村級(jí)耕地保護(hù)問題及對(duì)策研究

李琨+任倩+高彩云

[摘 要]隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，耕地占用、土壤污染、農(nóng)用地利用不合理和部分耕地撂荒等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致了我國耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不斷下降。文章基于對(duì)村集體及農(nóng)戶行為和意愿調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，探索到村級(jí)單位在耕地保護(hù)中處于兩難境地，并且存在農(nóng)戶在耕地保護(hù)中因積極性不高、法律意識(shí)不強(qiáng)而導(dǎo)致的耕地撂荒的一些問題；并結(jié)合政府部門制定的相關(guān)政策法規(guī)，對(duì)村級(jí)耕地保護(hù)出現(xiàn)的問題提出合理的解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]耕地保護(hù)；農(nóng)戶調(diào)查；對(duì)策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.046

1 引 言

隨著工業(yè)化水平的快速增長和城市化規(guī)模的急劇擴(kuò)張，對(duì)土地的需求越來越大，人地矛盾更趨于緊張。我國在發(fā)展過程中出現(xiàn)了耕地面積大幅度減少、耕地資源質(zhì)量嚴(yán)重退化等問題?？紤]到我國世界第一的人口規(guī)模、較低的人均耕地面積、有限的耕地后備資源以及改革開放后較快的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，我國的耕地保護(hù)任務(wù)比世界其他任何國家都更為艱巨和緊迫。因此，嚴(yán)格保護(hù)耕地是每一位參與主體都必須堅(jiān)守的信念。村級(jí)耕地保護(hù)是從源頭對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)。農(nóng)戶是我國耕地資源的直接使用者，也是耕地保護(hù)的直接受益者，是我國耕地保護(hù)主體的重要組成者之一，具有保護(hù)耕地的責(zé)任和便利條件，應(yīng)該成為我國耕地保護(hù)的重要力量。本文將立足于政府層面針對(duì)農(nóng)戶和村集體所制定的耕地保護(hù)法律法規(guī)和政策的分析上，探究農(nóng)戶和村集體這兩個(gè)最基層的主體在耕地保護(hù)中的的行為和意愿，從而得出在村級(jí)耕地保護(hù)中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施。

2 A村耕地保護(hù)的現(xiàn)狀

2.1 耕地現(xiàn)狀及變化

A村位于河北省邯鄲市邱縣縣城西3.3km處，隸屬新馬頭鎮(zhèn)。311省道由村南2km處穿過，西靠老漳河。交通條件便利，地理位置優(yōu)越。本村地勢平坦，為潮土間鹽土地。村內(nèi)共有有89戶，353人，耕地面積949hm2，人均純收入2606元。主要糧食產(chǎn)物有小麥、棉花、雜糧等。A村鄰近公路，存在公路占地的現(xiàn)象，由于村內(nèi)有米業(yè)有限責(zé)任公司、食品廠、電子儀表廠、硬材料有限公司、罐頭廠、蓄電池廠等生產(chǎn)企業(yè)，再加上土地撂荒，村內(nèi)耕地的數(shù)量在近些年內(nèi)不斷減少。同時(shí)在耕地質(zhì)量上，由于農(nóng)戶對(duì)耕地過度利用，或只用不養(yǎng)或重用輕養(yǎng)等耕作管理不當(dāng)使耕地土壤肥力下降，或是耕地占補(bǔ)平衡中造成的耕地質(zhì)量虧損，造成了本村的耕地部分被污染或地力下降，部分被占優(yōu)補(bǔ)劣，從而出現(xiàn)了耕地整體質(zhì)量不高、土地利用不合理和和利用率低下的現(xiàn)狀。

2.2 農(nóng)戶和村集體參與耕地保護(hù)的行為調(diào)查

本文以A村50戶為代表，以現(xiàn)場走訪詢問的方式進(jìn)行調(diào)查和數(shù)據(jù)信息收集。

2.2.1 農(nóng)戶的行為調(diào)查

（1）農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)重要性的理解程度

調(diào)查中了解到了，由于教育程度問題，一些村民識(shí)字不多，對(duì)耕地保護(hù)的相關(guān)資料閱讀有限，因此影響到他們對(duì)耕地保護(hù)信息的了解；年齡問題也是較為主要的因素，年紀(jì)較大的農(nóng)戶對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的獲得量明顯低于年輕農(nóng)戶；除此之外，不同農(nóng)戶對(duì)相關(guān)信息的主動(dòng)關(guān)心程度也各不相同。具體情況見圖1。

圖1所示，僅有40%的農(nóng)戶對(duì)基本農(nóng)田十分了解，35%的農(nóng)戶不了解，25%的農(nóng)戶不清楚?？傊r(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)的重要性的認(rèn)知程度總體不高。

（2）農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任人的認(rèn)知

對(duì)耕地進(jìn)行有效的保護(hù)是每一個(gè)與之相關(guān)的主體應(yīng)有的責(zé)任意識(shí)。在調(diào)查中，通過詢問農(nóng)戶是否認(rèn)為自己對(duì)所承包耕地有著更多的保護(hù)責(zé)任時(shí)，有些認(rèn)為，畢竟是自己在對(duì)土地進(jìn)行耕種，合理使用和保護(hù)耕地當(dāng)然是農(nóng)戶自身的責(zé)任大一些；但有的人認(rèn)為，政府的力度比農(nóng)戶大得多，合理保護(hù)耕地更多的還是需要政府的管理；還有些人則認(rèn)為政府和農(nóng)戶都是相關(guān)主體，應(yīng)該各盡其責(zé)。詳細(xì)統(tǒng)計(jì)見圖2。

如圖2所示，有接近60%的農(nóng)戶認(rèn)為自己在耕地保護(hù)中的作用更大一些，有30%左右的農(nóng)戶認(rèn)為政府的作用大，有10%左右的農(nóng)戶認(rèn)為兩者在耕地保護(hù)中的作用一樣大，可見部分農(nóng)戶對(duì)耕地具有自我保護(hù)責(zé)任意識(shí)。

（3）農(nóng)戶對(duì)耕地產(chǎn)權(quán)問題的認(rèn)知

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對(duì)所承包耕地的產(chǎn)權(quán)問題十分關(guān)注，但結(jié)果反映出的卻是：他們對(duì)此問題并不十分的清楚。總結(jié)出的原因主要有，農(nóng)戶本身對(duì)法規(guī)政策的了解不夠、村集體也總是給出一些模棱兩可的回答，政府對(duì)此問題的相關(guān)規(guī)定的宣傳不到位。具體情況見下圖3。

如圖3所示，有50%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)地所有權(quán)歸自己，有35%的農(nóng)戶認(rèn)為歸集體，有10%的農(nóng)戶認(rèn)為歸國家，還有5%的農(nóng)戶表示不清楚。

（4）農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)的行為現(xiàn)狀

一是耕地撂荒。一些耕地不進(jìn)行種植，被顯性或隱性地?cái)R置，造成大量耕地被浪費(fèi)的現(xiàn)象。二是耕地利用方式不合理。以增加收入而種地的農(nóng)戶占10%，比例較小，為解決家庭吃飯問題而種地的農(nóng)戶占55%，比例較多。三是農(nóng)戶在耕作過程中存在粗放和過度利用的現(xiàn)象。如傾向短期投入，勞力、資金投入不足，不注重種植技術(shù)改進(jìn)，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)過于單一等。四是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶們也反映出耕地資源少、地塊細(xì)碎、分布零散，耕地利用效率低的問題。有超過50%的農(nóng)戶反映人均耕地太少，根本無法保障生活所需口糧，因而缺乏對(duì)耕地進(jìn)行投入的熱情和耕地保護(hù)的積極性。

2.2.2 村集體的行為調(diào)查

在耕地保護(hù)的過程中，村集體也承擔(dān)著十分重要的責(zé)任。在征地過程中，上級(jí)政府下達(dá)了命令，令其做好村民的思想工作，積極配合政府工作做好前期準(zhǔn)備?？纱寮w同時(shí)也是本村的代表，由于土地對(duì)于農(nóng)戶的重要性，使得村集體對(duì)于征地工作很難在村民中開展，大部分村民在征地之初都是拒絕反對(duì)的或是要求增加征地補(bǔ)償款。當(dāng)耕地被征，村民失去安全感與政府發(fā)生沖突，村集體就被夾在尷尬境地。

為切實(shí)保護(hù)耕地，落實(shí)基本國策，村委會(huì)與鄉(xiāng)政府簽訂了耕地及基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。其中規(guī)定乙方（村委會(huì)）要根據(jù)甲方（鄉(xiāng)政府）土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的要求，對(duì)其轄區(qū)現(xiàn)有的耕地及基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，并要求登記在冊的耕地面積在年度內(nèi)穩(wěn)定畝數(shù)，且基本農(nóng)田保護(hù)塊的地力等級(jí)在年度內(nèi)有所提高。同時(shí)，村委會(huì)與耕地承包戶也簽訂了基本農(nóng)田保護(hù)卡，對(duì)其所承包耕地所屬的圖斑號(hào)、地塊名稱和圖斑面積等都有所登記，同時(shí)還附有《基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理規(guī)定》作為對(duì)簽訂雙方的行為準(zhǔn)則。endprint

3 村級(jí)耕地保護(hù)中存在的問題

3.1 農(nóng)戶行為在耕地保護(hù)中存在的問題

首先，農(nóng)戶對(duì)自我權(quán)利的認(rèn)知程度不足，且積極性不高。在走訪調(diào)查的村民中，當(dāng)被問及“你認(rèn)為誰擁有所承包耕地的所有權(quán)”時(shí)，結(jié)果顯示：有50%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)戶，有40%的農(nóng)戶認(rèn)為歸村（社）集體，有10%的農(nóng)戶認(rèn)為歸國家，剩下的農(nóng)戶均表示不清楚，可見農(nóng)民在耕地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識(shí)上還處于一種混亂局面。且基本各戶都有外出打工人員，對(duì)于耕地的依賴性降低，導(dǎo)致村民參與耕地保護(hù)的積極性降低。

其次，被撂荒的耕地較多，影響耕地利用率。耕地撂荒的出現(xiàn)是由于各種原因使得村內(nèi)耕地的利用率不高或接近荒蕪的一種狀態(tài)。通過調(diào)查，農(nóng)戶普遍認(rèn)為是由于近些年家里的勞動(dòng)力逐漸減少，有工作能力的都選擇了去外面打工，所以家中會(huì)出現(xiàn)未利用的耕地，或是由于近些年種地的成本也隨著物價(jià)的上漲而升高，所以，一些農(nóng)戶只是避免顯性撂荒而隨意種植些作物。總體來講，地塊小而且較零碎、質(zhì)量差、耕作難度大等是村內(nèi)造成耕地撂荒的主要原因。

最后，農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)的了解不足。農(nóng)戶對(duì)于耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的重要性、耕地保護(hù)的責(zé)任主體以及耕地是否能夠進(jìn)行買賣抵押等問題的回答，反映出對(duì)耕地保護(hù)相關(guān)政策法規(guī)的認(rèn)知不夠清晰和全面，不能全面深刻地理解政策法規(guī)的規(guī)定和方向，不僅不利于農(nóng)戶有效參與耕地保護(hù)，而且還容易出現(xiàn)違法違規(guī)的現(xiàn)象或不能有效地用法律的武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，影響到對(duì)所管轄范圍內(nèi)耕地的保護(hù)。

3.2 村集體行為在耕地保護(hù)中存在的的問題

村集體具有雙重身份：一是政府政策的執(zhí)行者。其行為的權(quán)威性和合法性，是由上級(jí)政府機(jī)關(guān)賦予的，必須嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的所有命令，這也是其合法存在的基礎(chǔ)。二是農(nóng)民利益的代表者。村集體作為整個(gè)村莊的管理者，必須對(duì)公共財(cái)產(chǎn)和集體活動(dòng)作出公平公正的管理，這是所有成員承認(rèn)其合法性和權(quán)威性的保證。兩者固有的矛盾利益的沖突使村集體陷入了兩難的境地。

對(duì)此，陳劍波認(rèn)為，造成這種矛盾和沖突的核心問題在于：一方面事實(shí)體制中村委會(huì)作為政府的派生機(jī)構(gòu)或代理人的角色；而另一方面法定體制又同時(shí)賦予了它作為村莊財(cái)產(chǎn)及實(shí)體經(jīng)濟(jì)代理人的角色。

這種雙重身份使得村集體不敢違抗上級(jí)對(duì)于占用耕地或是破壞耕地的行為進(jìn)行有效的阻止和拒絕，同時(shí)也在執(zhí)行過程中遭到了農(nóng)民的反對(duì)。這樣不僅使其失去了信任，同時(shí)也使農(nóng)戶們失去了對(duì)耕地保護(hù)的積極性。最終導(dǎo)致的結(jié)果就是本村的耕地得不到有效的保護(hù)，造成了更多的耕地受到破壞。

4 提高村級(jí)耕地保護(hù)質(zhì)量的解決措施

4.1 加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)

為對(duì)我國耕地進(jìn)行全面的保護(hù)，一系列法律制度已經(jīng)建立。而無論是作為最基層的管理者——村集體，還是最直接的執(zhí)行者——農(nóng)戶，都應(yīng)該知法懂法，尤其是與耕地保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)在規(guī)范他們行為、調(diào)動(dòng)他們熱情、維護(hù)他們權(quán)益上都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而在調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，無論是農(nóng)戶還是村集體，對(duì)耕地保護(hù)方面的法規(guī)政策了解得不是十分清晰，因此，在村內(nèi)開展法律法規(guī)的宣傳教育是很有必要的。

對(duì)此，村集體可組織村內(nèi)農(nóng)戶進(jìn)行集體的法律法規(guī)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)農(nóng)戶自身的維權(quán)意識(shí)。同時(shí)，政府也可組織小分隊(duì)下村深入調(diào)查村民們對(duì)法規(guī)政策的了解情況，有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳教育，讓農(nóng)戶知道哪些事情該做，哪些是違法亂紀(jì)的事情，哪些事情侵害了自己的合法權(quán)益。

4.2 樹立農(nóng)戶正確用地觀，確保耕地可持續(xù)利用

農(nóng)戶是土地的直接使用者，因此，其對(duì)土地的保護(hù)應(yīng)落實(shí)在使用土地的各個(gè)環(huán)節(jié)。農(nóng)戶在耕種時(shí)對(duì)土地粗放利用、只重視用地而忽視養(yǎng)地的行為以及耕地撂荒的現(xiàn)象普遍存在，為此農(nóng)戶應(yīng)首先要樹立正確的用地觀，以確保耕地地力不下降，進(jìn)而保證耕地可持續(xù)利用。

要樹立農(nóng)戶正確的用地觀，首先要對(duì)他們進(jìn)行宣傳教育，讓他們了解到耕地用養(yǎng)結(jié)合的重要性。其次還要以法規(guī)政策作為保障。一些“兩年后這塊地就不是我的了，所以過度使用耕地”的想法需要有力度的法規(guī)政策將其約束。最后要以提高農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)的積極性為主要目的，只有農(nóng)戶對(duì)其使用的耕地有了責(zé)任心，對(duì)耕地的保護(hù)有了積極主動(dòng)的行為，才能真正地實(shí)現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用。

4.3 強(qiáng)化村集體的責(zé)任意識(shí)，明確基本職能

對(duì)于耕地的管理工作，政府下達(dá)的政策只起到指導(dǎo)方向的作用，如何運(yùn)行對(duì)耕地的保護(hù)則是由村集體具體制定和監(jiān)督實(shí)施的。可見村集體肩負(fù)著非常重要的責(zé)任，它的行為關(guān)系到政府政策的執(zhí)行力度，關(guān)乎到村民利益的保障。

在我國，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于其特殊的身份和地位，使得其具有了特殊的特征，分別為社會(huì)主義的基層經(jīng)濟(jì)組織、民事法律主體的組織和重合于農(nóng)村基層社會(huì)的自治組織?；诖?，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，村集體的職能應(yīng)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是管理與經(jīng)營職能。村集體作為村莊的管理者，對(duì)其財(cái)產(chǎn)和公共事務(wù)要進(jìn)行公平公正的管理與經(jīng)營，這是其最基本的職能所在；二是基本的社會(huì)保障職能。在走訪調(diào)查中可以感受到，農(nóng)戶們在社會(huì)保障方面對(duì)與村集體具有很強(qiáng)的依賴性。因此，對(duì)于耕地保護(hù)而言，村集體一方面要代表政府制定和實(shí)施耕地保護(hù)政策；另一方面也代表著耕地的維護(hù)者和管理者。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳業(yè)，楊桂山.縣、鎮(zhèn)及農(nóng)村耕地變化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系研究進(jìn)展[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2008，2（27）：90-96.

[2]白俊超.我國農(nóng)村土地制度改革研究[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2007：6-7.

[3]謝培秀.中國的糧食安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[J].中國軟科學(xué)，2000，3（2）：12-17.

[4]蔡繼明，周炳林.論城市化與耕地保護(hù)[J].社會(huì)科學(xué)，2005（6）：5-12.

[5]唐健.我國耕地保護(hù)制度與政策研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006，6-8.

[6]陶銀珠.市場化條件下我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度研究[D].長沙：中南大學(xué)，2011：12-14.endprint