上海市工業(yè)用地存量更新常態(tài)管理機(jī)制

岑?？?，韋 冬，劉曉濤，方杰代

（上海市規(guī)劃和國土資源管理局，上海 200003）

上海市工業(yè)用地存量更新常態(tài)管理機(jī)制

岑?？?，韋 冬，劉曉濤，方杰代

（上海市規(guī)劃和國土資源管理局，上海 200003）

按照國務(wù)院關(guān)于“調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的任務(wù)目標(biāo)，根據(jù)國土資源部推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、利用存量土地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的政策指引，上海市積極創(chuàng)新存量盤活政策機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)雙調(diào)整雙優(yōu)化。本文從工業(yè)用地存量盤活政策的背景情況、政策主要內(nèi)容、配套政策完善和政策前景四方面闡述了上海市實施存量盤活政策的主要做法和成效，著重介紹了存量盤活政策的核心內(nèi)容和為支持科創(chuàng)中心建設(shè)、銜接國家產(chǎn)業(yè)政策所做的探索，以及上海市存量工業(yè)用地盤活的經(jīng)驗成效。

工業(yè)用地；存量盤活；常態(tài)管理；政策機(jī)制

2016年3月30日，上海市人民政府辦公廳相繼下發(fā)22號、23號文，轉(zhuǎn)發(fā)了由上海市規(guī)劃和國土資源管理局制訂的《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號）和《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》（滬府辦〔2016〕23號）。作為上海市“土地新政”實施評估后修訂的正式政策，兩個辦法充分融合了國土資源部和上海市政府最新土地管理政策要求和新政試點工作經(jīng)驗，向上打通了工業(yè)用地存量盤活與城市有機(jī)更新、科創(chuàng)中心建設(shè)的政策通道，向下厘清了存量盤活機(jī)制設(shè)計與具體實施細(xì)則的執(zhí)行通道，形成了上海市工業(yè)用地存量更新的常態(tài)管理機(jī)制。

1 背景情況

近年來，上海的城市發(fā)展逐漸進(jìn)入資源環(huán)境緊約束的新常態(tài)，建設(shè)用地總量接近規(guī)劃“天花板”，嚴(yán)守建設(shè)用地總量成為城市發(fā)展必須堅守的四條底線之一，新增建設(shè)用地空間已極為有限。同時，上海作為傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，大量存量工業(yè)用地低效利用，產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級，存量工業(yè)用地盤活已成為上海建設(shè)用地挖潛的重要對象，是支撐上海“四個中心”和科創(chuàng)中心建設(shè)、實現(xiàn)城市有機(jī)更新的重要途徑。

為適應(yīng)城市發(fā)展的新常態(tài)，按照中央和市委市政府關(guān)于提高土地節(jié)約集約利用水平，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的要求，上海市規(guī)劃和國土資源管理局研究制定了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》（滬府發(fā)〔2014〕14號），構(gòu)建了土地利用“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的基本策略。為促進(jìn)存量低效工業(yè)用地的二次開發(fā)，研究制定了《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》（滬府辦〔2014〕25號、滬府辦〔2016〕22號），并在實施過程中與支持科創(chuàng)中心建設(shè)和城市有機(jī)更新充分結(jié)合，現(xiàn)已取得初步成效，形成較為成熟的盤活路徑和工作模式。

2 政策主要內(nèi)容

針對上海存量工業(yè)用地總量較大、用地績效水平區(qū)域不平衡等問題，《實施辦法》按照共建共享的城市更新理念，構(gòu)建了以企業(yè)、社會、政府利益平衡共享為核心的存量工業(yè)用地盤活機(jī)制，強(qiáng)調(diào)以區(qū)縣政府為主體，以規(guī)劃為引導(dǎo)，以企業(yè)承擔(dān)公益性責(zé)任為前提，明確了區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、有條件零星轉(zhuǎn)型、土地收儲利益平衡機(jī)制等盤活模式和實施路徑，以“引”“逼”結(jié)合的方式挖掘工業(yè)用地存量更新的內(nèi)在動力。具體政策內(nèi)容包括：

2.1 堅持共建共享，構(gòu)建多方利益平衡的轉(zhuǎn)型開發(fā)機(jī)制

針對土地收儲模式下，原土地權(quán)利人積極性不高的問題，《實施辦法》允許原土地權(quán)利人以單一主體或聯(lián)合開發(fā)體形式，按照規(guī)劃，在公益優(yōu)先的前提下，采取存量補(bǔ)地價的方式自行開發(fā)；又規(guī)定對于被收儲后公開出讓的工業(yè)用地，原土地權(quán)利人可以分享一定比例的土地收儲收益。建立了以區(qū)政府為主導(dǎo)，以企業(yè)、社會、政府利益共享、多方共贏為核心的盤活政策機(jī)制，充分調(diào)動原土地權(quán)利人的積極性。對企業(yè)來講，可以按照規(guī)劃實施存量土地的二次開發(fā)，轉(zhuǎn)型升級老產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，提高土地資產(chǎn)價值；對社會來講，通過存量盤活更新改造，可以增加公共服務(wù)設(shè)施和公共空間，改善城市功能和環(huán)境；對政府來講，可以提高存量工業(yè)用地的利用質(zhì)量和綜合效益，推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展和城市有機(jī)更新，存量盤活中取得的土地出讓收入，還可以用于完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境改善。

2.2 堅持規(guī)劃引導(dǎo)，實施區(qū)域差別化管理要求

《實施辦法》要求從上海城市發(fā)展的總體目標(biāo)和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要出發(fā)，按照總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)用地布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃和各區(qū)實際情況，統(tǒng)籌制定轉(zhuǎn)型規(guī)劃。中心城區(qū)貫徹“雙增雙減”要求，著力增加公共綠地、公共空間和公共服務(wù)設(shè)施；郊區(qū)以“產(chǎn)城融合、提升功能”為導(dǎo)向，著力完善公共服務(wù)功能和提高土地節(jié)約集約利用水平。在規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊（即104區(qū)塊）內(nèi)，主要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和能級提升，重點發(fā)展高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外、集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地（195區(qū)域）按照規(guī)劃加快轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步完善城市公共服務(wù)功能，重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

2.3 堅持公益優(yōu)先，落實存量盤活項目的公益性責(zé)任

《實施辦法》規(guī)定，對于整體轉(zhuǎn)型項目，應(yīng)按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、公益優(yōu)先”的要求，優(yōu)先保障公益性設(shè)施建設(shè)，然后進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)，其中公益性用地比例必須符合控制性詳細(xì)規(guī)劃要求。對于零星盤活項目，應(yīng)向政府無償提供不低于10%的建設(shè)用地用于公益性設(shè)施、公共綠地等建設(shè)，如無法提供公益性建設(shè)用地的，應(yīng)將不少于15%的經(jīng)營性物業(yè)產(chǎn)權(quán)無償提供給區(qū)縣政府相關(guān)部門，用于公共性用途。

2.4 注重長效機(jī)制，實施土地全生命周期管理

《實施辦法》按照工業(yè)用地和經(jīng)營性用地全生命周期管理的相關(guān)規(guī)定，明確了存量工業(yè)用地盤活開發(fā)的管理要求：第一明確物業(yè)持有要求，減少投機(jī)風(fēng)險，鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，《實施辦法》規(guī)定轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類項目的以自用為主，轉(zhuǎn)型為研發(fā)總部通用類項目的可以將不超過30%的物業(yè)分割轉(zhuǎn)讓；轉(zhuǎn)型為商辦用地的，整體轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)的開發(fā)單位須持有50%以上的物業(yè)，零星轉(zhuǎn)型的開發(fā)單位須持有60%以上的物業(yè)。第二嚴(yán)格“類住宅”物業(yè)的建設(shè)管理要求，公寓式辦公、公寓式酒店僅在規(guī)劃允許的情況下方可建設(shè)，且必須在出讓年限內(nèi)長期持有。第三加大閑置、違法用地處置和查處力度，倒逼存量土地權(quán)利人實施盤活開發(fā)。

3 配套政策完善

在推進(jìn)存量工業(yè)用地盤活過程中，按照建設(shè)具有全球影響力科創(chuàng)中心的要求，修訂工作以需求和問題為導(dǎo)向，充分與城市有機(jī)更新相融合，整合銜接國家相關(guān)土地政策，針對基層工作中的實際情況，不斷深化完善相關(guān)配套政策和操作規(guī)程。主要配套銜接內(nèi)容如下：

3.1 創(chuàng)新完善存量盤活規(guī)劃土地政策，支持科創(chuàng)中心建設(shè)

為支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)構(gòu)建科技創(chuàng)新空間載體，營造宜于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境，研究制定了《上海市加快推進(jìn)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心建設(shè)的規(guī)劃土地政策實施辦法（試行）》（滬府辦〔2015〕69號），重點從四個方面創(chuàng)新規(guī)劃土地政策：一是支持園區(qū)平臺建設(shè)新型企業(yè)創(chuàng)新服務(wù)載體，聚焦產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺建設(shè)和能級提升，在存量工業(yè)用地盤活政策的基礎(chǔ)上，明確園區(qū)平臺可以“帶產(chǎn)業(yè)項目”掛牌方式取得標(biāo)準(zhǔn)廠房、研發(fā)總部通用類用地；并在明確產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、利用績效等管理要求的前提下，可以將50%的物業(yè)轉(zhuǎn)讓給創(chuàng)新型企業(yè)。二是進(jìn)一步降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展成本，明確各區(qū)政府可以集體決策確定存量工業(yè)用地提高容積率補(bǔ)繳土地價款的收取比例；以彈性年期出讓的產(chǎn)業(yè)項目類工業(yè)用地，用地期限到期后，符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、土地利用績效等條件的，可以協(xié)議方式續(xù)期，區(qū)政府可以集體決策確定續(xù)期價格。三是支持完善產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)設(shè)施，按照建設(shè)宜居宜業(yè)的科技產(chǎn)業(yè)商務(wù)社區(qū)目標(biāo)，增加產(chǎn)業(yè)園區(qū)的配套服務(wù)功能，把工業(yè)用地配套服務(wù)設(shè)施比例由原來占總規(guī)劃建筑面積的7%提高到15%。四是鼓勵產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)新土地混合利用和建筑復(fù)合使用，實行規(guī)劃混合利用引導(dǎo)表和彈性規(guī)劃制度，在引進(jìn)企業(yè)落地過程中明確具體的用途和比例，適應(yīng)招商需求，支持和促進(jìn)本市科技創(chuàng)新中心建設(shè)。

3.2 整合銜接國家和本市存量土地盤活政策，全面推進(jìn)城市有機(jī)更新

在《實施辦法》修訂過程中，全面銜接了國家和本市關(guān)于存量盤活的土地政策，與城市有機(jī)更新的要求充分融合，力求發(fā)揮政策疊加效用。一是注重與相關(guān)管理政策的銜接，在存量更新的基本思路下整合相關(guān)盤活政策。銜接了國土資源部等六部委《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）明確的過渡期政策，明確了政策適用范圍、共同監(jiān)管和定期評估機(jī)制等內(nèi)容，進(jìn)一步豐富了存量土地盤活的政策路徑。明確了推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展和城市有機(jī)更新的相關(guān)要求。二是注重與產(chǎn)業(yè)用地需求的銜接，通過降低轉(zhuǎn)型成本為企業(yè)減負(fù)，加強(qiáng)對創(chuàng)新用地的政策支持。《實施辦法》明確研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)項目類用地的市場評估地價按“不得低于相同地段工業(yè)用途基準(zhǔn)地價的150%”進(jìn)行管理，實際上降低了中心城區(qū)同類型項目的轉(zhuǎn)型成本；明確存量工業(yè)用地按規(guī)劃提高容積率，可以由區(qū)政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和土地利用績效情況，集體決策確定按一定比例繳納，以鼓勵企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。三是注重與各區(qū)實施細(xì)則的銜接，通過明確和細(xì)化薄弱環(huán)節(jié)提高政策的實際操作性。以問題為導(dǎo)向，聚焦具體項目，細(xì)化實務(wù)操作指導(dǎo)，編制了《關(guān)于存量工業(yè)用地盤活常見問題和典型案例》，明確了盤活工作流程和口徑；修訂后的《實施辦法》，明確了控制性詳細(xì)規(guī)劃編制要求中的產(chǎn)業(yè)社區(qū)目標(biāo)和配套比例結(jié)構(gòu)；增加了節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓的具體操作規(guī)程；增加了存量工業(yè)用地盤活轉(zhuǎn)型環(huán)節(jié)的土壤（含地下水）環(huán)境調(diào)查評估和修復(fù)等環(huán)保要求。

4 政策前景

《實施辦法》的出臺預(yù)示著上海工業(yè)用地存量更新試點經(jīng)驗的全面鋪開，是上海市土地管理從“新政”模式轉(zhuǎn)入“常態(tài)”模式的重要轉(zhuǎn)折點。兩年多以來，市規(guī)劃國土資源局以典型項目試點促進(jìn)工業(yè)用地管理政策落地，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、完善城市功能、實現(xiàn)城市有機(jī)更新發(fā)揮了積極作用。尤其是在臨港浦江園區(qū)、松江園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，以及張江園區(qū)向高科技產(chǎn)業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，存量工業(yè)用地盤活政策發(fā)揮了重要作用；以徐家匯西亞賓館為代表的一批城市更新項目，通過低效用地的再開發(fā)，顯著改善了區(qū)域的公共環(huán)境和功能品質(zhì)，增加了公共空間和配套設(shè)施。截至2016年底，全市已有96個項目、約628.51公頃存量工業(yè)用地納入盤活轉(zhuǎn)型計劃；其中，閔行區(qū)漕開發(fā)浦月建設(shè)、奉賢區(qū)漕開發(fā)科技綠洲等25個項目、約354.48公頃土地已完成土地盤活轉(zhuǎn)型手續(xù)，開始建設(shè)，其中11個項目、約81.68公頃已簽訂土地出讓合同，完成用地手續(xù)。

Shanghai industrial land stock update: Normal management mechanisms

CEN Fu-Kang, WEI Dong, LIU Xiao-Tao, FANG Jie-Dai
(Shanghai Municipal Planning and Land Resources Administration, Shanghai 200003, China)

The city of Shanghai actively made an inventory of stock policy innovation mechanisms, promoting industrial structure and land use structure adjustments in a dual optimization. This was done in accordance with the State Council on structural adjustment, which promoted target transformation, and was in accordance with the Ministry of Land and Resources. This policy was designed to promote the redevelopment of inef fi cient urban lands, and represents a new form of land use development according to new industrial policies. This paper includes a discussion of: (1) revitalizing the stock from the industrial policy, (2) the main content of the policy, (3) the four aspects of the supporting policies that improve the policy outlook and enhance the main approach to make an inventory of the stock policy, and (4) the effectiveness of the implementation in Shanghai city. A policy is also introduced here to: (1) make an inventory of the stock of the core content, (2)support the construction of an innovation center, (3) explore the nation’s industrial policy convergence, and (4) inventory the land of Shanghai city.

industrial land; stock update; normal management; policy mechanism

F293.22

A

2095-1329(2017)04-0009-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.003

2017-10-18

岑?？?1968-),男,中央黨校研究生學(xué)歷,上海市規(guī)劃和國土資源管理局黨組成員副局長.