將宏觀審慎監(jiān)管理念融入跨境擔(dān)保外匯管理

文/陳好孟 編輯/靖立坤

將宏觀審慎監(jiān)管理念融入跨境擔(dān)保外匯管理

文/陳好孟 編輯/靖立坤

跨境擔(dān)保宏觀審慎管理則應(yīng)側(cè)重防范擔(dān)保的順周期性和潛在的風(fēng)險壓力，風(fēng)險度量應(yīng)以擔(dān)保額為標(biāo)準(zhǔn)。

金融危機以來，強化宏觀審慎監(jiān)管成為了國際社會的共識。我國也不斷完善宏觀審慎管理框架，先后在外匯衍生品、跨境融資、境外放款等領(lǐng)域落實宏觀審慎管理理念。從2000—2014年的跨境資本流入到2014年以后跨境資本流出的周期性波動來看，我國跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)也有較強的順周期性特征，并增大了資金流入流出波動的壓力。鑒此，應(yīng)盡快將宏觀審慎監(jiān)管理念融入跨境擔(dān)保外匯管理，以進一步完善我國跨境資金流動宏觀審慎管理框架，促進我國國際收支基本平衡。

表1 跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)類型及其所引發(fā)的跨境資金流動情況

完善跨境擔(dān)保宏觀審慎管理的必要性

《跨境擔(dān)保外匯管理規(guī)定》（匯發(fā)〔2014〕29號，以下簡稱“29號文”）將跨境擔(dān)保定義為“擔(dān)保人向債權(quán)人書面做出的、具有法律約束力、承諾按照擔(dān)保合同約定履行相關(guān)付款義務(wù)并可能產(chǎn)生資金跨境收付或資產(chǎn)所有權(quán)跨境轉(zhuǎn)移等國際收支交易的行為”。根據(jù)擔(dān)保人、債務(wù)人和債權(quán)人注冊地不同，跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)可分為6類（見表1）。不同類型的跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)對我國對外債權(quán)債務(wù)規(guī)模和跨境資金流動會產(chǎn)生不同程度的影響。因此，盡快將宏觀審慎理念融入跨境擔(dān)保領(lǐng)域，是防范系統(tǒng)性風(fēng)險、完善宏觀審慎管理的必然要求。

一是防范系統(tǒng)性風(fēng)險的必然要求。與對外債權(quán)/債務(wù)相比，跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)至少涉及三方，債權(quán)/債務(wù)關(guān)系變動和對跨境資金流的影響較為復(fù)雜。在境內(nèi)外市場主體配合情況下，跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)在跨境資金調(diào)動方面可具有極強的靈活性。從我國跨境資金流動周期性變化來看，經(jīng)濟上行周期中，境外融資成本大幅低于境內(nèi)，境內(nèi)主體支持境外子公司從境外融資意愿較為強烈，表1中第1類跨境擔(dān)保即“內(nèi)保外貸”發(fā)展會較快；同時，大量銀行或企業(yè)提供對外擔(dān)保，支持企業(yè)從境外融入低成本資金，會帶動第2類跨境擔(dān)保規(guī)模快速增長。這些跨境擔(dān)保行為主要表現(xiàn)為境內(nèi)企業(yè)為其境內(nèi)或境外關(guān)聯(lián)企業(yè)提供的融資擔(dān)保，既可依托于貿(mào)易而表現(xiàn)為貿(mào)易融資，也可存在于資本項下而表現(xiàn)為跨境融資擔(dān)保。其具有較強的順周期性，提高了境內(nèi)主體的對外杠桿水平，積累了一定的對外債務(wù)風(fēng)險，且易通過擔(dān)保履約形成風(fēng)險的傳播和擴散。實踐中，也有少部分本應(yīng)在境外使用的內(nèi)保外貸資金變相流回境內(nèi)使用，一定程度上加大了我國經(jīng)濟上升周期中的資金凈流入壓力。為對沖跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)的順周期性，需要完善跨境融資的宏觀審慎管理。

二是強化雙向均衡管理的現(xiàn)實需要。當(dāng)前，規(guī)范跨境擔(dān)保的主要外匯管理政策是29號文。該文件出臺于2014年，主要改革思路是簡政放權(quán)、規(guī)范管理、統(tǒng)一中外資企業(yè)待遇。29號文出臺前，我國仍處于經(jīng)濟上行和資金凈流入周期，長期面臨國際收支雙順差和境外熱錢流入壓力，因此29號文在強化風(fēng)險管理方面，著力防范異常資金流入。如對內(nèi)保外貸項下的資金，要求“未經(jīng)外匯局批準(zhǔn)，債務(wù)人不得通過向境內(nèi)進行借貸、股權(quán)投資或證券投資等方式將擔(dān)保項下資金直接或間接調(diào)回境內(nèi)使用”。2014年以來，全球跨境資本流動格局發(fā)生變化，我國也面臨一定的資金外流壓力。市場主體對外負(fù)債去杠桿化步伐加快，跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)出現(xiàn)許多新情況、新問題，跨境擔(dān)保履約也隨之成為資金流出和風(fēng)險傳播的重要渠道。顯然，29號文的監(jiān)管思路，已不再能充分滿足跨境資金流動新形勢對外匯管理工作的要求。

三是完善宏觀審慎管理框架的重要環(huán)節(jié)。資本項目管理主要涉及直接投資、債權(quán)債務(wù)、跨境擔(dān)保三大類業(yè)務(wù)。目前，跨境融資、對外放款領(lǐng)域均已落實宏觀審慎管理理念，而跨境擔(dān)保作為順周期性較強的業(yè)務(wù)，尚未系統(tǒng)納入宏觀審慎管理。目前，按照《關(guān)于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關(guān)事宜的通知》（銀發(fā)〔2017〕9號，以下簡稱“9號文”）的規(guī)定，金融機構(gòu)向客戶提供內(nèi)保外貸形成的或有負(fù)債，按20%納入跨境融資風(fēng)險加權(quán)余額計算，而企業(yè)內(nèi)保外貸等業(yè)務(wù)均未體現(xiàn)宏觀審慎管理理念。完善跨境資本宏觀審慎管理框架，要求盡快將宏觀審慎管理理念引入跨境擔(dān)保外匯管理領(lǐng)域，實現(xiàn)對各類型跨境資本的逆周期宏觀調(diào)控。

四是理順跨境擔(dān)保管理框架的必然要求。目前，跨境擔(dān)保外匯管理政策要求，分散在多個文件中。隨著跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，亟待構(gòu)建更加系統(tǒng)、明晰的跨境擔(dān)保管理框架。同時，目前對跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)的本外幣管理，也存在管理主體、管理對象分類，以及管理口徑、管理尺度、管理政策依據(jù)不統(tǒng)一等諸多問題，容易導(dǎo)致政策套利和跨境資金流動監(jiān)管盲區(qū)。鑒此，應(yīng)以構(gòu)建全口徑跨境擔(dān)保宏觀審慎管理體制為契機，理順本外幣跨境擔(dān)保管理，構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一的跨境擔(dān)保管理框架。

將宏觀審慎監(jiān)管理念融入跨境擔(dān)保的政策建議

一是確定管理重點。從各類跨境擔(dān)保對跨境資金流動的影響和其順周期性來看，表1中第1類和第2類業(yè)務(wù)應(yīng)成為跨境擔(dān)保逆周期管理的重點。這兩類業(yè)務(wù)易在上升周期提高市場主體杠桿率和積累風(fēng)險，在下行周期去杠桿和增加資金流出壓力，會引發(fā)債務(wù)風(fēng)險在市場主體間的傳播。而其他四類業(yè)務(wù)，或?qū)缇迟Y金流動影響不大，或順周期性不強。如第3、第5、第6類跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)，擔(dān)保履約對跨境資金流動總體沒有影響，不會因為擔(dān)保履約新增居民對非居民負(fù)債或債權(quán)，不會因擔(dān)保履約增大跨境資金流動規(guī)模，而且相關(guān)對外債權(quán)/債務(wù)已在簽約環(huán)節(jié)得到了管理，因此可不作為跨境擔(dān)保管理的重點。第4類跨境擔(dān)保會增加跨境資金流動規(guī)模，加大跨境資金波動幅度，但實踐中發(fā)生得不多，順周期性也不強。

二是明確管理思路?？梢缘?類和第2類為管理重點，探索構(gòu)建跨境擔(dān)保宏觀審慎管理框架（下文將第1類和第2類合稱為“順周期跨境擔(dān)?！保?。以凈資產(chǎn)為核心約束微觀主體順周期跨境擔(dān)保的規(guī)模。參照全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策，建立宏觀審慎規(guī)則下基于微觀主體資本或凈資產(chǎn)的約束機制，對擔(dān)保人本外幣順周期跨境擔(dān)保額度進行約束。即企業(yè)和金融機構(gòu)開展順周期跨境擔(dān)保，需按風(fēng)險加權(quán)計算余額，且其順周期跨境擔(dān)保風(fēng)險加權(quán)余額≤順周期跨境擔(dān)保風(fēng)險加權(quán)余額上限。

三是實施逆周期調(diào)節(jié)。順周期跨境擔(dān)保風(fēng)險加權(quán)余額以擔(dān)保人提供的擔(dān)保余額（指已擔(dān)保未償還余額）為基礎(chǔ)進行計算，并通過結(jié)構(gòu)調(diào)控參數(shù)對該余額進行調(diào)整。結(jié)構(gòu)調(diào)控參數(shù)可包括期限、類型和幣種三個風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子。期限風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子方面，擔(dān)保期限越短，對跨境資金流動的影響越大，期限風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子的值也應(yīng)越大。實踐中可以1年為界區(qū)分為中長期擔(dān)保和短期擔(dān)保，分類確定期限轉(zhuǎn)換因子。類型風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子方面，擔(dān)保人在境內(nèi)、債權(quán)/債務(wù)人均在境外的業(yè)務(wù)，對跨境資金潛在影響大，可設(shè)置較高的類型風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子；擔(dān)保人在境內(nèi)，債權(quán)人在境外、債務(wù)人在境內(nèi)的業(yè)務(wù)，對跨境資金潛在影響?。ㄖ饕菨撛诘膫鶆?wù)傳播風(fēng)險），可設(shè)置較低的類型風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子。幣種風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子方面，由于外幣內(nèi)保外貸中擔(dān)保人會面臨貨幣錯配的風(fēng)險，因此可通過幣種風(fēng)險轉(zhuǎn)換因子提升外幣順周期跨境擔(dān)保在總體風(fēng)險加權(quán)余額中的比重。

風(fēng)險加權(quán)余額上限以擔(dān)保人的資本或凈資產(chǎn)為基礎(chǔ)進行計算（企業(yè)按凈資產(chǎn)計，金融機構(gòu)按資本計），以約束單個微觀主體提供的順周期跨境擔(dān)保規(guī)模。同時，考慮不同類型主體的風(fēng)險承受能力，可根據(jù)機構(gòu)類型分別設(shè)置不同的擔(dān)保杠桿率。銀行機構(gòu)的償債能力比企業(yè)強，因此可對銀行機構(gòu)設(shè)置較高的擔(dān)保杠桿率，而對企業(yè)，則應(yīng)設(shè)置較低的擔(dān)保杠桿率。

此外，還可根據(jù)宏觀經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與國際收支形勢，設(shè)置宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)，對風(fēng)險加權(quán)余額上限實施逆周期調(diào)控。經(jīng)濟過熱時，跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)增長較快，可適當(dāng)調(diào)低宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)，降低市場主體順周期跨境擔(dān)保的額度上限，使跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)增長放緩，促進市場回歸理性。

四是強化與跨境融資管理的協(xié)調(diào)配合?？缇硴?dān)保中會涉及債權(quán)/債務(wù)管理，在跨境融資和跨境擔(dān)保監(jiān)管中，應(yīng)避免監(jiān)管重疊?？缇橙谫Y宏觀審慎管理應(yīng)更加注重融資風(fēng)險積累與償還時的風(fēng)險暴露，風(fēng)險度量以形成的外債為標(biāo)準(zhǔn)；跨境擔(dān)保宏觀審慎管理則應(yīng)側(cè)重防范擔(dān)保的順周期性和潛在的風(fēng)險壓力，風(fēng)險度量應(yīng)以擔(dān)保額為標(biāo)準(zhǔn)。在推進跨境擔(dān)保宏觀審慎管理過程中，對金融機構(gòu)提供的內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)，應(yīng)注重跨境擔(dān)保與跨境融資管理政策的協(xié)調(diào)一致。

作者系外匯局山東省分局副局長