PPP模式推進(jìn)中存在的主要問題及建議

唐好軍

摘 要 推廣運(yùn)用PPP模式是當(dāng)前和今后一定時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)變政府職能、深化財(cái)政改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度、創(chuàng)新投融資機(jī)制、化解政府債務(wù)的一項(xiàng)重要舉措。但PPP模式推進(jìn)過程中存在法律保障缺失、變相融資、機(jī)制不暢等諸多問題，影響了PPP工作的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞 PPP模式 財(cái)政改革 法律保障

推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域供給體制和機(jī)制的一次重要?jiǎng)?chuàng)新變革，用引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來改善和優(yōu)化傳統(tǒng)的供給方式，是對(duì)行政管理機(jī)制、財(cái)政管理機(jī)制的一次變革。本文分析了PPP推進(jìn)中存在的問題，結(jié)合實(shí)際情況提出了建議和措施。

一、PPP模式推進(jìn)中存在的主要問題

第一，思想認(rèn)識(shí)不到位，推廣進(jìn)度不平衡。有的地方單純地把PPP模式看作一種融資方式，沒有從體制、機(jī)制創(chuàng)新的高度去認(rèn)識(shí)該模式，因而重視程度不夠，工作力度不大，導(dǎo)致PPP工作發(fā)展極不平衡；有的地方有試點(diǎn)項(xiàng)目，但遲遲落不了地，遇到困難束手束腳，遇到矛盾無能為力，造成了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢、效率不高。

第二，頂層設(shè)計(jì)滯后，法律保障缺失。當(dāng)前PPP立法還處在調(diào)研起草過程之中，雖有較高級(jí)別的“國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)”文件，但法律層級(jí)不夠，社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目對(duì)自身權(quán)益的保障還存在一定的擔(dān)憂，不利于調(diào)動(dòng)更多民營(yíng)資本的積極性。同時(shí)，國(guó)家部委之間多頭發(fā)文推動(dòng)PPP模式，政出多門，各行其是，給基層部門執(zhí)行造成一定的困擾，甚至容易形成內(nèi)耗。

第三，借PPP項(xiàng)目為名，搞變相融資。有的項(xiàng)目一經(jīng)批準(zhǔn)入庫(kù)，便以PPP項(xiàng)目的名義找某些金融機(jī)構(gòu)直接融資建設(shè)，繼續(xù)增加地方政府債務(wù)。有的項(xiàng)目既想要PPP頭銜，享受PPP的待遇，又不想按PPP規(guī)則辦事，人為指定社會(huì)資本合作方，熱衷于單一來源采購(gòu)方式；有的則將BT項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，將一般的招商引資項(xiàng)目等同于PPP項(xiàng)目，存在著穿新鞋走老路的現(xiàn)象。

第四，民營(yíng)企業(yè)參與程度還不夠高。從客觀來看，有些PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模比較大，招標(biāo)時(shí)設(shè)置的門檻過高，對(duì)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、凈資產(chǎn)規(guī)模、授信額度、利潤(rùn)總額都有一定的要求，從而限制了一大批中小民營(yíng)企業(yè)的參與。而且民營(yíng)企業(yè)融資成本往往更高，周期更長(zhǎng)，很難與央企競(jìng)爭(zhēng)；從主觀來看，一些地方的政府領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期以來更喜歡和央企合作，以降低風(fēng)險(xiǎn)，也影響了民營(yíng)企業(yè)的參與。

第五，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案有待優(yōu)化提升。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目的核心文件，但從有些PPP項(xiàng)目方案看，質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。諸如有的項(xiàng)目收入、成本測(cè)算不匹配，收入打得低，支出打得高，造成政府性付費(fèi)或缺口性補(bǔ)助虛增，加大了財(cái)政支出責(zé)任；有的項(xiàng)目績(jī)效管理弱化，財(cái)政付費(fèi)與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤力度不大；還有的項(xiàng)目資本回報(bào)率偏高等。

第六，社會(huì)資本方選擇不夠精準(zhǔn)。有的PPP項(xiàng)目把當(dāng)?shù)貒?guó)企確定為社會(huì)資本，不能真正體現(xiàn)政府和社會(huì)資本的合作；有的項(xiàng)目社會(huì)資本看中的是建設(shè)工程，瞄準(zhǔn)的是施工利潤(rùn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)管理不感興趣；有的項(xiàng)目社會(huì)資本既不參與項(xiàng)目建設(shè)，也不參與運(yùn)營(yíng)管理，僅僅是財(cái)務(wù)投資人，不符合PPP的核心要義；少數(shù)地方仍然存在行政干預(yù)選擇社會(huì)資本方，被迫采取單一來源的方式采購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以到位。

第七，職能部門履職能力相對(duì)薄弱。一些地方財(cái)政、職能部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式的主要特征、核心內(nèi)涵、政策制度的研究、了解、掌握不夠，不清楚工作流程，既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，又缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，操作能力相對(duì)薄弱，甚至將PPP的事項(xiàng)完全交給咨詢機(jī)構(gòu)去做，對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)提交的方案說不清、道不明，更談不上對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行審核把關(guān)，不能正確履行管理PPP的職能。

第八，咨詢機(jī)構(gòu)水平參差不齊。有些咨詢機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張業(yè)務(wù)，對(duì)人員素質(zhì)、專業(yè)水平提升不足，對(duì)PPP模式的政策制度學(xué)習(xí)掌握不夠。有些PPP項(xiàng)目方案粗制濫造，照搬照抄，質(zhì)量低下；有的業(yè)務(wù)人員違反職業(yè)道德，喪失公正、公平立場(chǎng)，存在著利益傾斜的現(xiàn)象；有的機(jī)構(gòu)收費(fèi)過高，造成一些項(xiàng)目前期成本過大。

二、建議及措施

第一，提高思想認(rèn)識(shí)，把各方主體責(zé)任落實(shí)到位。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大改革創(chuàng)新舉措，要進(jìn)一步增強(qiáng)政治意識(shí)和大局意識(shí)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，各司其職、各負(fù)其責(zé)，相互協(xié)作、密切配合，嚴(yán)格規(guī)范開展PPP事業(yè)，堅(jiān)定不移推進(jìn)PPP改革。

第二，加強(qiáng)法律頂層設(shè)計(jì)，完善政策體系。應(yīng)該盡快形成國(guó)家層面的法律體系，建立一套完整、規(guī)范的PPP法律制度保障，對(duì)PPP項(xiàng)目中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范作明確的界定和規(guī)范，完善PPP合同，確保合同的完整性、規(guī)范性和長(zhǎng)期有效性，讓合作雙方的權(quán)利和利益得到充分的保障。

第三，防止借PPP之名擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模。要嚴(yán)禁各類借PPP模式變相舉債融資的行為，堅(jiān)決防止把PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)。地方政府參與PPP項(xiàng)目時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。

第四，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審核。財(cái)政部門要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目方案審核，重點(diǎn)對(duì)物有所值、財(cái)政承受能力兩個(gè)“評(píng)價(jià)”、實(shí)施方案中的股本構(gòu)架、收支測(cè)算、收益分配、政府支出責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制、政府采購(gòu)、融資成本、資本回報(bào)率、績(jī)效管理、退出機(jī)制等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、物有所值、績(jī)效導(dǎo)向目標(biāo)。強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，當(dāng)PPP項(xiàng)目下財(cái)政支出責(zé)任達(dá)到當(dāng)年一般預(yù)算支出10%時(shí)，一律不得安排新的PPP項(xiàng)目。

第五，加大力度支持民營(yíng)資本參與PPP。推廣PPP模式的一個(gè)重要目的就是要激活民間投資，充分利用民營(yíng)企業(yè)的資本、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，來提供公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平。加大對(duì)民營(yíng)資本的支持力度，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目，激發(fā)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的熱情。不得通過央地合作、招商引資、框架協(xié)議等形式規(guī)避合法的政府采購(gòu)流程而指定央企來作為社會(huì)資本合作方，也不得通過設(shè)置與項(xiàng)目投資不匹配、過高的注冊(cè)資本、凈資產(chǎn)、銀行存款等不合理的資格門檻將民營(yíng)企業(yè)排除在外。

第六，要加強(qiáng)PPP業(yè)務(wù)能力建設(shè)。一方面，抓緊學(xué)習(xí)鉆研PPP相關(guān)知識(shí)，吃準(zhǔn)、吃透精神實(shí)質(zhì)，提高的專業(yè)水準(zhǔn)；另一方面，要善于實(shí)踐，抓出真正的PPP項(xiàng)目，在實(shí)踐中增長(zhǎng)知識(shí)才干，扎扎實(shí)實(shí)做下去、見成效。

第七，提升咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)務(wù)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升工作能力，提供更專業(yè)的咨詢服務(wù)；要加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，秉公職守，依法依規(guī)提供各類質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的咨詢中介服務(wù)；探索成立PPP咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)，逐步開展制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、示范性文本、人員培訓(xùn)、引導(dǎo)合理收費(fèi)等自律性活動(dòng)，建立咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)、考核、責(zé)任追究、退出等機(jī)制。

（作者單位為東營(yíng)市財(cái)政局）

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