南海形勢(shì)穩(wěn)中有憂(yōu)

徐曉天(中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院海洋所所長(zhǎng))

2017年，南海局勢(shì)整體趨緩，地區(qū)合作勢(shì)頭顯著抬升。但在表面的平靜下，存在著兩個(gè)重要的變化：一是南海問(wèn)題從局部的主權(quán)問(wèn)題上升為整體性的海權(quán)問(wèn)題；二是域內(nèi)矛盾仍然存在，并將從根本上影響南海的穩(wěn)定局勢(shì)。這種變化將加大中國(guó)南海維權(quán)，乃至建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的挑戰(zhàn)。

一、南海問(wèn)題由局部主權(quán)之爭(zhēng)上升為整體海權(quán)之爭(zhēng)。自2012年“黃巖島事件”以來(lái)，尤其是2013年初菲律賓提起南海仲裁案以來(lái)，中國(guó)與菲律賓、中國(guó)與越南在南海問(wèn)題上的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利之爭(zhēng)一直主導(dǎo)著南海局勢(shì)的發(fā)展。盡管美國(guó)從外交和軍事領(lǐng)域不斷加大對(duì)南海問(wèn)題的介入力度，但相比較而言，中菲矛盾(突出表現(xiàn)為圍繞南海仲裁案展開(kāi)的一系列發(fā)展)可謂是當(dāng)時(shí)的主要矛盾。2016年7月，南海仲裁鬧劇落幕，中菲關(guān)系開(kāi)始全面改善，中越也鞏固了管控海上矛盾的共識(shí)，南海局勢(shì)快速趨于穩(wěn)定。但是，以美國(guó)為首的一些域外大國(guó)，為牽制中國(guó)海上崛起，不斷攪渾南海。中國(guó)與以美國(guó)為首的一些域外大國(guó)的海權(quán)矛盾成為當(dāng)前南海問(wèn)題的主要矛盾。具體表現(xiàn)在如下方面：

第一，有關(guān)域外大國(guó)延續(xù)以往戰(zhàn)略框架。美國(guó)特朗普政府對(duì)奧巴馬政府“亞太再平衡”和南海政策框架有所延續(xù)，并且更加注重實(shí)效，強(qiáng)調(diào)“以實(shí)力求和平”，對(duì)美國(guó)軍方及地區(qū)盟友倚重增強(qiáng)。加上日本一直推進(jìn)南下，澳大利亞持續(xù)北上，印度積極東進(jìn)，域外大國(guó)的利益仍將繼續(xù)匯聚南海地區(qū)，南海問(wèn)題將是這些國(guó)家抑制中國(guó)崛起的長(zhǎng)期抓手。

第二，有關(guān)域外大國(guó)加強(qiáng)南海戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。近年來(lái)，隨著中國(guó)加大東海和南海維權(quán)力度，以及增強(qiáng)在印度洋的存在，美國(guó)、日本、澳大利亞、印度在雙邊和三邊關(guān)系中不斷加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。2017年11月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在其首次東亞之行中拋出“自由與開(kāi)放的印太”戰(zhàn)略構(gòu)想。11月12日，美國(guó)、日本、澳大利亞、印度外交高官在馬尼拉首次舉行“印太四邊磋商”，討論“在自由和開(kāi)放的印太地區(qū)增進(jìn)繁榮和安全的共同愿景”，提出“維護(hù)印太基于規(guī)則的秩序，包括航行和飛越自由、尊重國(guó)際法及和平解決爭(zhēng)端;協(xié)調(diào)印太地區(qū)反恐和海上安全努力”，并“將繼續(xù)討論”該議題。11月13日，特朗普與印度總理莫迪舉行會(huì)談，討論了兩國(guó)對(duì)“自由和開(kāi)放的印太地區(qū)”之共同承諾； 特朗普、澳大利亞總理特恩布爾和日本首相安倍晉三舉行三邊會(huì)談，強(qiáng)調(diào)“一道促進(jìn)自由和開(kāi)放的印太地區(qū)的重要性”。盡管此次磋商暫未上升至首腦層級(jí)，但表明其在以往雙邊、三邊基礎(chǔ)上已著手四邊戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。

第三，軟硬兩手加大對(duì)華行為規(guī)制。一方面，繼美國(guó)2014年由泛泛支持制定“南海行為準(zhǔn)則”(COC)轉(zhuǎn)向提出COC應(yīng)包括危機(jī)處理程序等內(nèi)容后，美日2017年8月“2+2”磋商聲明明確提出，“期盼締結(jié)有意義、有效和具有法律約束力的準(zhǔn)則”。鑒于中國(guó)與東盟國(guó)家2018年初將開(kāi)展COC案文磋商，美日等國(guó)或在具體條款和文件性質(zhì)上繼續(xù)做文章。另一方面，有關(guān)域外大國(guó)在以“航行自由行動(dòng)”為代表的軍事行動(dòng)上呈現(xiàn)出美國(guó)常態(tài)化行動(dòng)、美日協(xié)同行動(dòng)、其他有關(guān)盟國(guó)或伙伴國(guó)跟進(jìn)的趨勢(shì)，變相坐實(shí)南海仲裁結(jié)果。例如，美國(guó)特朗普政府制定長(zhǎng)期性、常態(tài)化南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”計(jì)劃；美日軍艦首次同時(shí)?？吭侥辖鹛m灣，商定協(xié)同提升南海國(guó)家海上安全能力；澳大利亞海軍編隊(duì)赴南海地區(qū)開(kāi)展近30年來(lái)最大規(guī)模的軍事交流。

二、中國(guó)與域內(nèi)國(guó)家矛盾仍將從根本上制約南海的穩(wěn)定與合作。隨著美國(guó)特朗普政府對(duì)東南亞重視程度有所降低、菲律賓杜特爾特政府改變前任對(duì)南海問(wèn)題的處理方式，越南、馬來(lái)西亞、印尼等與中國(guó)正面對(duì)抗的動(dòng)能明顯下降，但其南海權(quán)利主張并未變更，伺機(jī)加強(qiáng)對(duì)所占島礁和有關(guān)海域?qū)嶋H管控的動(dòng)能仍然較強(qiáng)。這將深刻影響中國(guó)與有關(guān)域內(nèi)國(guó)家之間的互信與海上合作，并可能在特定的戰(zhàn)略大環(huán)境下再次爆發(fā)危機(jī)。有關(guān)域內(nèi)國(guó)家在這方面的具體表現(xiàn)如下：

第一，仍然堅(jiān)守其固有的權(quán)利主張。南海其他國(guó)家雖然沒(méi)有像美國(guó)、日本、澳大利亞那樣頻頻提及南海仲裁結(jié)果，但仍然不時(shí)表態(tài)反對(duì)中國(guó)的斷續(xù)線(xiàn)主張，堅(jiān)持依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下稱(chēng)《公約》)聲索權(quán)利。例如，印尼海洋事務(wù)統(tǒng)籌部長(zhǎng)盧胡特2017年4月表示不承認(rèn)斷續(xù)線(xiàn)；馬來(lái)西亞外長(zhǎng)阿尼法10月稱(chēng)中國(guó)的南海主張不符合包括《公約》在內(nèi)的國(guó)際法；以前外長(zhǎng)德?tīng)柫_薩里奧、最高法院大法官卡皮奧、眾議員阿勒哈諾為代表的菲律賓國(guó)內(nèi)反對(duì)勢(shì)力，頻頻攻擊杜特爾特?cái)R置仲裁結(jié)果的立場(chǎng)，要求其在中菲雙邊磋商中討論執(zhí)行南海仲裁的問(wèn)題。

第二，謀求強(qiáng)化對(duì)有關(guān)區(qū)域?qū)嶋H管控。2017年4月，菲律賓防長(zhǎng)洛倫扎納非法登陸中業(yè)島，宣布撥款16億比索(約2.2億人民幣)在該島修建發(fā)電廠(chǎng)、污水處理系統(tǒng)和漁港，修繕該島機(jī)場(chǎng)跑道及提高駐軍生活條件；5月菲律賓西部軍區(qū)啟動(dòng)準(zhǔn)備工作，目前正在建設(shè)大型軍艦泊靠設(shè)施，預(yù)計(jì)2018年初完工。越南除了持續(xù)推進(jìn)所占島礁的建設(shè)外，2017年6月一度允許外國(guó)鉆油船赴中國(guó)“萬(wàn)安北-21”區(qū)塊作業(yè)，7月延長(zhǎng)印度公司在其所謂“128”區(qū)塊(部分位于斷續(xù)線(xiàn)內(nèi))內(nèi)的勘探許可，意欲趁機(jī)擴(kuò)大侵權(quán)。2017年3月，馬來(lái)西亞決定年內(nèi)更換多艘老舊軍艦，以應(yīng)對(duì)南海局勢(shì)。2017年4月，印尼宣布將把廖內(nèi)群島打造為該國(guó)經(jīng)濟(jì)外交中樞，7月將納土納群島附近海域命名為“北納土納?！?， 不斷推進(jìn)該群島海軍基地建設(shè)和軍力部署。

第三，倚傍域外大國(guó)與中國(guó)抗衡。目前，南海周邊國(guó)家雖然總體上采取“大國(guó)平衡”策略，但在南海問(wèn)題上仍仰仗域外大國(guó)，尤以越南為甚。越美、越加、越澳2017年11月分別發(fā)表聯(lián)合聲明，要求所有南海聲索國(guó)依據(jù)《公約》澄清海洋主張，完全尊重法律和外交程序，以及盡早締結(jié)有效、具有法律約束力的“南海行為準(zhǔn)則”。美國(guó)推進(jìn)落實(shí)奧巴馬時(shí)期提出的“東南亞海上安全倡議”，向越南交付1艘“漢密爾頓”級(jí)巡邏艦和6艘快速巡邏艇。日本決定援助越南6艘新造巡邏船、提供384億日元(約23億人民幣)貸款，提升其海上執(zhí)法能力；援助菲律賓1萬(wàn)億日元(約300億人民幣)，提高其海上執(zhí)法能力和打擊毒品犯罪；交付馬來(lái)西亞2艘巡邏船。印尼則請(qǐng)求日本援助6艘巡邏船和6部二手海事雷達(dá)。

綜合來(lái)看，盡管在中國(guó)的積極努力下，南海局勢(shì)趨于穩(wěn)定，但固有矛盾、新興矛盾日益疊加，中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)依然較大。鑒此，中國(guó)應(yīng)著力加強(qiáng)與有關(guān)域外大國(guó)的戰(zhàn)略溝通，完善危機(jī)管控機(jī)制，并通過(guò)推進(jìn)構(gòu)建新型大國(guó)關(guān)系，及時(shí)化解域外大國(guó)在南海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)的“戰(zhàn)略合圍”。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)與東盟國(guó)家健全南海問(wèn)題磋商機(jī)制和危機(jī)管控機(jī)制，在雙邊合作中推進(jìn)海上互聯(lián)互通建設(shè)，在南海沿岸國(guó)合作中先行探討共同開(kāi)發(fā)南海漁業(yè)，以及海洋防災(zāi)減災(zāi)、海上搜救、保護(hù)海洋環(huán)境和海洋生物多樣性、海洋科學(xué)研究等功能性合作，使南海局勢(shì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)?！?/p>