新法實(shí)施 已見成效
——新《安全生產(chǎn)法》實(shí)施3周年落實(shí)情況

輯/趙原

新法實(shí)施 已見成效
——新《安全生產(chǎn)法》實(shí)施3周年落實(shí)情況

輯/趙原

截至2017年底，新《安全生產(chǎn)法》已頒布實(shí)施3年，各地對(duì)新《安全生產(chǎn)法》的落實(shí)情況如何，制訂和完善了哪些配套法規(guī)規(guī)章，各地在實(shí)施過程中，尚存在哪些問題？

截至2017年底，新《安全生產(chǎn)法》已頒布實(shí)施3年，各地對(duì)新《安全生產(chǎn)法》的落實(shí)情況如何，制訂和完善了哪些配套法規(guī)規(guī)章，各地在實(shí)施過程中，尚存在哪些問題？

實(shí)現(xiàn)新舊《安全生產(chǎn)法》無(wú)縫銜接

新《安全生產(chǎn)法》頒布以后，各省按照國(guó)家安全監(jiān)管總局的統(tǒng)一部署要求，相繼開展了內(nèi)容豐富、形式多樣、覆蓋面廣、注重實(shí)效的新《安全生產(chǎn)法》宣貫活動(dòng)。

如浙江省依托“浙江安監(jiān)”微博、微信平臺(tái)以及“安全生產(chǎn)月”活動(dòng)，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布法律規(guī)定和解讀知識(shí)。寧波市將新《安全生產(chǎn)法》的宣貫有機(jī)納入“七五”普法規(guī)劃之中，統(tǒng)籌開展以新《安全生產(chǎn)法》為重點(diǎn)的專業(yè)法律普法工作。湖州市自2015年以來，堅(jiān)持在全市范圍開展“百名干部進(jìn)企業(yè)，走訪談心促安全”活動(dòng)，以宣貫新《安全生產(chǎn)法》為重點(diǎn)內(nèi)容，面向全市所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)人和安全管理人員，通過“上門走訪談心”和“集中培訓(xùn)談話”等形式，摸清安全生產(chǎn)家底，強(qiáng)化企業(yè)的法治意識(shí)，共計(jì)走訪企業(yè)9 737家次，督促指導(dǎo)重點(diǎn)企業(yè)1 540家。臺(tái)州市安監(jiān)局印發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法＞有關(guān)問題的指導(dǎo)意見的通知》，針對(duì)新《安全生產(chǎn)法》中相關(guān)涉及“整改并罰”條款的適用問題，提出了指導(dǎo)意見，實(shí)現(xiàn)新舊《安全生產(chǎn)法》無(wú)縫銜接，被國(guó)家安全監(jiān)管總局予以肯定。

安徽省在安全生產(chǎn)宣教網(wǎng)和《安徽安全生產(chǎn)》雜志上開設(shè)新《安全生產(chǎn)法》宣傳專欄，對(duì)新《安全生產(chǎn)法》修改的亮點(diǎn)進(jìn)行了解讀，對(duì)各地、各部門、各單位貫徹措施進(jìn)行報(bào)道，及時(shí)刊登新安法評(píng)論文章。2015年在安徽廣播電視臺(tái)舉辦并播出了全省新安法知識(shí)競(jìng)賽，掀起了全省新安法宣貫活動(dòng)的高潮。

甘肅省向市、縣、鄉(xiāng)政府及職能部門、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)發(fā)放安全生產(chǎn)警示教育光盤7萬(wàn)多張，組織全省安全監(jiān)管干部觀看，用典型事故案例推動(dòng)新《安全生產(chǎn)法》的宣貫實(shí)施。

貴州省積極做好新《安全生產(chǎn)法》實(shí)施首日宣傳。省安委辦下發(fā)做好新安法實(shí)施首日宣貫工作的通知，要求各地各部門做到電視有影、廣播有聲、報(bào)刊有版?！顿F州新聞聯(lián)播》2014年12月1日播放了《安全生產(chǎn)法》相關(guān)內(nèi)容；協(xié)調(diào)省內(nèi)三大通訊運(yùn)營(yíng)商，發(fā)送新安法手機(jī)短信200多萬(wàn)條。

陜西省著力開展“陜西最美安監(jiān)人”評(píng)選表彰工作，在全省涌現(xiàn)出一批貫徹落實(shí)踐行新《安全生產(chǎn)法》的先進(jìn)人物。開展安全生產(chǎn)主題演講比賽，以貫徹落實(shí)新《安全生產(chǎn)法》為核心，全省從上到下層層選拔，共有10個(gè)代表隊(duì)獲獎(jiǎng)，極大促進(jìn)了新《安全生產(chǎn)法》在基層的學(xué)習(xí)貫徹。

重慶市渝北區(qū)2016年以來，建立渝北區(qū)安全體驗(yàn)中心、空港新城小學(xué)文化長(zhǎng)廊等10余個(gè)安全宣傳陣地。2017年，渝北區(qū)還被國(guó)家安全監(jiān)管總局確定為全國(guó)十個(gè)安全生產(chǎn)“七進(jìn)”（進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭、進(jìn)公共場(chǎng)所）試點(diǎn)城市之一，并獲評(píng)全國(guó)2017年安全生產(chǎn)月先進(jìn)單位。

有關(guān)配套法規(guī)補(bǔ)充完善

新《安全生產(chǎn)法》頒布以來，各省緊密結(jié)合地方安全生產(chǎn)實(shí)際，建立健全各項(xiàng)配套性法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和文件，并加以貫徹落實(shí)。

如《浙江省安全生產(chǎn)條例》于2016年8月1日起施行，對(duì)新《安全生產(chǎn)法》做了大量補(bǔ)充完善，強(qiáng)調(diào)操作性和針對(duì)性。一是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和安全生產(chǎn)管理人員配備方面，區(qū)分高危企業(yè)和其他企業(yè)，按照企業(yè)從業(yè)人員數(shù)量對(duì)安管機(jī)構(gòu)設(shè)置和安管人員配備進(jìn)行分類規(guī)定；二是在安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)制度建設(shè)方面，著重從教育培訓(xùn)記錄保存時(shí)限方面加以量化，通過明確保存期限，有利于日常執(zhí)法檢查以及生產(chǎn)安全事故發(fā)生后倒查責(zé)任；三是在安全生產(chǎn)責(zé)任制、事故隱患排查治理制度建立、危險(xiǎn)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)安全管理措施落實(shí)方面，進(jìn)一步明確企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制度、主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人等安全生產(chǎn)職責(zé)，推動(dòng)企業(yè)法定職責(zé)清晰明確、落實(shí)到位，通過對(duì)國(guó)內(nèi)和省內(nèi)典型多發(fā)的生產(chǎn)安全事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)梳理，對(duì)重大危險(xiǎn)源管理、可燃爆粉塵、有限空間作業(yè)等危險(xiǎn)作業(yè)安全管理措施進(jìn)行列舉性規(guī)定。

海南省建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫(kù)，將安全生產(chǎn)違法違規(guī)失信行為的企業(yè)及時(shí)進(jìn)行公告，并納入省級(jí)誠(chéng)信體系建設(shè)系統(tǒng)。

河南省以173號(hào)省長(zhǎng)令頒布了《河南省生產(chǎn)安全事故隱患排查治理辦法》，建立完善了標(biāo)準(zhǔn)清單、教育培訓(xùn)、隱患排查、治理整改、誠(chéng)信管理、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等14項(xiàng)通用制度，并從危險(xiǎn)評(píng)估、重患必停、過程監(jiān)控、掛牌督辦、專項(xiàng)驗(yàn)收等8個(gè)方面，對(duì)重大隱患排查治理提出了特殊要求。

寧夏回族自治區(qū)制定了《自治區(qū)安全生產(chǎn)工作考核辦法》，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、綜合治理和精神文明建設(shè)中增加安全生產(chǎn)考核權(quán)重（分別占約束性考核指標(biāo)權(quán)重的3 %～5 %），將億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率納入全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)體系和年度效能目標(biāo)考核體系，作為統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)重點(diǎn)，實(shí)行月統(tǒng)計(jì)、季通報(bào)、年考核，與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一同監(jiān)測(cè)、排位、通報(bào)，安全生產(chǎn)擺位凸顯。

山東省在完善發(fā)包、出租的安全管理職責(zé)方面，為了加強(qiáng)管理，解決以租代管、以包代管的實(shí)際問題，按照新《安全生產(chǎn)法》第四十六條等有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化了發(fā)包、出租單位對(duì)整體項(xiàng)目、場(chǎng)所等的安全管理職責(zé)。無(wú)論生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、場(chǎng)所有一個(gè)或者多個(gè)承包或者承租單位的，發(fā)包、出租單位都要對(duì)承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理，定期進(jìn)行安全檢查，發(fā)現(xiàn)安全問題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)督促整改。

上海市2015年印發(fā)《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患排查工作的意見》，明確按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，開展危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域的排查工作，建立了制度化、常態(tài)化的公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患排查機(jī)制。針對(duì)全市233處危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源，督促落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任和跨部門信息共享機(jī)制。推進(jìn)危險(xiǎn)源集聚區(qū)域整體性安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、一體化管理和危險(xiǎn)化學(xué)品全生命周期信息化管理等工作。2016年，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過《上海市街道辦事處條例》，將公共安全作為其3項(xiàng)重點(diǎn)工作（公共服務(wù)、公共管理、公共安全）之一，并將綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)安全管理等地區(qū)性、綜合性工作作為重要職能。2017年，緊密結(jié)合正在開展的危險(xiǎn)化學(xué)品安全綜合治理，積極落實(shí)《上海市遏制危險(xiǎn)化學(xué)品和煙花爆竹重特大事故工作實(shí)施方案》，切實(shí)加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品和化工企業(yè)動(dòng)火作業(yè)管理，組織各區(qū)進(jìn)一步加大使用危險(xiǎn)化學(xué)品從事化工生產(chǎn)企業(yè)安全監(jiān)管力度。

重慶市渝北區(qū)全區(qū)梳理制定了各級(jí)黨政班子從主要負(fù)責(zé)人到班子成員安全生產(chǎn)責(zé)任清單，將領(lǐng)導(dǎo)干部的安全生產(chǎn)責(zé)任分類具化，把籠統(tǒng)的重視安全轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)一項(xiàng)具體工作，實(shí)現(xiàn)了壓力層層傳導(dǎo)至基層、責(zé)任級(jí)級(jí)分解到崗位。明確部門監(jiān)管責(zé)任，制定的《推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)展實(shí)施意見》中，明確26個(gè)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)任清單，在區(qū)級(jí)層面實(shí)現(xiàn)了安全監(jiān)管責(zé)任全覆蓋。明晰監(jiān)管責(zé)任邊界。實(shí)際工作中，一些特殊的行業(yè)領(lǐng)域往往需要多個(gè)單位互相配合齊抓共管，同時(shí)，各單位又容易出現(xiàn)監(jiān)管相互推諉的情況。渝北區(qū)通過專題調(diào)研研究，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和部門職責(zé)，逐一明確此類特殊事項(xiàng)各單位的職責(zé)邊界，形成了可界定、可操作、可倒查的監(jiān)管機(jī)制。比如對(duì)于船舶的監(jiān)管，依據(jù)通航水域、船舶性質(zhì)、規(guī)格大小、使用單位等，分別明確了交通、旅游、體育、屬地等不同部門的監(jiān)管職責(zé)，真正形成齊抓共管。

多個(gè)省級(jí)安監(jiān)部門都制定了安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，服務(wù)基層執(zhí)法實(shí)踐需求，確保合法、合理、公正適用新《安全生產(chǎn)法》的行政處罰規(guī)定，有效避免行政風(fēng)險(xiǎn)。

普遍性和深層次問題亟待解決

各地在新《安全生產(chǎn)法》的貫徹實(shí)施過程中仍面臨一些有待解決的普遍性和深層次問題。

企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)有待持續(xù)加強(qiáng)

執(zhí)法檢查中，很多地方反映，對(duì)安全生產(chǎn)工作，政府比企業(yè)著急，政府做的工作比企業(yè)做的多。部分中小微企業(yè)在安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全投入、安全培訓(xùn)、應(yīng)急救援等方面都存在不足，如安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程在實(shí)際執(zhí)行中流于形式、缺乏應(yīng)急救援預(yù)案演練、擠占挪用安全生產(chǎn)經(jīng)費(fèi)、對(duì)從業(yè)人員尤其是派遣員工未開展必要的安全生產(chǎn)培訓(xùn)教育等。從業(yè)人員缺乏應(yīng)有的安全常識(shí)，一線員工參與安全生產(chǎn)工作不足，因培訓(xùn)教育不到位，在工作中的低級(jí)錯(cuò)誤導(dǎo)致的事故反復(fù)不斷發(fā)生。

安全生產(chǎn)基礎(chǔ)保障能力相對(duì)薄弱

一些地方紅線意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)，基層安監(jiān)力量配備存在衰減的現(xiàn)象，依法行政能力仍然不足，以犧牲安全為代價(jià)謀取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傾向又趨抬頭。部分地區(qū)由于擔(dān)心影響本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為態(tài)度曖昧、查處不嚴(yán)；在事故調(diào)查處理中存在外界干擾因素，導(dǎo)致事故調(diào)查報(bào)告認(rèn)定事實(shí)不清、責(zé)任分配不公、追責(zé)力度不夠、同類事故再次發(fā)生，引起部分當(dāng)事人提起行政復(fù)議和行政訴訟。

配套法規(guī)政策不夠完善

新《安全生產(chǎn)法》有些條款存在不確定的概念，如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、生產(chǎn)安全事故的內(nèi)涵和外延、綜合監(jiān)管等理解存在爭(zhēng)議，容易留下較大的自由裁量空間；同時(shí)，現(xiàn)有的一些法律法規(guī)與新《安全生產(chǎn)法》存在抵觸，或多部法律法規(guī)之間規(guī)定重復(fù)、不一致，如涉及事故調(diào)查處理的法律法規(guī)眾多，調(diào)查主體、方式、處罰幅度不一，導(dǎo)致基層在執(zhí)行過程中出現(xiàn)無(wú)所適從的現(xiàn)象。

安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管定位不明晰

雖然新《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理?！钡]有明確安監(jiān)部門綜合監(jiān)管的范圍、對(duì)象、方式方法，造成各部門直接監(jiān)管與安監(jiān)部門綜合監(jiān)管的界限不明確，實(shí)際工作中往往出現(xiàn)綜合監(jiān)管代替部門監(jiān)管、安委辦代替職能部門包打天下，存在諸多監(jiān)管盲區(qū)的現(xiàn)象。

國(guó)家安全監(jiān)管總局部門規(guī)章修改滯后

新《安全生產(chǎn)法》修改實(shí)施和國(guó)務(wù)院推行行政許可審批“放管服”改革后，國(guó)家安全監(jiān)管總局部門規(guī)章修改滯后，導(dǎo)致部門規(guī)章、規(guī)范性文件與上位法規(guī)之間存在矛盾，實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)困難。比如，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員需經(jīng)培訓(xùn)考核合格，取得安全生產(chǎn)管理資格證，幾乎是所有安全生產(chǎn)許可事項(xiàng)的許可條件，但新《安全生產(chǎn)法》和《國(guó)務(wù)院下放取消行政許可審批事項(xiàng)》文件取消了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員的資格證后，相關(guān)的部門規(guī)章未對(duì)許可條件進(jìn)行修改。同時(shí)，新《安全生產(chǎn)法》第二十四條又規(guī)定了“主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員，應(yīng)當(dāng)由主管的負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)其安全生產(chǎn)知識(shí)和管理能力考核合格”，由此可以看出，雖取消許可，但并未降低對(duì)主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員的能力要求。因此，實(shí)際操作中如何取消并替代此項(xiàng)許可條件，沒有明確規(guī)定，難以執(zhí)行到位。又如，礦山、金屬冶煉建設(shè)項(xiàng)目和用于生產(chǎn)、儲(chǔ)存、裝卸危險(xiǎn)化學(xué)品的建設(shè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收，原來既是獨(dú)立的審批事項(xiàng)，又是生產(chǎn)許可證頒發(fā)的法定條件，《安全生產(chǎn)法》修改后，改由建設(shè)單位組織驗(yàn)收，但建設(shè)單位組織誰(shuí)，按什么程序、什么標(biāo)準(zhǔn)來驗(yàn)收，驗(yàn)收什么內(nèi)容，用什么形式來反映合格，未作明確規(guī)定，致使驗(yàn)收?qǐng)?bào)告五花八門，并且驗(yàn)收?qǐng)?bào)告是否作為許可條件的證明要件，實(shí)際工作中難以把握。

編輯 趙 原