要問責項目效果，更要提升執(zhí)行能力

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公眾對公益認識仍然停留在扶危濟困的層面，而不是公益能給人的發(fā)展帶來的改變。

有些評估還是“走過場”，一天評估幾十家機構，一家機構停留15分鐘，這只能做簡單的評價，尚不能給公益組織提供更多的發(fā)展性建議。

南方周末記者 劉怡仙

2017年11月23日，明德公益研究中心主持2017成都·中國基金會論壇平行論壇《不只是事后說話——評估助力行業(yè)價值生態(tài)再造》，這是近年少有的有關公益評估為主題的論壇。中國基金會論壇由具有8年歷史的中國非公募論壇轉型而來，被視為公益領域的行業(yè)盛會，本次年會主題是“新價值，新生態(tài)”，承辦方是百度公益基金會。明德公益研究中心副主任王彩霞稱，正是希望借此機會公開喊話公益機構、基金會、互聯網平臺要認識公益評估的專業(yè)性及其價值。

評估不止一種

“耗時又耗力?！闭鎼蹓粝牖饡泵貢L朱秋霞感慨道。真愛夢想公益基金會是一家專注兒童素養(yǎng)教育幫助孩子上好學的公益基金會，剛剛結束一項長達3年的項目影響評估，針對其“夢想中心”項目的效果追蹤研究（2014-2016）。所聘請的第三方機構以中國科學院農業(yè)政策研究中心、北京大學中國農業(yè)政策研究中心、陜西師范大學教育實驗經濟研究所，以及斯坦福大學為主的農村教育行動計劃（REAP）團隊。

因為采用準實驗評估方法，她需要跟隨評估團隊實地進行基線調查，了解項目開始前的基礎信息，選取對照組，還不能受“污染”，有任意一個實驗條件不符合，需要再次選點。評估方最后選定166所樣本學校，其中85所為投入公益項目的干預組，81所為對照組。其間需要多次到現場做調研，朱秋霞和項目組人員都要支持配合。

這樣的第三方評估主要是希望通過科學嚴謹的方式，分析“夢想中心”項目對學生身心健康成長的效用及其影響機制。朱秋霞告訴南方周末記者，之所以選擇第三方評估，一是希望能夠清楚地了解所進行的公益項目實際產生的效果，研判公益服務中有哪些需要改進，同時也是提升機構影響力和外界溝通的方式。

值得一提的是，這樣一份耗時耗力的評估報告花費不低，約為四百萬元，還不包括在評估過程中投入的人力資源和時間成本。但朱秋霞認為，對于“夢想中心”這個長達十年的項目而言，是值得投入的，它能帶來的項目提升遠遠超過其成本。

如此嚴謹并投入大量成本的第三方評估在公益領域其實少之又少。國內的評估主要分為項目評估與組織評估，常見的組織評估是政府組織的。2010年12月27日，民政部出臺《社會組織評估管理辦法》，依照評估標準設置了5個等級，獲得4A以上評估等級的社會組織可以簡化年度檢查程序。獲得3A以上評估等級的社會組織，可以優(yōu)先獲得政府購買服務，申請政府獎勵。

除此之外更多的是針對項目的評估，包括項目的成效、流程管理等問題，也包括上述“夢想中心”項目效果追蹤研究這樣的項目影響評估——項目對受益對象進行干預以后，發(fā)生了哪些改變，觀察其影響結果和影響機制。

朱秋霞還從評估的參與方維度分類，認為對慈善組織的評估應該有四方：第一方評估來自慈善組織內部評價，包括組織內部一系列年度目標、關鍵績效指標和預算、項目管理等；第二方是受益群體的外部評價，有許多關于他們的故事、感受和建議，甚至是批評和投訴；第三方評估來自獨立團隊進行評估，捐贈機構會獨立邀請評估機構進行項目效果評估，同時也有獨立第三方對機構治理和管理水準的評估。第四方評估是來自政府和媒體對機構的評估、認可、嘉獎。評估維度多樣，評估方式也多樣，第三方評估僅是其中之一。

“這些年國際發(fā)展潮流趨勢發(fā)生變化，從傳統(tǒng)的單維度技術評估轉向參與式的多元化評估?！睂Φ谌皆u估有著多年研究的清華大學公益慈善研究院副院長鄧國勝認為，目前更強調參與式評估。這種評估方式讓不同的主體都參與到評估中去，組織內部人員、受益人，以及其他利益相關方一起梳理評估，評判哪些做得好，哪些做得不好，組織的能力建設則在評估基礎之上進行。這樣評估，既能達到監(jiān)督和問責的目的，又能實現自我學習和改進。

能力建設的切入口

張菊芳是國內最早引進參與式評估的公益人。2001年，她從美國學習非營利組織管理歸來，面臨轉型中的中國社會，打工子女問題、婦女權益問題非常突出，“有大量的事情要做，但都不知道怎么做”。公益行業(yè)尚在襁褓期，公益組織的管理體系、能力建設在當時完全談不上。

美國能力建設領域的專業(yè)性非營利組織PACT帶著評估工具、工作方法進入國內。經過專家?guī)状握{研，系統(tǒng)了解國內狀況后選擇了OCA參與式評估工具，并做了一定調整，選取六家機構進行為期兩年的試點合作，包括中國扶貧基金會、中國青少年基金會、愛德基金會都曾參與其中。2004年，PACT決意退出中國時，張菊芳帶領剩下的團隊轉而創(chuàng)建倍能組織能力建設與評估中心。

在參與式OCA評估中，評估作為組織能力建設的切口，能幫助組織有效地進行診斷，并提出成套的解決方案。張嫣婷所在的福建省同心慈善基金會在2016年接受了倍能的OCA評估，主要針對組織人力資源管理。作為基金會秘書長的張嫣婷當時感覺帶不動團隊，非常疲憊。運用OCA的方法，團隊成員和倍能工作人員一起，逐條對照評估標準內容，暢談自己的工作狀態(tài)，對某件事的看法和意見。彼時，她才細致地了解每個人的優(yōu)缺點，意識到許多優(yōu)秀的人才都站錯了崗位，人力資源管理程序過于混亂無章，團隊整體陷入了錯誤的方向，怎么可能帶得動呢？集中培訓的時間僅僅三天，后續(xù)是張菊芳留下的大量“作業(yè)”。半年以后提升越發(fā)明顯，梳理過后的工作流程使機構工作逐步有序起來。

“評估不是目的，而是手段?！睆埦辗冀榻B，這可以簡述為“以評促建”，著力點還是在組織機構的能力建設。評估的目的不僅是為了監(jiān)督問責，更重要的是促進公益組織自我學習和自我提升。

2017年10月，由清華大學公共管理學院NGO研究所與中國殘疾人福利基金會發(fā)起，致力于提供公益項目評估專業(yè)化與規(guī)范化發(fā)展的明德公益研究中心對全國19個省市的97家公益組織進行了問卷調查，結果顯示2007年前就開展過項目評估的機構僅占6.2%，64.9%的組織都是在2014年后開始涉足項目評估的，公益項目評估近三年發(fā)展迅猛。

針對40家第三方評估機構進行的調查顯示，97.5%的組織都接收過政府部門的評估委托，超過接收社會組織的委托比例（80.0%）。政府部門實際上成為第三方評估的第一大客戶。

張菊芳參與了大量的政府購買服務評估，這類第三方評估在逐步規(guī)范社會組織發(fā)展上有一定作用，有些則還是“走過場”，一天評估幾十家機構，一家機構停留15分鐘，這只能做簡單的評價，尚不能給公益組織提供更多的發(fā)展性建議?！罢徺I服務評估是存有大量發(fā)展空間的?！痹趪H上，成熟的資助方都會單獨預留5%-10%的經費用于項目評估。

尚在初級層面

“既不夠重視，也不夠了解。”壹基金秘書長李勁從基金會角度看，許多基金會對項目周期管理的概念尚未建立，而作為管理中重要一環(huán)的項目評估自然也不被重視。無論是知識還是意愿的角度，都是不足的。

倍能組織能力建設與評估中心副主任陳宏樂也留意到，許多基金會成立了籌款部、財務部、項目部，但是鮮見評估部門。它并不關注項目開始前的基線數據收集（即基礎信息），過程監(jiān)測與結果的評估。而這樣一套監(jiān)測評估的機制在國際NGO組織中是常見，甚至是必需的。

“這與我們國家整個公益發(fā)展水平還很低有關。”李勁分析，公益組織對項目管理的意愿是不足的，依然停留在基本的產出層面，也就是捐了多少教室，多少書包，而這個教室和書包究竟給這些孩子、教師帶來什么樣的改變，這是很難評估的，于是我們不愿面對，也不愿花資源，使評估停留在相當初級的層面。

多位業(yè)內人士表示評估人員資歷深厚、比較系統(tǒng)的評估機構并不多。

鄧國勝自1990年代末開始第三方評估研究，提出了APC評估框架，并在清華大學嘗試開設評估課程。不過，目前國內評估領域的發(fā)展與國外存在很大差距?！凹葲]有評估的學會，也沒有評估的協(xié)會，也沒有評估的雜志，也沒有評估的專業(yè)人才；既沒有評估的基礎理論研究，也沒有方法的供給”，在他看來，與國外成熟的理論方法供給體系、人才培養(yǎng)體系相比，國內的第三方評估還處于相當落后的狀態(tài)。

人才是個大問題。如何選取最合適的評估工具，如何制定評估標準，都是極為專業(yè)、需要經驗與技術的工作?！爱斶^機構領導、從事公益相關工作5年以上?！睆埦辗颊J為合格的評估專家應當是這個要求，否則難以勝任“問診”工作。

掣肘的是，由于不受重視，第三方評估機構沒有足夠的費用聘請專業(yè)的評估人員。張菊芳回憶倍能初期國內的專家費用極不合理，僅按到場的天數計算補助費，不考慮準備時間的成本。那段時間倍能面臨斷檔期，一個項目結束不能馬上接下一次項目，中間就沒有收入。好幾年時間，張菊芳只能不停地出差培訓以保證機構的運轉。

由于管理費用的限制，基金會資助項目也不預留評估費用。直到近年評估費用可以納入項目經費當中，不受限制。2016年頒布的《中華人民共和國慈善法》中進一步規(guī)定允許評估費用的產生。這是評估工作的一大利好條件。

多位業(yè)內人士表示，第三方評估正逐步受到重視，地方民政系統(tǒng)正逐步將評估費用納入財政預算，明德公益研究中心項目經理冀巖在與民政系統(tǒng)的合作中觀察到，湖南、陜西、四川等地區(qū)民政系統(tǒng)都將第三方評估列為系統(tǒng)工作重點，第三方評估在政府采購和等級評估工作中的地位越來越重要。

聯手搭建學習平臺

福建省同心慈善基金會在2017年5月份結束第二輪的OCA評估，這次是他們主動付費邀請倍能針對項目進行評估。張嫣婷表示，作為福建省樞紐型公益機構，他們也將有意識地在資助項目中支持第三方評估的費用。她還特別舉例福建的林文鏡慈善基金會正在進行的“束脩計劃”，該計劃專門用以支持福建公益人外出學習的費用及交通費用，旨在助力公益人成長。在張嫣婷看來，這與參與式評估有共通之處，都開始有意識地為公益組織的成長埋單。

走在第三方評估前列的真愛夢想公益基金會則嘗試與國際接軌。2017年，真愛夢想基金會分別通過英國勞氏船級社ISO認證和SGS的國際認證，都是獨立第三方對機構治理和管理水準的評估。在這一過程中，朱秋霞與她的團隊也在探索國際標準如何與國內實踐結合。ISO國際認證多用于工廠與服務類企業(yè)，有些政府、醫(yī)院、學校、機場等也會推行ISO認證，目的是保證產品和服務的質量水平。公募基金會采用這套體系認證實質是向商業(yè)機構借鑒管理體系，在這一過程中要對項目流程、資源配置和管理體系全面升級，提升風險控制能力。按朱秋霞的話說就是“相對硬一點”，關注硬件設施。SGS是非營利組織的國際認證，不僅注重流程性，也更關注人的發(fā)展變化，“特別細膩、柔軟?！敝烨锵颊f。真愛夢想在流程管理上得分是比較高的，“軟”的那部分則相對較低。她了解到，這也需要多年的積累與內化。

這在國內而言是非常難得的，李勁提到。其主要原因是公益的專業(yè)性沒有得到認可，公眾對公益認識仍然停留在扶危濟困的層面，而不是公益能給人的發(fā)展帶來的改變。問責多集中于數據層面，以捐贈額看問題。

李勁提出，除了機構為自身購買專業(yè)的第三方評估以外，還可以嘗試真正的獨立第三方評估。這樣的評估不是受益方，也并非捐贈方為自己的組織購買，而是由基金會支持某一第三方評估機構，由該第三方評估選擇評估的合作方。倍能針對福建省同心慈善基金會的組織評估、REAP團隊針對真愛夢想公益慈善基金會所做的影響力評估都是由福特基金會所資助的。但李勁坦言，目前的土壤仍然不足，我們的問責文化尚未關注到更深層次的指標，很難產生這樣的評估需求。

張菊芳在9年針對二十多個服務行業(yè)的試點實驗中發(fā)現，促進公益領域評估發(fā)展最有效的方案是用領頭羊機構帶領同行機構一起學習。自閉癥服務機構與其他的自閉癥服務機構、養(yǎng)老機構與養(yǎng)老機構一起探討，因為同一領域所需要的指標是相對一致的，其服務領域共同面臨的問題和解決方法也是相似的，應該組建互相交流學習的網絡。

鑒于目前評估發(fā)展的起始階段，在各類服務行業(yè)中找到有經驗的評估專家比較難。張菊芳建議，一個在自己服務領域有經驗的領頭羊機構與新成立的評估機構合作也能各施所長，組建成很好的評估團隊。

“應該有適合不同發(fā)展階段、低成本的評估方法與范式，并不限于‘低成本的第三方評估。”朱秋霞認為也許建設好第一第二方評估在組織發(fā)展前期更具可行性?！傲私馐澜鐑?yōu)秀非營利組織的最新動態(tài)，打開‘看世界的窗戶?！?/p>