農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度優(yōu)化設(shè)計(jì)

張 寒，樓 江

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度優(yōu)化設(shè)計(jì)

張 寒，樓 江*

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

改革開放以來，我國農(nóng)村宅基地制度在一定程度上制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時宅基地在使用過程中也存在一系列問題，因此農(nóng)村宅基地制度改革變得更加急迫。本文在對現(xiàn)存問題分析的基礎(chǔ)上，從宅基地流轉(zhuǎn)使用的全生命周期視角，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了優(yōu)化設(shè)計(jì)，包括宅基地資源整理、土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，并制定了宅基地流轉(zhuǎn)的保障措施，為我國宅基地制度改革思路提供參考，保障農(nóng)村宅基地資源的合理利用。

宅基地；流轉(zhuǎn)制度；優(yōu)化設(shè)計(jì)

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，宅基地的所有權(quán)屬于集體[1]。1978年改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民收入水平不斷增加，農(nóng)民生活水平顯著改善，對住宅的數(shù)量和質(zhì)量要求急劇提高，加之我國人口基數(shù)大、新增人口多，對新增住宅面積需求大。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，越來越多的農(nóng)民到城市生活和工作，導(dǎo)致農(nóng)村大量的宅基地出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，而且，受我國宅基地制度的影響，宅基地?zé)o法通過入市來實(shí)現(xiàn)其價值，造成大量的農(nóng)村宅基地土地資源浪費(fèi)。據(jù)國土地資源部數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積達(dá)3000萬畝左右（相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4），低效用地達(dá)9000萬畝以上（相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4）[2]。因此，一方面城市化進(jìn)程加速，城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，用地矛盾突出；另一方面，限于政策制度方面的因素，農(nóng)村宅基地大量資源閑置，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村宅基地制度改革就被提上日程，特別是2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合頒布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革特別是宅基地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停相關(guān)法律條款，涉及到宅基地制度改革的內(nèi)容：在試點(diǎn)地區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施土地管理法第四十四條、第六十二條關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定，明確使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級人民政府審批[3]。

在此背景下，本文對我國農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行研究，分析宅基地使用過程中現(xiàn)存的主要問題并對其制度改革進(jìn)行分析，重點(diǎn)對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，為當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革提供借鑒依據(jù)。

1 農(nóng)村宅基地使用存在的主要問題

1.1 農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)受限

一方面是我國農(nóng)村宅基地制度的內(nèi)在矛盾，我國農(nóng)村居民擁有宅基地的使用權(quán)但不具有所有權(quán)，因?yàn)椤稇椃ā芬?guī)定“宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有”。宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，是農(nóng)村居民在依法取得的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施，并對宅基地進(jìn)行占有、使用和有限制處分的權(quán)利，但宅基地所有權(quán)歸集體所有，這種收益權(quán)和所有權(quán)歸屬不屬于同一主體時，必然會產(chǎn)生一系列的內(nèi)在矛盾。另一方面是農(nóng)村宅基地?zé)o法實(shí)現(xiàn)市場化交易，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，特別是近幾年來，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，越來越多的農(nóng)村居民遷居到城鎮(zhèn)，農(nóng)村閑置宅基地越來越多，但限于政策等方面的原因而無法進(jìn)入市場交易，土地資源閑置不能發(fā)揮其價值，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。因此，必須進(jìn)行我國農(nóng)村宅基地制度改革，探索宅基地流轉(zhuǎn)使用模式，讓宅基地土地資源流動起來發(fā)揮其應(yīng)有的價值。

1.2 農(nóng)村宅基地土地資源浪費(fèi)和閑置現(xiàn)象嚴(yán)重

我國不斷城市化進(jìn)程不斷加快，由此而帶來城鄉(xiāng)發(fā)展的新局面，城鎮(zhèn)人口越來越多，而鄉(xiāng)村人口越來越少，鄉(xiāng)村人口在1995年8.59億達(dá)到高峰，之后越來越少，2005年時鄉(xiāng)村人口比城鎮(zhèn)人口多1.83億人，但到2011年后，我國鄉(xiāng)村人口開始少數(shù)城鎮(zhèn)人口且差額越來越大，到2015年時差額達(dá)到1.68億人（2015年我國鄉(xiāng)村人口6.03億人，城鎮(zhèn)人口7.71億人）。但在發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村卻出現(xiàn)了“雙多”的矛盾局面，城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加，對商品房的需求量不斷增加，而鄉(xiāng)村人口數(shù)量不斷減少，但農(nóng)村建設(shè)用地數(shù)量卻持續(xù)增加，根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》顯示，2000～2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度；農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝，農(nóng)村人口數(shù)量不斷建設(shè)但居民點(diǎn)用地數(shù)量卻不斷增加，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)峻。

而且，很多專家學(xué)者也關(guān)注到了空心村、一戶多宅、住宅閑置的現(xiàn)象。王一婷等通過對濟(jì)南市、淄博市、煙臺市3個市15各村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查得出，30.65%的受訪者稱自家（除兒女成家時購買或申請的宅基地以外）擁有一個以上的宅基地（有2處宅基地的占26.61%，有3處宅基地的占4.04%）[4]；李劍閣等在2749個自然村的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村宅基地閑置率達(dá)到10.4%[5]；吳春岐等通過研究認(rèn)為，我國農(nóng)村宅基地閑置率達(dá)到12%～15%[6]；許樹輝等通過研究認(rèn)為，我國農(nóng)村宅基地閑置和荒廢達(dá)到20% 左右[7]。

1.3 宅基地私下流轉(zhuǎn)問題多

我國一直對農(nóng)村宅基地有著嚴(yán)格的限制，例如《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買者的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證；當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)依然制定了非常嚴(yán)格的政策，《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》、規(guī)定“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”，以及宅基地使用權(quán)不得向集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員流轉(zhuǎn)的規(guī)定，宅基地流轉(zhuǎn)受讓人只能限定在本農(nóng)村集體居民范圍內(nèi)。同時，《土地管理法》第六十二條規(guī)定因此受讓人還應(yīng)滿足“沒有住房和宅基地，且符合宅基地使用權(quán)分配條件”等要求。牟曉慶也認(rèn)為“入市”的土地不應(yīng)包括宅基地[8]。但是，農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象一直存在，而企業(yè)流轉(zhuǎn)過程中很難嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求進(jìn)行，侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，國家出于公共利益等方面的需要，還會存在征用農(nóng)村宅基地的現(xiàn)象，在征地過程中也時有發(fā)生侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

1.4 農(nóng)村違章建筑多

農(nóng)村宅基建設(shè)規(guī)劃落后，違章建筑多。農(nóng)村家庭住宅面積超過國家規(guī)定的建筑面積現(xiàn)象時有發(fā)生，如《贛州市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住房建設(shè)管理的實(shí)施意見》規(guī)定，農(nóng)村住房層數(shù)不得超過3層，總建筑面積不得超過300平方米，但很多農(nóng)村住宅建設(shè)并不嚴(yán)格遵守；農(nóng)村住宅建設(shè)占用農(nóng)耕地，很多農(nóng)村沒有預(yù)留的宅基地，而已有宅基地的人又不退出，導(dǎo)致很多農(nóng)村家庭到耕地去建設(shè)宅基地。

2 宅基地制度改革歷程

生產(chǎn)關(guān)系要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而調(diào)整，農(nóng)村宅基地制度也在不斷進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)丁關(guān)良的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國自1949年進(jìn)行了四次農(nóng)村宅基地制度調(diào)整：第一階段，1949年10月～1962年初，農(nóng)村宅基地農(nóng)民私人所有，農(nóng)民享有宅基地所有權(quán)；第二個階段，1962年初～1981年底，農(nóng)村宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)；第三個階段，1982年初～1996年底，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民享有使用權(quán)；第四個階段，1997年至今，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶享有使用權(quán)[9]。前文已論述，當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度在制約和限制農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展，亟待于調(diào)整和完善，國家對宅基地制度也進(jìn)行了一系列探索。

2013年11月，十八屆三中全會中通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”；“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”；2014年10月，十八屆四中全會上指出土地流轉(zhuǎn)的方式：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)，其中轉(zhuǎn)讓方式原則上在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間進(jìn)行；2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定，“改革完善農(nóng)村宅基地制度。針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式；對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用”，這標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度（包括宅基地制度）改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。同時也可以看出，政府對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)入市持有非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，也可以反映出宅基地對于農(nóng)村土地的重要性。截止到2017年4月，根據(jù)國土資源部公布數(shù)據(jù)顯示，全國15個宅基地制度改革試點(diǎn)地域已退出宅基地7萬余戶，面積約3.2萬畝[10]。

3 宅基地流轉(zhuǎn)制度的優(yōu)化思路

農(nóng)村宅基地對農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展至關(guān)重要，其流轉(zhuǎn)使用制度也必須要盡量完善。本文從宅基地流轉(zhuǎn)使用的全生命周期視角，對流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，構(gòu)建包括農(nóng)村宅基地整理、宅基地確權(quán)辦證、宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制等三個方面的宅基地流轉(zhuǎn)制度，如圖1。

3.1 農(nóng)村宅基地整理

整理宅基地是以法律為基礎(chǔ)，了解農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀，明確哪些是合法宅基地，哪些是違章建筑并對其采取適當(dāng)整治措施。比如，《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。宅基地流轉(zhuǎn)必須是合法的宅基地，不包含占用耕地等所建設(shè)的違章建筑。因此，宅基地流轉(zhuǎn)首先要對現(xiàn)在農(nóng)村的宅基地進(jìn)行整理，明確哪些屬于合法宅基地，哪些屬于違章建筑，對于合法建筑要區(qū)分是否超出各地的建筑面積指標(biāo)。同時，進(jìn)一步明確宅基地的現(xiàn)狀，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地。例如，江西余江縣作為全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，經(jīng)過前期一系列準(zhǔn)備工作，2015年4月份，成立縣、鄉(xiāng)、村、組四級干部試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，利用15天對全縣宅基地進(jìn)行密集調(diào)研，得到宅基地制度改革試點(diǎn)的第一手材料：全縣農(nóng)村人口30.7萬人，總戶數(shù)7.3萬戶，一戶一宅4.4萬戶，一戶多宅2.9萬戶，對于調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違章住房，堅(jiān)決做到發(fā)現(xiàn)一起，拆除一起，當(dāng)年就拆除農(nóng)村違法違規(guī)建房199棟，有效遏制農(nóng)村房屋違建行為[11]。

3.2 宅基地確權(quán)辦證

宅基地確權(quán)登記發(fā)證是對合法建設(shè)的宅基地土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，為農(nóng)村宅基地合理有序流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地整理已經(jīng)嚴(yán)格區(qū)分了合法宅基地與違章建筑，對于合法宅基地應(yīng)該進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)主體，明確宅基地使用權(quán)人的用益物權(quán)，即其對宅基地占有、使用和收益的權(quán)利。再比如江西余江縣在2014年5月就啟動農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作，因?yàn)槠渲行枰獙φ剡M(jìn)行地籍測量等工作，并于2015年8月份完成了全縣農(nóng)村地籍測量、宅基地使用權(quán)權(quán)屬調(diào)查的工作，為后期進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)工作的順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[11]。

3.3 宅基地流轉(zhuǎn)模式

我們國家農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于集體，家庭只享有占有和使用的權(quán)利，不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，由此而引發(fā)了一系列問題，制約了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，也造成了很大的土地資源浪費(fèi)。目前，我國正在對農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革試點(diǎn)，總結(jié)試點(diǎn)區(qū)可復(fù)制推廣模式。

結(jié)合我國宅基地制度改革試點(diǎn)工作，總體來看，宅基地流轉(zhuǎn)可以分為三種模式：集體組織成員內(nèi)部之間的流轉(zhuǎn)、抵押貸款和退出。

集體組織成員內(nèi)部之間的流轉(zhuǎn)。部分地區(qū)一直在探索宅基地在集體組織成員內(nèi)部之間的流轉(zhuǎn)，而且越來越規(guī)范，例如廣東省的《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法（送審稿）》中規(guī)定，需要分戶、宅基地滅失或者不能使用、外來人口落戶、村莊改造搬遷等情況之一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按照送審稿的規(guī)定，可以購買本鎮(zhèn)、本集體內(nèi)其他成員的房屋及其宅基地使用權(quán)。同時，送審稿還鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員出售依法取得的一戶一宅之外的農(nóng)村房屋，房屋所在的宅基地使用權(quán)相應(yīng)轉(zhuǎn)讓。可以看出，廣東省探索的宅基地流轉(zhuǎn)不僅局限于集體組織內(nèi)部，也在探索本鎮(zhèn)范圍之內(nèi)都可以相互流轉(zhuǎn)。但流轉(zhuǎn)并不是無條件的，廣東省送審稿明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地及其地上房屋、附著物。

抵押貸款。按照我國法律相關(guān)規(guī)定，宅基地是不可以進(jìn)行抵押貸款的。但為了進(jìn)一步利用好農(nóng)村宅基地自愿，2015年，國務(wù)院頒布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，選擇試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開展，試點(diǎn)涉及突破《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款；2016年3月，中國人民銀行等發(fā)布《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，在《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》中明確授權(quán)開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）進(jìn)行試點(diǎn)。

宅基地退出。前文已指出，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置宅基地，而遷居到城鎮(zhèn)的居民也不再使用農(nóng)村宅基地，因此，我國中央政府和地方政府都在探索宅基地證退出機(jī)制，例如《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法（送審稿）》中規(guī)定，若出現(xiàn)宅基地閑置兩年、建新屋不拆舊屋、已遷入新村、戶口遷移、使用權(quán)人死亡等情形，經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)注銷其集體土地使用證或者撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地使用權(quán)。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員出賣、出租、贈與他人住房，或改變原住房用途，也將被禁止申請新的宅基地。對于宅基地退出機(jī)制越來越規(guī)范。

當(dāng)然，宅基地還有其他很多流轉(zhuǎn)方式，比如置換、出租等，形式也越來越多樣化，但是需要及時制定配套實(shí)施制度。

3.4 利益分配機(jī)制

宅基地是國家分配給農(nóng)民的一種福利，是社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，但由于宅基地權(quán)屬的特性（所有權(quán)屬于農(nóng)村集體組織，使用權(quán)屬于集體成員），其在流轉(zhuǎn)過程中的收益分配涉及主體多，法律法規(guī)也并未對此作出明確的規(guī)定，因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益如何在政府、集體組織、農(nóng)民個人之前進(jìn)行分配需要進(jìn)行一定的探討。

圖1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度Fig.1 The transfer system of rural homestead

從政府角度分析,政府是市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者和管理者，通過稅收等手段調(diào)節(jié)市場和維護(hù)市場秩序。針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益而言，一方面，政府應(yīng)該分享收益的一部分，因?yàn)檎鳛樯鐣卜?wù)的提供者，需要通過財政支出編制農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等，同時，宅基地流轉(zhuǎn)價格與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、學(xué)校及醫(yī)院等社會公共服務(wù)水平密切相關(guān)，而這些都離不開政府的資金投入，應(yīng)該分享宅基地流轉(zhuǎn)中的收益；另一方面，從產(chǎn)權(quán)的角度來看，政府部門既不是農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人，也不是使用權(quán)人，因此，政府部門無權(quán)參與宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配，但現(xiàn)階段我國法律法規(guī)還未對宅基地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行明確規(guī)定，待農(nóng)民土地與國有土地同權(quán)、同價入市后，政府可以通過征稅對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)控。流轉(zhuǎn)稅的課征對象是商品和勞務(wù)的流轉(zhuǎn)額，即商品或者勞務(wù)的銷售收入，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)即是一種經(jīng)營性行為，農(nóng)村宅基地每流轉(zhuǎn)一次就產(chǎn)生了對賣者課征流轉(zhuǎn)稅。從當(dāng)前來看，政府可以分享農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的收益，例如蘇州政府參與集體土地流轉(zhuǎn)收益分配，占到30%，剩余的70%歸集體所有；長遠(yuǎn)來看，政府不能一直分享宅基地流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)隨著法律法規(guī)制度的不斷完善，通過征收宅基地流轉(zhuǎn)稅來調(diào)控市場。同時，無論是長期還是遠(yuǎn)期，政府部門應(yīng)該考慮如何完善農(nóng)民社會保障水平，宅基地對農(nóng)民具有社會保障的作用，保證家庭居有定所，是社會穩(wěn)定的重要舉措，但當(dāng)前我國農(nóng)民社會保障制度并不完善，如果此時農(nóng)民再將住宅流轉(zhuǎn)，將會成為社會重要的不穩(wěn)定因素。

從集體組織分析,從產(chǎn)權(quán)角度來看，農(nóng)村集體組織是農(nóng)村宅基地的所有者，因此，農(nóng)村集體組織有權(quán)力分享流宅基地轉(zhuǎn)收益。但有三點(diǎn)需要注意：一是要農(nóng)民集體組織不能過多分配宅基地流轉(zhuǎn)收益，因?yàn)殡m然集體組織擁有所有權(quán)，但是使用權(quán)歸集體組織成員所有，也是國家對農(nóng)民的一種福利，因此，為了維護(hù)農(nóng)民利益，要規(guī)定集體組織分配的限度，不能過度的分配受益而損害農(nóng)民的利益；二是集體組織要制定宅基地流轉(zhuǎn)使用規(guī)則，堅(jiān)持收益“取之于民、用之于民”，從農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)所獲得收益必須要用于集體成員福利，包括農(nóng)民社會保障支出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出（水、電、生態(tài)環(huán)境等）、集體成員分紅等，當(dāng)然集體組織也可預(yù)留部分資金作為投資等支出，但必須要規(guī)定直接用于集體成員福利水平的最低支出，廣東（50%）、無錫（60%）等地都規(guī)定集體組織所獲得收益的一半以上要直接用于集體成員的社會福利支出[12]；三是如果宅基地屬于違法建筑或者超過法律規(guī)定面積的宅基地，則宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所獲得受益應(yīng)全部歸農(nóng)民集體組織所有，因?yàn)檎厮袡?quán)歸農(nóng)村集體組織所有，農(nóng)民的違章建筑本身就不合法，對于流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益也并不應(yīng)該屬于個人所有，應(yīng)該歸屬于集體。

從農(nóng)民角度分析,宅基地使用權(quán)是國家對農(nóng)民的一種福利，而宅基地流轉(zhuǎn)的主體也主要是農(nóng)民，因而，農(nóng)民理應(yīng)有權(quán)利分享宅基地流轉(zhuǎn)收益。對于農(nóng)民收益應(yīng)注意：一是農(nóng)民時宅基地流轉(zhuǎn)收益的最重要分配主體，宅基地是農(nóng)民在特殊歷史時期所獲得的社會福利，因此，宅基地流轉(zhuǎn)收益大部分應(yīng)該歸農(nóng)民所有，國家和地方政府要制定農(nóng)民分配的最低標(biāo)準(zhǔn)，防止農(nóng)民利益本過多的盤剝；二是要制定嚴(yán)格的監(jiān)管制度，相比于政府和集體組織，農(nóng)民是弱勢群體，不排除其他主體的不法分子從中侵犯農(nóng)民利益，因此，要制定嚴(yán)格的監(jiān)管措施，確保農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)中的利益不被侵犯。

4 宅基地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施的保障措施

宅基地流轉(zhuǎn)作為新興現(xiàn)象，必然會伴隨著各種各樣的問題，必須要提前完善各種保障制度，為宅基地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。

第一，完善法律法規(guī)制度。根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，我國正在進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，到今年年底試點(diǎn)結(jié)束（2017年），總結(jié)可復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)，在全國推廣實(shí)行。以此為契機(jī)，制定和完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，保證農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)合法、有序進(jìn)行。

第二，完善農(nóng)村社會保障制度。國家對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)一直是慎之又慎的態(tài)度，實(shí)行最嚴(yán)格的制度限制，重要的原因之一是宅基地對農(nóng)民的基本生活保障作用，是社會特別是農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要制度性安排。從另一個角度看，我國對農(nóng)民的社會保障制度不完善，否則也不存在嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)的制度。因此，我國必須要進(jìn)一步完善農(nóng)民社會保障制度，這是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的重要社會基礎(chǔ)，否則會成為社會不穩(wěn)定的重要來源。

第三，完善流轉(zhuǎn)的組織保障。當(dāng)前階段，政府應(yīng)成立專門的宅基地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，保證宅基地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)。一方面管理宅基地流轉(zhuǎn)工作，維護(hù)流轉(zhuǎn)市場秩序，防止出現(xiàn)侵犯農(nóng)民利益現(xiàn)象的出現(xiàn)，比如，深入農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)一線，宣傳宅基地流轉(zhuǎn)政策和注意事項(xiàng)，分析并提前預(yù)防宅基地流轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的潛在問題和風(fēng)險，制定應(yīng)對措施。另一方服務(wù)宅基地流轉(zhuǎn)工作，為宅基地流轉(zhuǎn)提供必要的行政審批等服務(wù)，不斷完善服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)水平，比如總結(jié)宅基地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的糾紛類型，制定調(diào)解措施；宅基地流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)構(gòu)，由于區(qū)位等方面的因素，每個宅基地流轉(zhuǎn)的價格各不相同，政府應(yīng)成立相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，保證價格制定的公平公正性，防止惡意侵害農(nóng)民利益現(xiàn)象的存在。

第四，完善監(jiān)管制度。一方面，農(nóng)村普遍存在亂搭亂建、侵占農(nóng)村耕地等現(xiàn)象，影響宅基地的正常有序流轉(zhuǎn)，土地、建設(shè)等部門應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地建設(shè)的監(jiān)管。另一方面，嚴(yán)格監(jiān)督監(jiān)管政府政策的貫徹落實(shí)防止出現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度改革過程中出現(xiàn)剝奪侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象。從中央到地方政府要制定嚴(yán)格的監(jiān)管措施，比如宅基地流轉(zhuǎn)收入和支出單設(shè)賬戶，專人專管，不能侵犯農(nóng)民利益。

第五，堅(jiān)持堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止出現(xiàn)顛覆性錯誤。

5 結(jié)論

本文在對現(xiàn)存農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)受限、農(nóng)村宅基地土地資源浪費(fèi)與閑置現(xiàn)象嚴(yán)重、宅基地私下流轉(zhuǎn)和農(nóng)村違章建筑等問題分析的基礎(chǔ)上，從宅基地流轉(zhuǎn)使用的全生命周期視角，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了優(yōu)化設(shè)計(jì)，包括宅基地資源整理、土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和利益分配機(jī)制，并制定了宅基地流轉(zhuǎn)的保障措施，為我國宅基地制度改革思路提供參考，保障農(nóng)村宅基地資源的合理利用。

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Optimal design of the rural homestead circulation system

ZHANG Han, LOU Jiang
(School of Economics and Management, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Since the reform and opening up, China’s rural homestead system has somewhat restricted the development of the rural economy. At the same time, there are a series of problems during the process of the using the homestead. Thus,reformation of the rural homestead system has become increasingly urgent. Based on an analysis of existing problems, from the perspective of the homestead circulation life cycle, this study optimally designed the rural homestead circulation system,including land resource consolidation, land ownership, land transfer mechanisms, and the formulation of land transfer protection measures that provide a reference for homestead system reformation in China and that protect the rational use of rural land resources.

homestead; circulation system; optimization design

F301.22

A

2095-1329(2017)04-0029-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.007

2017-10-12

2017-10-25

張寒(1992-),女,碩士生,主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理.

電子郵箱:15201926717@163.com聯(lián)系電話:021-65980533

*通訊作者:樓江(博士/副教授/博導(dǎo)): loujiang@#edu.cn