慎重處理涉匯案件各環(huán)節(jié)的期間問(wèn)題

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

慎重處理涉匯案件各環(huán)節(jié)的期間問(wèn)題

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

期間是執(zhí)法程序中的關(guān)鍵因素之一。期間計(jì)算是否準(zhǔn)確，直接影響行政行為的法律效力。行政行為超過(guò)法定履職期間再做出，或者當(dāng)事人相應(yīng)救濟(jì)期間未屆滿先做出，即使該行政行為對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利不造成任何影響，該行政行為也會(huì)因程序不合法而無(wú)效?！?·16”特大地下錢(qián)莊非法買(mǎi)賣(mài)外匯系列案件辦案過(guò)程復(fù)雜，涉及的期間多，因此期間問(wèn)題的把握尤為重要。從系列案件辦理實(shí)踐看，相關(guān)法律規(guī)定不完善，對(duì)部分期間的法律屬性存在理解不一，工作日和自然日以及起止時(shí)間點(diǎn)計(jì)算規(guī)則不明確等，均可能導(dǎo)致期間計(jì)算錯(cuò)誤，引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。

系列案件的期間問(wèn)題及應(yīng)對(duì)

“9·16”系列案件辦理過(guò)程涉及的期限較多，僅外部期間就有行政法律責(zé)任追究時(shí)效、當(dāng)事人陳述申辯期間、聽(tīng)證環(huán)節(jié)相關(guān)期間、各類(lèi)文書(shū)送達(dá)期間、主動(dòng)執(zhí)行和強(qiáng)制履行相關(guān)期間、行政復(fù)議和訴訟程序相關(guān)期間等十余類(lèi)。從辦案實(shí)踐看，除辦案人員的責(zé)任心外，妥善處理涉匯案件期間的關(guān)鍵，在于正確掌握期間的計(jì)算規(guī)則，厘清期間的法律屬性，以及領(lǐng)會(huì)不同期間對(duì)辦案單位和當(dāng)事人的不同法律意義，慎重解決涉及期間的相關(guān)問(wèn)題。

合理認(rèn)定自然日和工作日

案例：外匯局?jǐn)M對(duì)張某私自買(mǎi)賣(mài)外匯行為罰款50萬(wàn)元，于2016年4月13日（周三）向其送達(dá)了《行政處罰告知書(shū)》，告知了聽(tīng)證權(quán)利。張某于2016年4月18日向外匯局提出聽(tīng)證申請(qǐng)。

《行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人提出聽(tīng)證申請(qǐng)的期限為“3日內(nèi)”。若此3日為自然日，則張某的聽(tīng)證申請(qǐng)逾期；若此3日系工作日，剔除周末2天時(shí)間，則張某的聽(tīng)證應(yīng)視為在法定期限內(nèi)提出。由于該法關(guān)于期限的規(guī)定，未明確到底是工作日還是自然日，因此對(duì)該聽(tīng)證申請(qǐng)是否逾期存在分歧。

準(zhǔn)確計(jì)算各類(lèi)期間的首要問(wèn)題，是厘清法律規(guī)定的相應(yīng)期間是指自然日還是工作日。系列案件辦理中，對(duì)法律關(guān)于期間的規(guī)定未明確工作日和自然日的，外匯局按照有利于保障當(dāng)事人權(quán)利的原則，對(duì)外匯局的行政行為期間從嚴(yán)控制，對(duì)當(dāng)事人行為期間的限制從寬要求。實(shí)際操作中，凡是規(guī)范外匯局自身行為的期間一律按照自然日計(jì)算，對(duì)約束當(dāng)事人的期間超過(guò)10日的按自然日計(jì)算，10日以?xún)?nèi)的均按照工作日計(jì)算。基于上述考慮，外匯局受理了張某的申請(qǐng)，舉行了聽(tīng)證，從而保障了其聽(tīng)證權(quán)利。

準(zhǔn)確把握期間的計(jì)算規(guī)則

案例：外匯局于2016年7月5日向趙某送達(dá)了《行政處罰決定書(shū)》，趙某于2016年9月5日郵寄出《行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)》，外匯局于2016年9月9日才收到《行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)》。

《行政復(fù)議法》規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為某個(gè)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。該案中，如何理解復(fù)議申請(qǐng)期間的計(jì)算規(guī)則，直接影響到趙某的復(fù)議申請(qǐng)是否逾期。

現(xiàn)階段，一些行政法律對(duì)期間只是一般規(guī)定“×日起，幾日或者幾個(gè)工作日”，但對(duì)諸如如何理解起算日與到期日，郵寄方式是以寄出時(shí)間還是收到時(shí)間為準(zhǔn)，以及截止日為節(jié)假日的是否順延等問(wèn)題并未加以明確。

而對(duì)趙某申請(qǐng)行政復(fù)議的截至日期，按照不同的理解會(huì)出現(xiàn)以下幾種情況：如果從7月5日當(dāng)日起算，到期日為9月2日；如果從7月6日起算且不順延，到期日為9月3日；如果從7月6日起算且考慮節(jié)假日因素可順延至下一個(gè)工作日，到期日為9月5日。關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)岢鰰r(shí)間的認(rèn)定也有兩種理解：一是趙某郵寄出《行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)》的日期，即9月5日；二是外匯局收到《行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)》的日期，即9月9日。因此，期間的計(jì)算不是簡(jiǎn)單的算術(shù)問(wèn)題，而是需要準(zhǔn)確掌握計(jì)算規(guī)則問(wèn)題。

鑒于《民事訴訟法》規(guī)定的期間計(jì)算規(guī)則最為完善，且行政法律許多方面均參照民事法律規(guī)定執(zhí)行，從最大程度保障當(dāng)事人權(quán)益角度出發(fā)，外匯局與法院溝通后，參照《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，確定了期間的計(jì)算規(guī)則：起算日一律從第二日計(jì)算，即當(dāng)日不包括在內(nèi)；到期日遇到節(jié)假日，順延至節(jié)后第一個(gè)工作日；陳述申辯、聽(tīng)證、復(fù)議等權(quán)利救濟(jì)行為提出時(shí)間，采取郵寄方式的以郵寄日為準(zhǔn)，其他方式以當(dāng)事人提出的具體日期為準(zhǔn)。因此，趙某提出的行政復(fù)議申請(qǐng)?jiān)诜ǘㄆ陂g內(nèi)，外匯局依法予以受理。

審慎界定違法行為處理期間

案例：2015年8月12日，外匯局收到了公安機(jī)關(guān)移送的“9·16”系列案件當(dāng)事人李某的違法線索：2011年1月1日至2013年7月30日期間，李某有私自買(mǎi)賣(mài)外匯的重大嫌疑。公安機(jī)關(guān)對(duì)“9·16”系列案收網(wǎng)的時(shí)間為2014年12月15日。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，違法行為在2年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，才可以給予行政處罰，2年的期間從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；如果違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。本案中與期間相關(guān)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有李某開(kāi)始買(mǎi)賣(mài)外匯的時(shí)間、公安機(jī)關(guān)收網(wǎng)的時(shí)間以及外匯局收到違法線索的時(shí)間等。這些時(shí)間點(diǎn)，如果將違法行為“被發(fā)現(xiàn)”的時(shí)間界定為外匯局收到違法線索的日期，則已超過(guò)2年的處罰時(shí)效，不能給予行政處罰；如果將“被發(fā)現(xiàn)”的時(shí)間界定為公安機(jī)關(guān)收網(wǎng)日期，且將該違法行為認(rèn)定為存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，則可以對(duì)李某全部違法行為予以處罰；如果認(rèn)定李某的行為不存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，則只能對(duì)2012年12月15日后發(fā)生私自買(mǎi)賣(mài)外匯行為予以處罰。因此，對(duì)李某違法行為的妥善處理，需要準(zhǔn)確界定違法行為的期間問(wèn)題。這其中的關(guān)鍵在于合理認(rèn)定違法行為“被發(fā)現(xiàn)”和“連續(xù)、繼續(xù)”狀態(tài)。但對(duì)此，《行政處罰法》并未明確相應(yīng)的認(rèn)定原則，司法實(shí)踐中也存在較大分歧。

關(guān)于“被發(fā)現(xiàn)”問(wèn)題，2004年全國(guó)人大法工委答復(fù)司法部關(guān)于行政處罰追訴時(shí)效如何認(rèn)定“兩年未被發(fā)現(xiàn)”的請(qǐng)示中，認(rèn)為任何有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)違法行為只要啟動(dòng)了調(diào)查、取證和立案程序，均視為“被發(fā)現(xiàn)”。因此，外匯局依法將系列案件的“被發(fā)現(xiàn)”的時(shí)間確定為公安機(jī)關(guān)開(kāi)始調(diào)查的時(shí)間，即收網(wǎng)時(shí)間。

關(guān)于“連續(xù)、繼續(xù)”問(wèn)題，2005年國(guó)務(wù)院法制辦在答復(fù)湖北省法制辦的請(qǐng)示時(shí)，把違法行為的連續(xù)狀態(tài)界定為“當(dāng)事人基于同一個(gè)違法故意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的行政違法行為，并觸犯同一個(gè)行政處罰規(guī)定的情形”。但該答復(fù)對(duì)數(shù)個(gè)獨(dú)立行政違法行為間隔的期間并未做進(jìn)一步的明確，因此司法、學(xué)術(shù)界對(duì)違法行為的連續(xù)和繼續(xù)狀態(tài)并未形成一致意見(jiàn)。按照對(duì)法律含義有分歧情況下遵從有利于當(dāng)事人的原則，外匯局處理系列案時(shí)，未將當(dāng)事人的違法行為認(rèn)定為“連續(xù)”或者“繼續(xù)”狀態(tài)。

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盡力保障當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)期間

案例：外籍當(dāng)事人賈法爾，在接受外匯局調(diào)查時(shí)對(duì)私自買(mǎi)賣(mài)外匯的事實(shí)供認(rèn)不諱。當(dāng)事人因急于回國(guó)，明知其違法行為將受到95萬(wàn)元的罰款，也主動(dòng)表示不陳述申辯也不申請(qǐng)聽(tīng)證，只希望外匯局能盡快處理，一并送達(dá)《行政處罰告知書(shū)》和《行政處罰決定書(shū)》。系列案件中，部分當(dāng)事人因住在異地，配合調(diào)查存在困難；還有部分當(dāng)事人因被凍結(jié)資金的數(shù)額較大，也提出了放棄陳述申辯和聽(tīng)證權(quán)利，希望案件能早日了結(jié)。

根據(jù)行政法律規(guī)范和外匯局的相關(guān)規(guī)定，涉匯案件的當(dāng)事人享有陳述申辯、聽(tīng)證、復(fù)議、訴訟等意見(jiàn)表達(dá)權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利，外匯局應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人依法享有的權(quán)利主張期間屆滿后才能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。如若不然，即使當(dāng)事人承諾放棄相關(guān)權(quán)利主張，但其主張權(quán)利期間屆滿前仍可以撤回承諾，重新主張權(quán)利。如果外匯局未待當(dāng)事人權(quán)利主張期間屆滿，就做出下一行政行為，那么就存在因程序上的瑕疵造成違法行政，導(dǎo)致行政行為被撤銷(xiāo)。為避免產(chǎn)生無(wú)謂的法律風(fēng)險(xiǎn)，外匯局在查處的過(guò)程中，既要堅(jiān)守法制底線，也要提高辦案水平。如可以采取措施提高調(diào)查詢(xún)問(wèn)水平，盡可能一次性對(duì)事實(shí)了解清楚；可以在詢(xún)問(wèn)的同時(shí)，采取簽訂法律文書(shū)、送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)的方式，讓當(dāng)事人最多跑一次，以盡可能提高結(jié)案速度。只有耐心向當(dāng)事人做好說(shuō)明解釋工作，才能取得其理解，樹(shù)立外匯局依法辦案、文明辦案的應(yīng)有形象。

辦案啟示

妥善處理涉匯案件各環(huán)節(jié)的期間問(wèn)題，既是程序正當(dāng)?shù)姆ǘㄒ?，也是外匯局對(duì)當(dāng)事人權(quán)利尊重的具體體現(xiàn)。現(xiàn)階段，涉匯案件程序復(fù)雜，涉及的期間多，又缺乏系統(tǒng)性的規(guī)范和統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還存在基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足等因素?；诖耍陂g問(wèn)題的處理，既需要從制度層面完善相關(guān)規(guī)定，也需要基層外匯局的不斷探索總結(jié)和上級(jí)的指導(dǎo)，避免因期間問(wèn)題造成被動(dòng)。

一是修訂涉匯案件辦理制度，完善辦案環(huán)節(jié)的各類(lèi)期間規(guī)定。目前，行政執(zhí)法程序的期間多、規(guī)定散，需要完善行政執(zhí)法程序的期間規(guī)定，合理確定各環(huán)節(jié)的具體期間，統(tǒng)一計(jì)算規(guī)則，明確適用條件，完善“連續(xù)”和“繼續(xù)”狀態(tài)的認(rèn)定原則。就外匯局系統(tǒng)而言，既需要細(xì)化涉匯案件辦理各環(huán)節(jié)的外部期間規(guī)定，及時(shí)清理和修訂與上位法不一致的期間規(guī)定，也需要結(jié)合涉匯案件辦理難度、基層辦案力量等因素，合理確定內(nèi)部流程的期間要求，適當(dāng)調(diào)整辦案期限的考核，確定質(zhì)量?jī)?yōu)先、兼顧效率的辦案原則。

二是加強(qiáng)對(duì)基層的指導(dǎo)，規(guī)范涉匯案件具體辦理過(guò)程的期間操作。應(yīng)系統(tǒng)梳理涉匯案件辦理各環(huán)節(jié)的期間規(guī)定，明確從立案開(kāi)始到執(zhí)行完畢的全過(guò)程期間要求及計(jì)算規(guī)則；要針對(duì)不同類(lèi)型的涉匯案件，明確各類(lèi)違法行為連續(xù)狀態(tài)和繼續(xù)狀態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)建立典型案例庫(kù)，增強(qiáng)指導(dǎo)的針對(duì)性。此外，對(duì)具體辦案過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的當(dāng)事人因主張權(quán)利逾期而申請(qǐng)延期等情況，要加強(qiáng)特殊情形下的個(gè)案指導(dǎo)，規(guī)范相關(guān)問(wèn)題的處理。

三是嚴(yán)格涉匯案件各環(huán)節(jié)的審核把關(guān)，杜絕期間計(jì)算錯(cuò)誤。辦案人員要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和規(guī)范意識(shí)，準(zhǔn)確掌握各環(huán)節(jié)的法定期間，嚴(yán)格按照規(guī)則計(jì)算各類(lèi)期間，防止計(jì)算錯(cuò)誤；與涉匯案件的內(nèi)部審核、把關(guān)等環(huán)節(jié)相關(guān)的人員，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除期間風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)因權(quán)利主張逾期而申請(qǐng)延期的當(dāng)事人，在堅(jiān)持依法行政的原則下，適當(dāng)靈活處理：確實(shí)情有可原的，可以適當(dāng)放寬期間的掌握標(biāo)準(zhǔn)，盡可能給予當(dāng)事人以法律救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

作者孫忠喜系外匯局金華市中心支局副局長(zhǎng)

作者熊光輝單位：外匯局金華市中心支局