù)全球產(chǎn)銷的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，重組后中糧集團(tuán)注重發(fā)揮各部門、各生產(chǎn)要素的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)施有效的內(nèi)部整合，使其在糧油領(lǐng)域里具備更強(qiáng)的綜合加工能力、市場(chǎng)覆蓋能力以及物流保障能力等，從而能夠進(jìn)一步完善中糧的全球布局，提升我國在國際糧油市場(chǎng)上的話語權(quán)。但是，企業(yè)之間強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手極有可能形成行業(yè)壟斷，造成惡性競(jìng)爭，股權(quán)也會(huì)相對(duì)集中于重合業(yè)務(wù)板塊，這對(duì)于中糧集團(tuán)日后作為國有資本投資公司而言，在自主制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略和做出投資計(jì)劃決策方面存在一定的挑戰(zhàn)。

（三）改善資源配置，優(yōu)化資本布局

我國的國有資本規(guī)模有限，但卻責(zé)任重大。國有資本投資公司作為國有資本出資人代表授權(quán)的運(yùn)營主體，擁有充分的自主權(quán)，應(yīng)積極發(fā)揮其產(chǎn)權(quán)紐帶作用，采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作國有資本、管理國有企業(yè)。中糧集團(tuán)作為國企改革試點(diǎn)企業(yè)，其探索的是一條有進(jìn)有退的優(yōu)化資本布局之路，將分類分層地推進(jìn)混合所有制改革與股權(quán)多元化，如對(duì)于農(nóng)糧業(yè)務(wù)要保持絕對(duì)大股東控股地位，同時(shí)積極引入國內(nèi)外各類資本，充分放大國有資本功能，對(duì)于食品業(yè)務(wù)要保持相對(duì)控股或僅保留第一大股東地位，對(duì)于地產(chǎn)業(yè)務(wù)要通過混合所有制改革優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，提高其服務(wù)主業(yè)發(fā)展的能力。此外，中糧在對(duì)未來發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上確立了提質(zhì)增效計(jì)劃，淘汰退出非戰(zhàn)略性及低效無效資產(chǎn)，提高資源配置效率，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管，全面落實(shí)國有資本的保值增值。

四、關(guān)于組建與運(yùn)行國有資本投資公司的進(jìn)一步思考和建議

隨著國企改革試點(diǎn)的逐步實(shí)施落地，國企重組勢(shì)必將進(jìn)入活躍期，但是企業(yè)間兼并重組涉及業(yè)務(wù)范圍廣、協(xié)調(diào)難度大，重組后企業(yè)將如何消化整合并入的資產(chǎn)以及如何更好地經(jīng)營各項(xiàng)業(yè)務(wù)，統(tǒng)籌兼顧各方利益并實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化的目標(biāo)，改組組建的國有資本投資公司如何通過資產(chǎn)的經(jīng)營和管理實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，都是國企改組所面臨的難題。因此，國企重組，不能只做簡單的加減法，而要注重消化吸收，要達(dá)到生產(chǎn)、經(jīng)營、管理、戰(zhàn)略等各個(gè)層面的全面重組。

（一）發(fā)揮國有資本投資公司的實(shí)際效用

在不斷深化國企改革的背景下，國有資本投資公司正扮演著越來越重要的角色。新一輪的國企改革浪潮中，要防止現(xiàn)有集團(tuán)公司簡單地翻牌為國有資本投資公司，這就需要國有資本投資公司在功能定位、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、股權(quán)關(guān)系以及公司治理等多個(gè)層面注意與一般商業(yè)投資公司有所區(qū)別。國有資本投資公司是政府與國有企業(yè)之間的間接傳導(dǎo)機(jī)制，國資委作為出資人對(duì)身為出資人代表的國有資本投資公司進(jìn)行監(jiān)督管理，而不再是直接干預(yù)國有企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)作，國有資本投資公司是市場(chǎng)化的資本運(yùn)營主體，對(duì)出資企業(yè)以管資本的方式行使出資人權(quán)利、履行出資人職責(zé)，不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，也不干預(yù)國有企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)，因此要明確定義國有資本投資公司的權(quán)責(zé)邊界，充分發(fā)揮其實(shí)際效用。

（二）鼓勵(lì)國有資本投資公司分散持股

通過重組合并形成國有資本投資公司，必然是由于實(shí)施重組的企業(yè)擁有相同或相近的主營業(yè)務(wù)板塊，并且通過合并能夠有效整合優(yōu)質(zhì)資源和拓寬盈利渠道，解決它們?cè)趪鴥?nèi)及國際市場(chǎng)上的行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭問題，從而提高我國企業(yè)在國際市場(chǎng)中的地位，使其有實(shí)力與國外大企業(yè)相抗衡。但是，大企業(yè)之間實(shí)施戰(zhàn)略重組往往容易產(chǎn)生行業(yè)壟斷，由于國有資本投資公司的經(jīng)營模式是直接投資實(shí)業(yè)擁有股權(quán)，通過資產(chǎn)經(jīng)營和管理主導(dǎo)著出資企業(yè)的發(fā)展，為了防止重組產(chǎn)生更大的壟斷，應(yīng)鼓勵(lì)國有資本投資公司分散投資，不同投資業(yè)務(wù)互補(bǔ)形成多元業(yè)務(wù)組合，有利于降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（三）保持國有資本投資公司與市場(chǎng)協(xié)同運(yùn)作

在國有資本與民營資本相互融合并充分競(jìng)爭的市場(chǎng)中，通過組建以市場(chǎng)化資本運(yùn)營為主體的國有資本投資公司，按照市場(chǎng)機(jī)制的行為規(guī)范達(dá)到政府調(diào)控國有企業(yè)的目的，既能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在提高資源配置效率和優(yōu)化資本布局中的決定性作用，又能實(shí)現(xiàn)政府對(duì)資本的有效監(jiān)管，該類公司的建立與運(yùn)行，對(duì)于推進(jìn)我國國有資產(chǎn)管理的市場(chǎng)化、規(guī)范化等具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。國有資本投資公司應(yīng)當(dāng)以資本要素為紐帶，對(duì)其出資企業(yè)的國有資本經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督與管理，全面采用市場(chǎng)化的手段來投資、運(yùn)營和管控國有資本，保持國有資本投資公司與市場(chǎng)的協(xié)同運(yùn)作，避免與資本市場(chǎng)相沖突，力求逐漸提高國有資本的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。