“三權(quán)分置”：邏輯起點(diǎn)、價(jià)值功能和完善對(duì)策
——兼談生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律

劉曉玲

（中共湘潭市委黨校、行政學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

“三權(quán)分置”：邏輯起點(diǎn)、價(jià)值功能和完善對(duì)策
——兼談生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律

劉曉玲

（中共湘潭市委黨校、行政學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重大創(chuàng)新，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。“三權(quán)分置”通過(guò)重構(gòu)集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式、剪斷農(nóng)民和土地的雙向束縛、創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)“地利共享”的條件，構(gòu)建了一種適合當(dāng)前生產(chǎn)力水平的新型生產(chǎn)關(guān)系。為了確保生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整到位，需要基層政府在尊重市場(chǎng)規(guī)律基礎(chǔ)上，加強(qiáng)相關(guān)政策設(shè)計(jì)與配套，具體包括建立避免“糧轉(zhuǎn)非”機(jī)制、確定規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建農(nóng)民雙向選擇的機(jī)制等。

農(nóng)村土地改革；三權(quán)分置；生產(chǎn)關(guān)系

“三權(quán)分置”是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革的重大創(chuàng)新。概括地講，“三權(quán)分置”是指：把農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這“三權(quán)”分置并行。其中，農(nóng)地的所有權(quán)依然歸農(nóng)民集體所有，承包權(quán)依然歸農(nóng)戶所有，這與現(xiàn)行的法律和政策相一致。其創(chuàng)新和核心是引入了第三個(gè)權(quán)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從土地流轉(zhuǎn)中派生出來(lái)的。沒有流轉(zhuǎn)就談不上經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也就沒有“三權(quán)分置”。

一、“三權(quán)分置”的邏輯起點(diǎn)

“三權(quán)分置”的邏輯鏈條是：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，解決了農(nóng)民的吃飯問題。而后農(nóng)民想要致富，于是人口開始流動(dòng)，土地開始流轉(zhuǎn)。在總結(jié)農(nóng)民群眾實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中央明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)每個(gè)權(quán)都可以獨(dú)立行使，實(shí)行“三權(quán)分置”，并轉(zhuǎn)化為全國(guó)性的政策。

（一）實(shí)踐來(lái)源

“三權(quán)分置”來(lái)源于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐。土地流轉(zhuǎn)是一種通俗和省略的說(shuō)法，其本質(zhì)是農(nóng)民把自家承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給了別人，而自己則仍然享有土地的承包權(quán)。于是，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)自然地發(fā)生了分離，形成了“三權(quán)分置”的現(xiàn)象。從20世紀(jì)90年代末開始，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)榉寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增多，一部分農(nóng)民外出打工，把自家承包地請(qǐng)親戚鄰居“代耕代種”。這便是土地流轉(zhuǎn)的最初萌芽。隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)有了越來(lái)越多的就業(yè)機(jī)會(huì)。于是，不僅是發(fā)達(dá)地區(qū)，其他地區(qū)的大量的青壯年勞動(dòng)力也開始離開農(nóng)村，離開農(nóng)地，到城鎮(zhèn)就業(yè)。土地流轉(zhuǎn)由最初親戚鄰居之間的“代耕代種”擴(kuò)展到轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種方式。

源于農(nóng)民之間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，可以說(shuō)是“一舉三得”。一是，走出土地的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工可以獲得工資性收入，比原來(lái)單純務(wù)農(nóng)收益要高很多；二是，可以解決農(nóng)村勞動(dòng)力外流導(dǎo)致的農(nóng)地拋荒問題；三是，可以使原先“分田到戶”為體現(xiàn)公平、家家都有“插花田”、被分割零碎的承包地走向“集中連片化耕種”。

因此，面對(duì)農(nóng)民首創(chuàng)的土地流轉(zhuǎn)這一做法，中央從允許到鼓勵(lì)，并最終在2002年以《農(nóng)村土地承包法》法律文本形式確定了“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作或者其他方式流轉(zhuǎn)?！盵1]從總體效果上來(lái)看，從2008年開始，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展。1996年，全國(guó)只有2.6%的承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)；2008年流轉(zhuǎn)比例提高到8.9%；2009年進(jìn)一步提高到12%；2012年超過(guò)1/5的承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)；2013年全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.41億畝，流轉(zhuǎn)比例超過(guò)1/4；2015年全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積進(jìn)一步增加到4.43億畝，流轉(zhuǎn)比例高達(dá)33.3%。

表1 1996-2016年全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)情況表

（二）政策追認(rèn)

與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相同，“三權(quán)分置”也是在總結(jié)農(nóng)民群眾實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步轉(zhuǎn)化為全國(guó)性的政策。2013年7月，習(xí)總書記在湖北考察時(shí)，對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)提出研究要求。這也是中央層面上第一次正式提出“三權(quán)”這一重大命題。緊接著，2013年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議、2014年的中央一號(hào)文件、以及2014年9月的深改組第5次會(huì)議，不斷對(duì)“三權(quán)分置”的基本內(nèi)涵進(jìn)行完善和拓展。特別是2015年的中央一號(hào)文件中提到要“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律……”，明確要求為“三權(quán)分置”的實(shí)行提供法律依據(jù)。2016年8月，習(xí)近平總書記主持召開了深改組第27次會(huì)議。會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》。至此，專門以農(nóng)地“三權(quán)分置”命名的中央政策文件正式發(fā)布。目前，各級(jí)政府都在根據(jù)《意見》的要求制定具體的實(shí)施意義或方案。從2013年最初提出“三權(quán)分置”，到2016年以此為名發(fā)文，政策的演進(jìn)軌跡既是對(duì)以往鞏固和調(diào)整農(nóng)民與土地關(guān)系的實(shí)際探索（土地流轉(zhuǎn)）的總結(jié)，更是為進(jìn)一步鞏固和調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系創(chuàng)造了新的空間，并提供了制度保證。

二、“三權(quán)分置”的價(jià)值功能

實(shí)踐證明，“三權(quán)分置”具有強(qiáng)大的生命力。它的生命力之所在，就是因?yàn)樗仙a(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律的要求。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，而生產(chǎn)關(guān)系又反作用于生產(chǎn)力。這種反作用力表現(xiàn)為兩個(gè)方面：促進(jìn)或阻礙。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也遵循這一普遍規(guī)律。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不斷提高。家庭承包制度下的一家一戶的小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式越來(lái)越與以規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化、機(jī)械化和市場(chǎng)化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)。這些矛盾和問題，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進(jìn)一步釋放了，迫切需要我們調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，使生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力在更高層次上互相適應(yīng)。[2]“三權(quán)分置”創(chuàng)造出了一種適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展的新型生產(chǎn)關(guān)系。

（一）重構(gòu)了集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式

從生產(chǎn)資料所有制來(lái)看，“三權(quán)分置”始終堅(jiān)持了農(nóng)村土地集體所有這一根本，并重構(gòu)了集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式?！胺痔锏綉簟焙?，村集體，作為土地所有人，它的收益體現(xiàn)就是向承包經(jīng)營(yíng)人收取“村提留”。2006年，全國(guó)相繼取消了農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)。雖然減輕了農(nóng)民的種糧負(fù)擔(dān)，但卻在不經(jīng)意間讓村集體的土地所有權(quán)沒有了實(shí)現(xiàn)形式，造成了大量的村集體沒有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，陷入了難以履行基層組織職能的窘境。“三權(quán)分置”后，村集體作為土地所有人，有權(quán)參與土地經(jīng)營(yíng)者的收益分配。目前土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作五種形式。前四種方式，土地主要是在不同經(jīng)營(yíng)主體之間流轉(zhuǎn)，與集體所有權(quán)關(guān)系不大。第五種方式土地股份合作使所有權(quán)重新得以有效實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，在一些地區(qū)土地股份合作開始顯現(xiàn)并逐步增加。農(nóng)民以土地入股組建土地合作社，合作社把土地劃分成若干個(gè)大小不等的生產(chǎn)片區(qū)。采取競(jìng)價(jià)的辦法租賃給新型職業(yè)農(nóng)民耕種，村集體則以股份分紅的方式參與收益分配。因此，“三權(quán)分置”通過(guò)重新賦予村集體對(duì)土地利用和土地收益的監(jiān)督和控制，重構(gòu)了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。

（二）剪斷了農(nóng)民與土地的雙向束縛

從人們?cè)谏a(chǎn)中的地位和相互關(guān)系來(lái)看，“三權(quán)分置”剪斷了農(nóng)民與土地之間的雙向束縛，實(shí)現(xiàn)了人與人之間平等協(xié)作的關(guān)系?！胺痔锏綉簟焙?，自家經(jīng)營(yíng)自家的承包地，承包人就是經(jīng)營(yíng)人，承包多少就經(jīng)營(yíng)多少。農(nóng)民在獲得了生產(chǎn)的自主權(quán)的同時(shí)，也形成了人和地一一禁錮的關(guān)系。農(nóng)民被土地束縛（具有種地義務(wù)），土地也被農(nóng)民束縛（難以流轉(zhuǎn)）。[3]2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)后，土地流轉(zhuǎn)開始流行起來(lái)。但即使流轉(zhuǎn)，也主要集中在本村本組內(nèi)部，極少有村民把土地流轉(zhuǎn)給村外人的。因?yàn)?，在過(guò)去一直以來(lái)，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)是不清晰。一方面，農(nóng)民擔(dān)心把土地流轉(zhuǎn)給外人，他們的承包權(quán)會(huì)不會(huì)喪失？他們的土地會(huì)不會(huì)被外人“圈走”？而另一方面，農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者也有擔(dān)心：他們擔(dān)心自己的權(quán)益不能得到很好的保障，所以他們不敢流入土地。“三權(quán)分置”后，通過(guò)厘清農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)邊界和權(quán)屬關(guān)系，從而從根本上剪斷了農(nóng)民與土地的雙向束縛。那么，首先對(duì)于土地承包人來(lái)說(shuō)，無(wú)論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，承包權(quán)始終保持在他們手中。這樣一來(lái)，農(nóng)民就敢于放心地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，他們有了更多的自由擇業(yè)權(quán)。對(duì)于那些不想種地的農(nóng)民，就可以選擇把經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，進(jìn)城務(wù)工或者經(jīng)商；對(duì)于那些想種地的農(nóng)民，則可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流入，耕種更多的土地，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者“返聘”到自己的土地上，充當(dāng)農(nóng)業(yè)工人。因此，“三權(quán)分置”讓農(nóng)民從土地中得到解放。而另一方面對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)人來(lái)說(shuō)，他們的經(jīng)營(yíng)權(quán)也得到了保障，那些有資金、有技術(shù)、有能力的各類新型經(jīng)營(yíng)主體都可以放心大膽地進(jìn)入到農(nóng)業(yè)。他們既可以是農(nóng)民，也可以不是農(nóng)民。人們不再因?yàn)樯矸莸南拗贫鵁o(wú)法進(jìn)入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中去。因此，農(nóng)地也擺脫了農(nóng)民的身份枷鎖。所以說(shuō)，“三權(quán)分置”剪斷了農(nóng)民與土地的雙向束縛。一方面，使農(nóng)民獲得自由擇業(yè)權(quán)，另一方面，讓城里人也獲得了經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)了人與人之間平等協(xié)作的關(guān)系。

（三）提供了實(shí)現(xiàn)“地盡其利、地利共享”的條件

從產(chǎn)品分配的形式來(lái)看，“三權(quán)分置”為實(shí)現(xiàn)集體、農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)主體三者之間對(duì)土地的共享分配關(guān)系創(chuàng)造了條件?！胺痔锏綉簟敝?，收益的分配形式就是“交足國(guó)家的，留夠集體的，剩下就是自己的?！眹?guó)家、集體和農(nóng)民共同參與分配。2006年，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)，同時(shí)還給予農(nóng)民直接補(bǔ)貼。這意味著土地收益實(shí)際上由農(nóng)民獨(dú)享。但是由于土地是碎片化經(jīng)營(yíng)，這份獨(dú)享的種地收益是很微薄的。農(nóng)民靠耕種責(zé)任田致富，幾乎沒有可能。現(xiàn)實(shí)的狀況基本上是主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工，平時(shí)讓家里的婦女老人來(lái)打理，要么就是完全拋荒。土地處于半充分利用的狀態(tài)?！叭龣?quán)分置”之后，那些有資金、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的人進(jìn)入到農(nóng)業(yè)。他們可以通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地的利用效率，扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)微利的局面，使農(nóng)業(yè)由無(wú)利可圖、微利變?yōu)橛欣蓤D甚至是“地盡其利”。當(dāng)他們有盈利，就可以通過(guò)具體不同的方式合理分配給村集體和農(nóng)民，從而實(shí)現(xiàn)了集體、農(nóng)民與經(jīng)營(yíng)者三者之間對(duì)土地收益的共享。因此，從生產(chǎn)關(guān)系的三個(gè)主要要素來(lái)看，“三權(quán)分置”構(gòu)建了一種適合當(dāng)前生產(chǎn)力水平的新型生產(chǎn)關(guān)系。值得強(qiáng)調(diào)的是：實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整依賴于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有流轉(zhuǎn)，那么承包人還是經(jīng)營(yíng)人；如果經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有流轉(zhuǎn)，那么也不可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、也就不可能提高土地收益。

三、“三權(quán)分置”的完善對(duì)策

“三權(quán)分置”的本質(zhì)是根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的要求及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，從而進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。在具體操作上，生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整是通過(guò)矯正資源配置的扭曲來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這就要求我們以“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”為總綱領(lǐng)。

（一）堅(jiān)持市場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的決定性作用

經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能大小要由市場(chǎng)主體自行決定。在經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)中，涉及的市場(chǎng)主體有三方：第一方是農(nóng)民；第二方是集體；第三方是經(jīng)營(yíng)者。

1.對(duì)于農(nóng)民而言，要充分尊重他們的意愿。農(nóng)民愿意離開農(nóng)村、把土地流轉(zhuǎn)出去的前提是他們能夠在城鎮(zhèn)獲得比在農(nóng)村更多的收入。所以，農(nóng)民進(jìn)城的不同處境決定了他們土地流轉(zhuǎn)的不同意愿。進(jìn)城農(nóng)民中，能夠在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入的農(nóng)民，土地流轉(zhuǎn)意愿相對(duì)而言是最高的。因此，習(xí)近平總書記才特別指出：“推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)?！盵4]而對(duì)于那些還沒有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民，特別是那些中老年農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們不會(huì)輕易流轉(zhuǎn)自己的承包地。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，他們是真正意義上的“耕者”。對(duì)他們而言，需要依托承包地來(lái)維持最基本的生計(jì)，而不是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)獲取土地收益。因此，對(duì)于這些群體，不能僅僅從經(jīng)濟(jì)角度考慮，必須要充分尊重他們的意愿。[5]總之，農(nóng)民完全有能力根據(jù)自己的情況、按照自己的意愿去選擇。

2.對(duì)于集體而言，要恢復(fù)并健全有效的集體經(jīng)濟(jì)組織。因?yàn)橐粋€(gè)村，總是有想種地的，也有不想種地的。如果讓經(jīng)營(yíng)者單獨(dú)去跟那么多農(nóng)戶談判，可能會(huì)受到反復(fù)刁難，導(dǎo)致交易成本很高。如果再加上毀約的，交易成本就更高了。較高的交易成本和不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)自然就限制了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。而另一方面，相對(duì)而言，工商企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體是強(qiáng)勢(shì)方，而單個(gè)農(nóng)戶則是弱勢(shì)方。這個(gè)時(shí)候就必須充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，讓它既能夠代表農(nóng)民利益，又能夠按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則與經(jīng)營(yíng)者簽訂合同。我們可以借鑒現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，在健全村民代表大會(huì)的同時(shí)，建立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。由村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。董事會(huì)負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)是負(fù)責(zé)土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)；監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，防止農(nóng)民利益受到損害，確保集體資產(chǎn)保值增值。

3.對(duì)于經(jīng)營(yíng)者而言，流轉(zhuǎn)的權(quán)能要符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)踐。不同經(jīng)營(yíng)主體流入土地從事的產(chǎn)業(yè)不同，所以對(duì)土地的租期、肥力和農(nóng)田設(shè)施等方面的要求也就不同。到底流轉(zhuǎn)多少權(quán)能，要根據(jù)自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況來(lái)權(quán)衡。

總之，把權(quán)力交給市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利內(nèi)容、權(quán)能大小都由市場(chǎng)主體通過(guò)協(xié)商談判來(lái)自行決定。由市場(chǎng)來(lái)決定土地是否要流轉(zhuǎn)、以怎樣的方式流轉(zhuǎn)、以什么樣的條件流轉(zhuǎn)。

（二）更好發(fā)揮政府在“三權(quán)分置”中的職能

強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在“三權(quán)分置”中的決定性作用，并不是說(shuō)政府在其中無(wú)所作為，而是需要基層政府更好地作為。

1.“剛?cè)岵?jì)”避免“糧轉(zhuǎn)非”。要對(duì)“農(nóng)業(yè)用途”進(jìn)行限縮解釋?，F(xiàn)行的政策和法律都只寬泛的規(guī)定：“土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”。這不能保證流入方一定用農(nóng)田進(jìn)行糧食生產(chǎn)。因?yàn)椤稗r(nóng)業(yè)用途”的范圍極為廣泛，比方蔬菜、水果、花卉、苗木等，都屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而經(jīng)濟(jì)作物的利潤(rùn)要高于糧食，所以已經(jīng)出現(xiàn)了“糧轉(zhuǎn)非”的傾向。因此，為保證基本農(nóng)田的規(guī)模、保障國(guó)家糧食安全，地方政府應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際情況，對(duì)“農(nóng)業(yè)用途”作必要的限縮解釋。在具體的實(shí)施意見中，要明確規(guī)定：農(nóng)地為基本農(nóng)田的，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得擅自改變農(nóng)地的原有農(nóng)業(yè)用途。這是剛性的底線。而提高實(shí)際經(jīng)營(yíng)者種糧的收益，是避免農(nóng)地用途“糧轉(zhuǎn)非”的根本。這與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策密切相關(guān)。為了激發(fā)經(jīng)營(yíng)者種糧的積極性，要對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式進(jìn)行改革。目前，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是直接發(fā)放給農(nóng)戶。“三權(quán)分置”后，為了避免“拿補(bǔ)貼的不種糧、種糧的拿不到補(bǔ)貼”，增量的種糧補(bǔ)貼要向真正的經(jīng)營(yíng)者傾斜。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)備案情況，發(fā)放到實(shí)際務(wù)農(nóng)者手中。通過(guò)補(bǔ)貼的柔性激勵(lì)作用，補(bǔ)貼出實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的種糧積極性來(lái)。

2.確定規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)規(guī)模效益。不過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)究竟多大規(guī)模合適？是多多益善，還是因地制宜？不同地區(qū)面臨不同選擇。2014年9月，在深改組第5次會(huì)議上，中央首次明確了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)：“現(xiàn)階段，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持?！盵6]以湖南省湘潭市為例，現(xiàn)農(nóng)戶戶均承包地大概4畝左右，全市二、三產(chǎn)的務(wù)工年收入在3-4萬(wàn)之間。也就是說(shuō)規(guī)模經(jīng)營(yíng)在40到60畝之間、務(wù)農(nóng)收入有3-4萬(wàn)多的才應(yīng)給予以財(cái)政資金扶持。合理確定土地流轉(zhuǎn)的適宜標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定好“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的“度”，既防止為了補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金的假流轉(zhuǎn)，又可以避免脫離實(shí)際的超大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

3.構(gòu)建農(nóng)民雙向選擇的機(jī)制。農(nóng)民自愿將土地流轉(zhuǎn)進(jìn)城務(wù)工后，仍可能出現(xiàn)三種截然不同的處境：一種是安居樂業(yè)，一種是進(jìn)城失敗，第三種是介于前兩者之間。第一種處境的農(nóng)民多是具有一定資源優(yōu)勢(shì)的有能力的農(nóng)村精英，要引導(dǎo)他們依法依規(guī)有償退出承包地。第二種和第三種處境的農(nóng)民目前還是大多數(shù)。正是因?yàn)樗麄兩形催M(jìn)城成功，所以都還想給自己留一條后路，于是徘徊在農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩棲流動(dòng)。他們不愿進(jìn)城、不敢進(jìn)城很大程度上因?yàn)閾?dān)心會(huì)失去承包權(quán)、失去宅基地、脫離自己的集體經(jīng)濟(jì)組織?，F(xiàn)在中央已經(jīng)明確這些都是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，不因?yàn)槁殬I(yè)、居住地的變動(dòng)而變動(dòng)。這構(gòu)成了中國(guó)最為強(qiáng)大的穩(wěn)定基礎(chǔ)，中國(guó)農(nóng)村土地改革才可以“動(dòng)而不亂”。只有這樣，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展才會(huì)實(shí)現(xiàn)。

[1]《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》[EB/OL].https://baike.so.com/doc/586693-621053.html，2013-03-01.

[2]施建偉.實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“全托管”建立適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的新型生產(chǎn)關(guān)系[J].江蘇農(nóng)機(jī)化2015(2):10-13.

[3]高富平.三權(quán)分置究竟改變了什么[N].大眾日?qǐng)?bào),2016-11-09(4).

[4]習(xí)近平總書記在農(nóng)村改革座談會(huì)上的講話[EB/OL].http://www.ezdj.gov.cn/show.asp?id=4612，2016-04-25.

[5]劉慶斌.準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的落腳點(diǎn)[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào),2014-08-23(2).

[6]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/20/content_2781544.htm，2014-11-20.

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.05.024

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1009-2293（2017）05-0084-04

劉曉玲，中共湘潭市委黨校、行政學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院經(jīng)濟(jì)教研部副主任、副教授。

（責(zé)任編輯：許 燁）