基層外匯局事后監(jiān)管改革構(gòu)想

文/元喆濤 編輯/靖立坤

基層外匯局事后監(jiān)管改革構(gòu)想

文/元喆濤 編輯/靖立坤

近年來，隨著外匯管理體制改革的持續(xù)深入，外匯局積極轉(zhuǎn)變管理理念，以簡政放權(quán)為突破口，不斷深化經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目的外匯管理改革，主動(dòng)轉(zhuǎn)變管理職能、簡化管理流程、改進(jìn)管理方式、強(qiáng)化事后監(jiān)管，不斷優(yōu)化管理資源配置，推動(dòng)貿(mào)易投資便利化取得了顯著成效。但在改革過程中，事后監(jiān)管工作仍存在一些困擾外匯管理改革有效推進(jìn)的瓶頸。本文通過分析基層外匯局事后監(jiān)管需要解決的瓶頸問題，提出繼續(xù)以改革統(tǒng)領(lǐng)全局的指導(dǎo)思想，不斷推進(jìn)外匯管理組織架構(gòu)、監(jiān)管思路及方法的持續(xù)創(chuàng)新，推動(dòng)形成基層外匯局事后監(jiān)管的新局面。

事后監(jiān)管現(xiàn)狀

事后監(jiān)管的重要性日益突出。外匯管理行政審批環(huán)節(jié)的持續(xù)減少、審批材料的不斷簡化，市場主體間交易的日益復(fù)雜，以及產(chǎn)品創(chuàng)新的層出不窮，都對(duì)事后監(jiān)管工作提出了新的要求。經(jīng)常項(xiàng)目管理部門、資本項(xiàng)目管理部門分別從不同職能定位出發(fā)，對(duì)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、外商直接投資、境外投資、外債等項(xiàng)目開展非現(xiàn)場核查和現(xiàn)場核查工作。檢查部門運(yùn)用外匯非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)等工具，對(duì)多種來源的非現(xiàn)場數(shù)據(jù)進(jìn)行分析對(duì)比，篩選外匯違規(guī)與異常交易線索，開展非現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場檢查工作。

事后監(jiān)管的方法尚處于探索期?；鶎油鈪R局在事后監(jiān)管方面始終在不斷探索，工作機(jī)制和方法也在不斷創(chuàng)新、完善。在監(jiān)管內(nèi)容方面，企業(yè)程序性違規(guī)的可能性大為降低，凸顯了發(fā)現(xiàn)以缺乏交易背景真實(shí)性為核心的實(shí)質(zhì)性違規(guī)線索在事后監(jiān)管中的重要性。在監(jiān)管手段方面，外匯局通過柜臺(tái)指導(dǎo)和行政審批指導(dǎo)企業(yè)外匯業(yè)務(wù)的情況大大減少，系統(tǒng)監(jiān)測和指標(biāo)預(yù)警逐漸成為事后監(jiān)管的核心手段。目前，經(jīng)常項(xiàng)目的總量核查、大額高頻等指標(biāo)已開始使用，但資本項(xiàng)目的事后監(jiān)管核查指標(biāo)尚不健全，跨業(yè)務(wù)類別的、符合主體監(jiān)管要求的預(yù)警指標(biāo)較為缺乏。

事后監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái)不斷得到完善。隨著跨境資金流動(dòng)監(jiān)測與分析系統(tǒng)、外匯檢查分析應(yīng)用系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用，各類外匯管理系統(tǒng)加速整合，國際收支數(shù)據(jù)、賬戶數(shù)據(jù)、貨物貿(mào)易數(shù)據(jù)、資本項(xiàng)目數(shù)據(jù)已經(jīng)得到較為充分的利用?；鶎泳?jǐn)?shù)據(jù)挖掘能力得到顯著提高，外匯數(shù)據(jù)綜合利用效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。

事后監(jiān)管瓶頸

監(jiān)管職能條線分割。外匯管理體制改革后，基層外匯局管理重心從事前審批向事后監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)移，經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目外匯管理效率得以顯著提高。經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目管理?xiàng)l線在開展事后監(jiān)管工作中基本劃分為事前審批和事后核查。但在實(shí)際運(yùn)行中，事后監(jiān)管在職能調(diào)整后仍然受到視野偏窄、監(jiān)管不到位、管理資源浪費(fèi)的困擾，難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管對(duì)象外匯資金的主體監(jiān)管。同時(shí)，經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目管理?xiàng)l線的事后核查與管理檢查條線的檢查職能高度重合，存在著分頭行動(dòng)、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管資源浪費(fèi)的情況。

監(jiān)管思路有待明晰。隨著改革的推進(jìn)，簡政放權(quán)后，表面規(guī)則性監(jiān)管內(nèi)容日益下降，部分文件規(guī)定被廢除或取消，相關(guān)外匯行為已交由市場決定?；鶎泳衷诒砻嬉?guī)則性監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題、查處定性的概率逐漸降低，規(guī)則性監(jiān)管體系尚未有效建立。近年來在推動(dòng)銀行落實(shí)“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”展業(yè)三原則的進(jìn)程中，對(duì)于銀行違反“展業(yè)三原則”行為的發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定及處罰仍然存在較大難度。在外匯管理簡政放權(quán)的背景下，建立基于“展業(yè)三原則”的事后監(jiān)管思路仍需進(jìn)一步探索。

監(jiān)管方法有待完善?，F(xiàn)有的事后監(jiān)管主要基于跨境資金流動(dòng)監(jiān)測分析系統(tǒng)開展數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)異常資金流動(dòng)線索，存在數(shù)據(jù)分析視野偏窄、數(shù)據(jù)量不足、數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系未充分利用等問題。國際收支、資本項(xiàng)目、經(jīng)常項(xiàng)目等業(yè)務(wù)條線尚未在數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)口徑、數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系上實(shí)現(xiàn)完全整合，以市場主體為監(jiān)管主線的監(jiān)測體系尚未形成。財(cái)務(wù)分析作為分析企業(yè)跨境經(jīng)營行為的有效手段，受制于數(shù)據(jù)采集與匹配的困難，尚未在事后監(jiān)管中發(fā)揮充分作用。宏觀外匯形勢數(shù)據(jù)、中觀行業(yè)數(shù)據(jù)與微觀企業(yè)數(shù)據(jù)之間，外匯數(shù)據(jù)與跨境人民幣結(jié)算數(shù)據(jù)、境內(nèi)人民幣結(jié)算數(shù)據(jù)之間，尚未實(shí)現(xiàn)綜合利用：數(shù)據(jù)挖掘仍有較大的拓展空間。

對(duì)事后監(jiān)管改革的總體構(gòu)想

重構(gòu)事后監(jiān)管組織架構(gòu)。鼓勵(lì)基層外匯局積極進(jìn)行事后監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新，探索打破經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目邊界、事后核查與外匯檢查邊界，突破現(xiàn)有組織架構(gòu)束縛，將經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目事后核查職能與外匯檢查職能進(jìn)行整合，加強(qiáng)國際收支部門與事后監(jiān)管部門的工作聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建全面性核查檢查一體化工作機(jī)制。通過調(diào)整組織架構(gòu)，將業(yè)務(wù)條線劃分的機(jī)構(gòu)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榍芭_(tái)、中臺(tái)、后臺(tái)管理。前臺(tái)負(fù)責(zé)審批接單，中臺(tái)負(fù)責(zé)系統(tǒng)操作，后臺(tái)負(fù)責(zé)事后監(jiān)管，重塑業(yè)務(wù)崗位、再造業(yè)務(wù)流程、加強(qiáng)人員培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)事后綜合監(jiān)管，有效提高監(jiān)管資源的利用效率。

完善原則化監(jiān)管思路。逐步淡化表面規(guī)則性監(jiān)管概念，不斷強(qiáng)化原則化監(jiān)管要求。根據(jù)簡政放權(quán)外匯管理改革進(jìn)度，一方面進(jìn)一步根據(jù)監(jiān)管思路的變化，修訂《外匯管理?xiàng)l例》等外匯管理法規(guī)規(guī)定，確立原則化監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，明確基于原則化監(jiān)管的處罰定性依據(jù)，建立基于銀行“展業(yè)三原則”的監(jiān)管方法；另一方面，利用銀行自律機(jī)制這一平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)銀行賬戶開立、數(shù)據(jù)申報(bào)、跨境收支及結(jié)售匯業(yè)務(wù)的約束，實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行依法合規(guī)執(zhí)行外匯管理政策的有效管理。

探索“四個(gè)加法”監(jiān)管方法。探索“外匯檢查系統(tǒng)+其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)”的監(jiān)管方法：以外匯檢查分析應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行外匯交易可疑線索的排查；借助跨境資金流動(dòng)監(jiān)測分析系統(tǒng)涵蓋主體全面、數(shù)據(jù)完整、分析功能強(qiáng)大的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)異常資金流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測分析與預(yù)警；利用資本項(xiàng)目系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析功能、貨物貿(mào)易系統(tǒng)的資金流與貨物流匹配分析功能，提供業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)支持。通過以上將外匯檢查分析應(yīng)用系統(tǒng)與多系統(tǒng)數(shù)據(jù)的綜合利用，實(shí)現(xiàn)多系統(tǒng)數(shù)據(jù)的融合與交叉，對(duì)各類交易主體進(jìn)行事后監(jiān)測與分析，提高數(shù)據(jù)的使用效率。

探索“外匯數(shù)據(jù)+人民幣數(shù)據(jù)”的監(jiān)管方法。通過調(diào)閱企業(yè)人民幣賬戶開戶記錄、人民幣賬戶對(duì)賬單、跨境人民幣交易數(shù)據(jù)，對(duì)外匯數(shù)據(jù)與境內(nèi)人民幣結(jié)算數(shù)據(jù)、跨境人民幣數(shù)據(jù)的邏輯合理性進(jìn)行多層次、多角度的綜合分析，探索建立外匯與人民幣數(shù)據(jù)的微觀監(jiān)測指標(biāo)。

探索“業(yè)務(wù)分析+財(cái)務(wù)分析”的監(jiān)管方法。利用業(yè)務(wù)分析與財(cái)務(wù)分析的邏輯關(guān)系、會(huì)計(jì)科目之間的勾稽關(guān)系，通過對(duì)企業(yè)主營業(yè)務(wù)、資金結(jié)構(gòu)、資金流轉(zhuǎn)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行分析，建立高敏感度的分析指標(biāo)，通過追蹤資金流轉(zhuǎn)路徑，分析單個(gè)企業(yè)的可疑行為，分析會(huì)計(jì)報(bào)表的邏輯不符點(diǎn)，尋找企業(yè)違法、違規(guī)的證據(jù)。

探索“形勢分析+事后監(jiān)管”的監(jiān)管方法。發(fā)揮外匯形勢分析對(duì)事后監(jiān)管的指導(dǎo)作用，在外匯形勢監(jiān)測分析基礎(chǔ)上，篩選對(duì)轄區(qū)數(shù)據(jù)影響較大的銀行或企業(yè)；以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以分析為導(dǎo)向，對(duì)交易行為真實(shí)性、合理性進(jìn)行分析評(píng)估。結(jié)合產(chǎn)業(yè)行業(yè)形勢、行業(yè)特點(diǎn)、生命周期特點(diǎn)及資金流轉(zhuǎn)特點(diǎn)，對(duì)微觀主體跨境交易行為的合理性進(jìn)行佐證，為事后監(jiān)管工作提供支撐。

作者單位：外匯局濱海新區(qū)中心支局