我國海洋生態(tài)文明的法律體系：結(jié)構(gòu)、問題及對策

唐先博 黃明健

我國海洋生態(tài)文明的法律體系：結(jié)構(gòu)、問題及對策

唐先博 黃明健

（澳門科技大學(xué)，澳門 999078）

改革開放以來，我國已基本形成了以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為中心的海洋生態(tài)保護(hù)法律體系，但其體系建設(shè)尚存在不完整、不科學(xué)的問題和缺陷。構(gòu)建海洋生態(tài)保護(hù)法律保障體系，從法律框架體系上，應(yīng)當(dāng)制定以《海洋環(huán)境保護(hù)基本法》為龍頭，以資源節(jié)約、污染防治、生態(tài)保護(hù)為分支的完整法律體系。

海洋生態(tài)；法律體系；結(jié)構(gòu)

黨的十八大報告在“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”部分明確指出要“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國?！盵1]這是黨在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面對資源環(huán)境約束、生態(tài)系統(tǒng)退化困境，順應(yīng)時代特征、把握海洋開發(fā)規(guī)律、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境而做出的重大戰(zhàn)略決策。海洋生態(tài)文明建設(shè)要想取得實際成效，需要完善的法律體系。而我國目前有關(guān)海洋方面的立法，雖然可以在一定程度上保障海洋生態(tài)文明建設(shè)，但就整體上來看還呈現(xiàn)出很多不盡人意之處。因此，研究海洋生態(tài)文明的發(fā)展特點和建設(shè)規(guī)律，建構(gòu)完備的海洋生態(tài)文明法律體系，逐漸成為海洋生態(tài)文明建設(shè)的突破焦點。

一、我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的立法現(xiàn)狀

當(dāng)前我國海洋生態(tài)文明立法主要可分為兩個階層，一是海洋環(huán)境保護(hù)方面的法律，二是海洋資源利用方面的法律。

（一）海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系

我國于1974年頒布了《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規(guī)定》，此規(guī)定在沿海水域污染防治領(lǐng)域取得了顯著成效。1982年我國頒布了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》，經(jīng)多次補(bǔ)充修改，該法成為我國海洋環(huán)境保護(hù)的綱要法律。以此為起點，一系列關(guān)于海洋污染防治的法規(guī)、規(guī)章相繼出臺，逐步建立了以環(huán)境保護(hù)法為核心，各項環(huán)境單行法律為分支的較為完整的海洋污染防治法律規(guī)范體系。具體包括：《防止船舶污染海域管理條例》（1983）、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》(1983)[2]、《水污染防治法》(1984年頒布，2008年修訂)、《海洋傾廢管理條例》（1985年頒布，2011年修訂）、《防止拆船污染環(huán)境管理條例》（1988年頒布，2017年修訂）、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(1995)、《海洋行政處罰實施辦法》(2003)、《主要水污染物總量分配指導(dǎo)意見》(2006)等。同時，一些地方政府也相繼頒布了一系列地方性法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)防止海域污染條例》《天津市防止拆船污染環(huán)境管理實施辦法》《珠海市防止船舶污染水域條例》。另外，我國先后參加了一些防止海洋環(huán)境污染的國際公約，如《聯(lián)合國海洋法公約》《國際油污損害民事責(zé)任公約》《國際干預(yù)公海油污事件公約》《國際防止船舶污染公約》《防止因傾倒廢物及其他物質(zhì)而引起海洋污染公約》等，我國還和美國、日本、澳大利亞等國家訂立了海洋環(huán)境保護(hù)方面的雙邊協(xié)定。

（二）海洋資源的法律體系

從我國現(xiàn)行立法體制和法律法規(guī)的效力級別看，當(dāng)前海洋資源法律法規(guī)體系主要由以下四個部分組成：一是憲法，憲法作為國家的根本大法，主要規(guī)定國家及個人開發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境和自然資源的基本職責(zé)，為我國海洋資源開發(fā)和保護(hù)作出了原則性、政策性的規(guī)定，構(gòu)成我國海洋資源法體系的憲法基礎(chǔ)。[3]二是海洋資源行政法規(guī)，如《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》(1979)、《礦產(chǎn)資源法》(1986年頒布，1996 年修訂)、《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》(1998)、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（1993）、《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》(2003)、《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》(2003)等。三是地方性法規(guī)，如《廣東省漁港管理條例》《天津市海域環(huán)境保護(hù)管理辦法》《青島近岸海域環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等。四是我國先后參加的一些重要的海洋資源保護(hù)國際條約，如《聯(lián)合國海洋法公約》《國際捕鯨管制公約》《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》《生物多樣性公約》等。這些法律規(guī)范共同構(gòu)成了海洋資源法律規(guī)范體系。

總之，建國多年來，在海洋開發(fā)利用方面，我國已經(jīng)初步確立了可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，并已初步形成一個較為系統(tǒng)和全面的環(huán)境資源法體系。

二、我國海洋生態(tài)文明建設(shè)法律體系存在的缺陷

當(dāng)前，雖然我國已加入了一系列海洋環(huán)境資源保護(hù)的國際公約，同時還制定了數(shù)量繁多的海洋生態(tài)保護(hù)法律。但是，從當(dāng)前海洋資源環(huán)境保護(hù)的整體效果來看，卻不盡人意，情況堪憂。

（一）海洋基本法的缺失

從目前海洋環(huán)境法律體系的結(jié)構(gòu)來看，整體上缺乏作為主導(dǎo)的海洋綱要法，細(xì)節(jié)上則缺少與海洋生態(tài)環(huán)境體系相符的特定性環(huán)境保護(hù)法規(guī)。已有法律法規(guī)大多針對某一具體海事領(lǐng)域。它們從自己的角度出發(fā)，過度顯現(xiàn)相應(yīng)資源開發(fā)的重要性，因而忽略了其它海洋環(huán)境資源的利用與保護(hù)。這就造成環(huán)境資源開發(fā)與管理的相關(guān)法規(guī)數(shù)量龐雜，卻未形成一股合力。因此，應(yīng)積極起草能夠包涵各方面訴求的《海洋綱要法》，從而完善海洋資源與環(huán)境保護(hù)的法律體系。此外，當(dāng)下的海洋環(huán)境法律制度著重一般性內(nèi)容的規(guī)定，對特定區(qū)域和具體環(huán)境問題缺少規(guī)制。應(yīng)在綱要法的基礎(chǔ)下，推進(jìn)東海、南海等區(qū)域海域管理以及海洋資源及生態(tài)保護(hù)方面法律的起草。

（二）海洋資源與環(huán)保立法的比重不協(xié)調(diào)

我國海洋資源與環(huán)境立法雖然取得了很大進(jìn)步，但仍存在不少瑕疵。海洋環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容比較豐富，但海洋資源保護(hù)的內(nèi)容相較而言顯得過少。《海洋環(huán)境保護(hù)法》只在首章對海洋資源保護(hù)做了綱領(lǐng)性的規(guī)定，其余章節(jié)體現(xiàn)了對海洋環(huán)境的保護(hù)，但對海洋資源的保護(hù)還很不到位。

（三）沒有統(tǒng)一的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)

生態(tài)補(bǔ)償條例自2010年起就被國家列入了立法計劃，并由國家發(fā)改委牽頭，很快形成了生態(tài)補(bǔ)償條例草案。但全國人大環(huán)資委認(rèn)為當(dāng)下的立法條件不夠充分，建議先由國務(wù)院頒布條例，待條件成熟后再制定法律。因而，我國海洋生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)及相關(guān)計劃至今還沒有具體實施。[4]2016年5月國務(wù)院頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，這向相關(guān)部門提出了建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的新要求。但也說明了我國海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度不健全，還沒有形成全國統(tǒng)一的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，可見我國海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的滯后。

（四）處罰規(guī)定力度過低，法律責(zé)任不夠嚴(yán)重

對破壞海洋環(huán)境的違法行為，法律規(guī)定了相應(yīng)的懲罰方式。這些規(guī)定可在《海洋環(huán)境保護(hù)法》法律責(zé)任這一章中找到。但是，目前法律要求行為人承擔(dān)的責(zé)任相較海洋環(huán)境污染造成的可怕后果而言顯然過輕，不足以彌補(bǔ)因環(huán)境破壞的不可逆性而帶來的巨大損害。也與環(huán)保法律“防治”的新要求背道而馳，對污染海洋環(huán)境的行為缺乏法律威懾力。如山東半島渤海灣蓬萊19-3油田一共發(fā)生兩次溢油事件，溢出總油量大約合1500萬桶原油，對整個渤海灣造成了災(zāi)難性的環(huán)境影響。事發(fā)后，國家僅對溢油事件的責(zé)任方處以20萬元的最高罰款。相比英國BP石油公司墨西哥灣原油泄漏事故被處以208億美元的巨額罰款，這樣的懲戒力度顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于法律規(guī)定的處罰額度太低，有些責(zé)任人甚至放任生態(tài)損害事件的發(fā)生，也不愿對作業(yè)方式進(jìn)行環(huán)保改造。此外，我國還存在國家海洋委員會為主的管理機(jī)構(gòu)不完善、海洋污染核算辦法標(biāo)準(zhǔn)不一、重大海洋污染事故風(fēng)險防范及應(yīng)急處理機(jī)制不健全、涉海法規(guī)原則性規(guī)定過多可操作性較弱等具體問題。[5]

三、完善我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的法律體系對策

目前，我國已經(jīng)初具海洋生態(tài)文明建設(shè)法律體系的雛形，但是距離真正實現(xiàn)海洋生態(tài)文明還有很長一段距離。為保障海洋生態(tài)文明按照步驟有序建設(shè)，必須進(jìn)一步完善我國的海洋法體系，主要應(yīng)從以下幾個方面著手：

（一）完備海洋資源環(huán)境保護(hù)法律體系

我國海洋生態(tài)環(huán)保法律體系由《海洋環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)的配套行政法規(guī)組成。但是，有關(guān)法律法規(guī)修改進(jìn)程卻是不同步的?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》經(jīng)歷了1999年和2013年的兩次修改。從法理上說，既然基礎(chǔ)性法律《海洋環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)作了修改，那么隨著頒行依據(jù)的更改，與之相關(guān)的7個行政法規(guī)也應(yīng)作出一定的修訂或調(diào)整。自1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一次修改后，我國已對其6個實施條例中的3個進(jìn)行了修訂，但《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《防治陸源污染海洋環(huán)境管理條例》以及《海洋傾廢條例》這3個執(zhí)行條例卻一直未被修訂。這將對我國未來的海洋環(huán)保事業(yè)造成很大的負(fù)面影響。

我國當(dāng)前《海洋環(huán)境保護(hù)法》的核心理念在于解決污染發(fā)生后如何防治的問題。而對于從源頭上防止污染發(fā)生的生態(tài)保護(hù)及資源保護(hù)建設(shè)規(guī)范不足，并缺乏相關(guān)的實施細(xì)則或方案。為了更好地解決新形勢下海洋生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的問題，我國應(yīng)加快《海洋環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的修訂進(jìn)程，確保海洋環(huán)保法律體系建設(shè)與時俱進(jìn)。同時，應(yīng)在立法中著重加強(qiáng)“海洋生態(tài)保護(hù)”的比重，并出臺相應(yīng)實施細(xì)則，以改善目前生態(tài)保護(hù)與污染治理不能并重的不合理形態(tài)，深切落實海洋生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的立法理念。

（二）強(qiáng)化海洋管理機(jī)構(gòu)間的相互合作及職能合并

我國目前擁有海洋管理職權(quán)的部門多達(dá)20余個，各部門間職能存在嚴(yán)重的重合，經(jīng)常造成不必要的管理混亂和沖突。為此，可以嘗試建立一個全國性的海洋事務(wù)綜合管理機(jī)構(gòu)，作為海洋環(huán)保工作的專門機(jī)關(guān)，協(xié)調(diào)處理各相關(guān)部門和沿海地方各級人民政府之間因為管轄權(quán)重合而產(chǎn)生的矛盾。目前我國已經(jīng)注意到這一問題，并作出了有益嘗試。例如，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定成立國家海洋委員會，其具體實施方案和工作細(xì)則需要配套的法律制度予以進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。需要重點強(qiáng)調(diào)的是，對國家海洋委員會具體運(yùn)行制度的規(guī)定必須明確區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機(jī)制。各地方行政主體互不溝通，閉門執(zhí)法，是造成我國目前海洋管理體制混亂的重要原因之一。為此，應(yīng)積極吸收國際通行的海洋綜合管理理念，打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限；加強(qiáng)區(qū)域合作，更加合理有效地利用海洋資源，實現(xiàn)人類與海洋的和諧共生。同時，還應(yīng)平衡各用海主體的切身利益，在政府秉承生態(tài)發(fā)展理念的大前提下協(xié)調(diào)各方權(quán)益，實現(xiàn)環(huán)保價值、經(jīng)濟(jì)價值和社會價值的統(tǒng)一。

（三）進(jìn)一步規(guī)范海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫群蛯嵤┘?xì)則

海洋生態(tài)補(bǔ)償是指人類在對海洋進(jìn)行的一系列開發(fā)活動中，依照海洋資源保護(hù)應(yīng)支出的成本、海洋生態(tài)系統(tǒng)本應(yīng)提供的價值以及由于人類活動失去的發(fā)展機(jī)會成本等因素；綜合運(yùn)用政府宏觀調(diào)控與市場機(jī)制兩種手段，平衡海洋資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)之間關(guān)系的一種創(chuàng)新環(huán)保經(jīng)濟(jì)方式。

規(guī)范海洋生態(tài)補(bǔ)償法律體系，核心在于落實相應(yīng)規(guī)章制度，并完善海洋生態(tài)破壞的司法救濟(jì)途徑。在未來的實踐中，國家應(yīng)借鑒地方性的有益嘗試，加快全國性海洋生態(tài)補(bǔ)償立法；進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)配套規(guī)定，增強(qiáng)實際操作的可行性，充分發(fā)揮海洋生態(tài)補(bǔ)償制度在海洋生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用。

（四）強(qiáng)化生態(tài)損害的懲處力度，完善海洋環(huán)境公益訴訟制度

我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，責(zé)任人造成海洋資源重大損失的，主管機(jī)關(guān)可以提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟。但這一規(guī)定在實踐中可操作性不強(qiáng)。我們應(yīng)進(jìn)一步明晰相關(guān)概念，例如，“重大損失”如何認(rèn)定？是否有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)？索賠范圍僅包括海洋資源的損失還是也包含生態(tài)修復(fù)的費(fèi)用？造成海洋生態(tài)損害的原因是多種多樣的，一定要厘清污染的源頭，科學(xué)地讓責(zé)任人承擔(dān)法律責(zé)任。同時，應(yīng)擴(kuò)大海洋生態(tài)損害賠償公益訴訟的索賠主體。例如將檢察機(jī)關(guān)也列為可以起訴的主體，在相關(guān)行政部門怠于起訴的情形下，履行法律監(jiān)督職能提起補(bǔ)充性的環(huán)境公益訴訟。此外，還應(yīng)有效發(fā)揮相關(guān)環(huán)保社團(tuán)(如中國綠發(fā)會)、利益關(guān)聯(lián)方(如遭受海洋生態(tài)損害影響最大的漁民、岸邊居民等)在環(huán)境公益訴訟方面的促進(jìn)作用，積極發(fā)揮各方的主觀能動性，最終實現(xiàn)海洋生態(tài)損害的罪責(zé)相適應(yīng)。

近年來，我國的海洋環(huán)境及資源保護(hù)事業(yè)取得很大進(jìn)步。但發(fā)展的同時也出現(xiàn)不少問題，例如，海洋基本法缺位，生態(tài)保護(hù)立法不足，處罰力度過低等等。為保障海洋生態(tài)文明有序建設(shè)，必須進(jìn)一步完善海洋資源環(huán)境保護(hù)法律體系，加強(qiáng)海洋管理機(jī)構(gòu)的組織立法，加大生態(tài)損害的懲處力度。在黨的十八大報告“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”重大戰(zhàn)略決策指引下，建立起合符資源節(jié)約、污染防治、生態(tài)保護(hù)要求的海洋生態(tài)文明法律體系。

[1]左小強(qiáng),張吉濤.中國海事戰(zhàn)略的幾點思考[J].中國水運(yùn),2015,(2):29-31.

[2]周衍慶.論中國的海洋環(huán)境與資源保護(hù)[J].人民論壇,2014,(11):96-98.

[3]藏化炎.我國海洋資源開發(fā)的法律對策[J].科技信息,2013,(1):179.

[4]王桂梅.中國海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題及完善建議[J].學(xué)術(shù)交流,2014,(8):118-121.

[5]張小虎.海洋環(huán)境保護(hù)：國家利益與海洋戰(zhàn)略的新要求[J].求索,2015,(6):9-13.

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.05.027

D922

A

1009-2293（2017）05-0094-03

國家科技部、澳門環(huán)保局2017-19年度共同支持項目“澳門生態(tài)調(diào)查及管理規(guī)范研究”的階段性成果。

唐先博，澳門科技大學(xué)法學(xué)博士研究生。

黃明健，澳門科技大學(xué)法學(xué)院副教授。

（責(zé)任編輯：許 燁）