關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的思考

馬雯鏡

摘要：本篇文章對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行了概述，從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制意識(shí)、內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制、信息系統(tǒng)實(shí)用性等方面分析了內(nèi)部控制現(xiàn)狀，最后針對(duì)存在問題提出了改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀及對(duì)策

作為社會(huì)公共服務(wù)的提供主體，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制的制度設(shè)計(jì)、崗位設(shè)置及監(jiān)管考核方面都存在較大的滯后性。新常態(tài)下，改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平對(duì)提高單位的工作效率及可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制聯(lián)系緊密，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)可以借鑒企業(yè)內(nèi)部控制理論和方法，結(jié)合行政事業(yè)單位管理的理念，強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，提升管理水平，使行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

一、內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容就是指系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的各類風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過建立相關(guān)制度、設(shè)置業(yè)務(wù)流程、執(zhí)行相關(guān)程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。單位要想構(gòu)建和執(zhí)行有效的內(nèi)部控制，應(yīng)該包含五個(gè)方面的要素：第一，內(nèi)部控制環(huán)境。包括組織架構(gòu)、工作機(jī)制、財(cái)務(wù)信息、干部隊(duì)伍建設(shè)、單位文化。第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)有關(guān)的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，采取相應(yīng)的控制方法。第三，控制活動(dòng)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，采取相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。第四，信息與溝通。建立信息溝通制度，及時(shí)準(zhǔn)確地獲取、分析、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在單位內(nèi)外部之間進(jìn)行及時(shí)有效溝通和應(yīng)用。第五，內(nèi)部監(jiān)督。單位對(duì)其自身內(nèi)部控制機(jī)制的建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行存在的問題并提出改進(jìn)意見。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制制度不完善

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于2014年1月1日起在我國行政事業(yè)單位全面實(shí)施。但是，大多數(shù)行政事業(yè)單位并未結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)出臺(tái)系統(tǒng)完善的內(nèi)控制度，僅就開支的標(biāo)準(zhǔn)、范圍加以制約，對(duì)預(yù)算、政府采購、建設(shè)項(xiàng)目、資產(chǎn)管理、合同等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行面上的控制。各行政事業(yè)單位需要細(xì)化內(nèi)部管理，制定規(guī)范的內(nèi)部控制制度，完善內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）內(nèi)部控制意識(shí)相對(duì)薄弱

單位管理者的思想意識(shí)，對(duì)建立有效的內(nèi)部控制起到關(guān)鍵的引導(dǎo)作用。多數(shù)行政事業(yè)單位的管理層往往重視經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)而忽視單位的內(nèi)控管理，對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)。有的管理層僅對(duì)財(cái)務(wù)部門建立內(nèi)控制度，認(rèn)為內(nèi)控只與財(cái)務(wù)中心和審計(jì)部門有關(guān)，未將內(nèi)控建設(shè)覆蓋單位各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。有的單位雖然制定了內(nèi)部控制制度，但未能有效執(zhí)行，只是流于形式，沒有發(fā)揮內(nèi)控的監(jiān)督作用。另一方面，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不到位，不相容崗位未相互分離、相互制約，不能發(fā)揮內(nèi)控的監(jiān)督作用。

（三）內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制不完善

獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門在評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性及提出改進(jìn)建議等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，內(nèi)部審計(jì)部門大都平行于會(huì)計(jì)部門，獨(dú)立性和權(quán)威性較弱，無法有效約束單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)行為。內(nèi)部審計(jì)部門往往只是對(duì)單位的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等方面進(jìn)行審計(jì)，但內(nèi)控建設(shè)需求內(nèi)部審計(jì)部門不僅就財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)，還應(yīng)對(duì)單位其他各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。外部監(jiān)督大多來自審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門，注重對(duì)單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法進(jìn)行監(jiān)督，未對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（四）信息系統(tǒng)缺乏實(shí)用性和可操作性

內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏實(shí)用性和可操作性。對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程如何嵌入單位信息系統(tǒng)問題，由于財(cái)政部沒有制定明確的操作指引，而且每個(gè)單位的具體情況不一樣，所以在原則性的制度規(guī)定和具體的制度執(zhí)行方面存在一定的差異性。有些行政事業(yè)單位在實(shí)施辦公自動(dòng)化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息化系統(tǒng)的過程中，未將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)，存在人為操縱的因素，未能有效保護(hù)信息安全。

（五）內(nèi)部控制人員綜合能力不高

內(nèi)部控制貫穿于決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，涉及到單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，對(duì)從業(yè)人員綜合素質(zhì)要求較高。大多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)控從業(yè)人員都是財(cái)務(wù)人員，管理決策能力有限。單位對(duì)員工的培訓(xùn)主要集中在專業(yè)知識(shí)方面，對(duì)管理理念及道德方面的培訓(xùn)很少涉及，關(guān)鍵崗位未實(shí)行定期輪崗制度，影響了單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的對(duì)策

（一）完善內(nèi)部控制機(jī)制

不相容崗位（職責(zé)）分離控制。單位應(yīng)全面系統(tǒng)分析、梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中所涉及的不相容崗位，設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，確保不相容崗位相互分離、相互制約。設(shè)置清晰的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并建立和實(shí)施相對(duì)獨(dú)立的報(bào)告制度，體現(xiàn)職責(zé)明確、相互制約的原則。關(guān)鍵崗位建立人員A/B角制度，實(shí)行定期輪換制度。建立與組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及管理相適應(yīng)的內(nèi)部授權(quán)制度，明確授權(quán)主體、范圍與權(quán)限，規(guī)范授權(quán)管理程序，科學(xué)分配權(quán)力。根據(jù)組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及管理等發(fā)展變化、風(fēng)險(xiǎn)狀況，審慎確定被授權(quán)人的權(quán)限，并對(duì)授權(quán)執(zhí)行情況持續(xù)監(jiān)控、定期評(píng)估和及時(shí)調(diào)整。將內(nèi)控管理嵌入經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)建內(nèi)部控制的自我完善機(jī)制。制定涵蓋業(yè)務(wù)活動(dòng)的書面流程，編制、執(zhí)行、監(jiān)督流程應(yīng)講求實(shí)效性和風(fēng)險(xiǎn)可控。

（二）做好內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作

由于內(nèi)部控制覆蓋單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此需要加大信息技術(shù)的投入，提高單位內(nèi)部控制工作的效率。行政事業(yè)單位在信息化建設(shè)過程中需要將內(nèi)控理念、控制措施等嵌入信息系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化與常態(tài)化，有效避免人為操縱因素。信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，從單位全局出發(fā)，協(xié)調(diào)配合、分工合作、整合資源、實(shí)現(xiàn)一體化，發(fā)揮信息化建設(shè)對(duì)業(yè)務(wù)管理和輔助決策的支撐與促進(jìn)作用。強(qiáng)化流程控制，將業(yè)務(wù)流程固化在業(yè)務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)和辦公自動(dòng)化系統(tǒng)中，健全信息系統(tǒng)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)揭示和自動(dòng)控制。加強(qiáng)信息安全管理，做好信息安全分級(jí)和等級(jí)保護(hù)工作，強(qiáng)化信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)安全管理，加強(qiáng)信息系統(tǒng)權(quán)限管理，實(shí)現(xiàn)信息及系統(tǒng)操作留痕、存取可控、存取有效和數(shù)據(jù)完整。

（三）健全行政事業(yè)單位的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，由內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的評(píng)估。同時(shí)建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度，內(nèi)部審計(jì)部門要對(duì)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，并采取相應(yīng)措施進(jìn)行改進(jìn)。建立內(nèi)部控制檢查情況定期披露制度，及時(shí)對(duì)內(nèi)控制度落實(shí)、監(jiān)督檢查及評(píng)價(jià)情況予以披露。此外，行政事業(yè)單位還要依托財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門開展定期或不定期的外部監(jiān)管，聘用中介機(jī)構(gòu)對(duì)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行評(píng)估，充分發(fā)揮外部機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的作用。

（四）合理設(shè)置崗位，提高員工素質(zhì)

人力資源部門按照不相容職務(wù)分離的原則定崗定編，明確崗位的權(quán)限和職責(zé)。設(shè)立相關(guān)部門對(duì)員工執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度的情況進(jìn)行監(jiān)督和獎(jiǎng)懲。行政事業(yè)單位要注重對(duì)人員的職業(yè)道德素質(zhì)培養(yǎng)，激勵(lì)和引導(dǎo)單位員工加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。通過定期開展繼續(xù)教育、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等方式，提高員工綜合素質(zhì)。

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（作者單位：山東省淄博市張店區(qū)財(cái)政局）endprint