建設(shè)用地置換視域下土地發(fā)展權(quán)的法理基礎(chǔ)與制度構(gòu)造

孫建偉

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院， 上海 200050)

一、問(wèn)題之提出

置換后將結(jié)余的土地指標(biāo)如何分配，與這種土地指標(biāo)在市場(chǎng)的交易所獲得利益如何分配，以及土地增值收益歸屬等內(nèi)容事關(guān)產(chǎn)權(quán)人的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的核心法律問(wèn)題。因?yàn)槠涫玛P(guān)置換產(chǎn)權(quán)人切身和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存和發(fā)展利益，因此，應(yīng)給予高度重視和認(rèn)真對(duì)待。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，尤其是以宅基地為主要內(nèi)容的集體建設(shè)用地，其集約化利用后所獲得的土地指標(biāo)或開發(fā)額度，如何進(jìn)行分配。目前理論和實(shí)踐層面存在很大分歧。

在理論層面，很多研究者認(rèn)為應(yīng)該照顧到產(chǎn)權(quán)人的利益。如黨國(guó)英教授認(rèn)為，農(nóng)用地轉(zhuǎn)性為非農(nóng)用地，其增值收益主要是政府規(guī)劃造成的，其主要增值收益歸政府無(wú)可厚非，但是“農(nóng)村本來(lái)的建設(shè)用地(主要是農(nóng)民的宅基地)被征收就完全不同了。這類土地本來(lái)屬于建設(shè)用地，并不是政府規(guī)劃賦予它這個(gè)屬性，征用此類土地應(yīng)該按照當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)用地市場(chǎng)來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，決不能因?yàn)楣嫘越ㄔO(shè)的理由拒絕支付‘市場(chǎng)價(jià)’”。向勇博士認(rèn)為政府在宅基地置換不僅不能獲得該土地指標(biāo)的增值收益，還需要給宅基地置換地區(qū)更多的補(bǔ)償。地方政府為得到小城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)，必須為村民建設(shè)安置房。為確保定向流轉(zhuǎn)的收支平衡，并將定向流轉(zhuǎn)的土地增值收益留在農(nóng)村、留給農(nóng)民，政府還需要為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。”還有的論者以成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐為例，來(lái)說(shuō)明土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)或交易的好處是，使城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)獲得更多的增值收益，打破了“大量的其他農(nóng)村由于地理位置遠(yuǎn)離工商業(yè)中心，難以直接獲得土地增值收益”的壁壘。而這種獲得增值收益的基礎(chǔ)就是“他們卻為保護(hù)耕地做出了實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)”?！霸诔啥嫉膶?shí)踐中，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村通過(guò)提供耕地占補(bǔ)平衡和集體建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，分享到了土地增值的收益。這為土地收益分配制度帶來(lái)了新的探索。”萬(wàn)江博士認(rèn)為，地方政府是否參與集體建設(shè)流轉(zhuǎn)的收益分配是更加復(fù)雜且爭(zhēng)論頗大的話題?！爸挥羞|寧省等少數(shù)省市規(guī)定政府‘不直接參與農(nóng)民集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配’。多數(shù)地方都規(guī)定地方政府除收取稅費(fèi)外,還可以參與收益分配，個(gè)別地方政府分享的收益與稅費(fèi)加在一起占流轉(zhuǎn)收益的50%以上。地方政府要求分配流轉(zhuǎn)收益的理由在于:土地增值收益乃是地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入及土地用途、環(huán)境改善所產(chǎn)生的。地方政府投入的確提升了集體建設(shè)用地價(jià)值，但流轉(zhuǎn)收益是土地所有者讓渡權(quán)利所致，地方政府直接參與收益分配并無(wú)太合理的依據(jù)。況且政府的本職就在于提供公共產(chǎn)品,長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的缺失本應(yīng)屬其失職，可如今卻又將公共產(chǎn)品商品化，以提供了公共產(chǎn)品為理要求分享利益，這當(dāng)然不應(yīng)被許可?！?/p>

在具體的實(shí)踐中，按照中央的精神也是應(yīng)將城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換獲得增值收益返還給農(nóng)村。黨的十八大報(bào)告明確提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。按照這一要求，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》中明確提出：“要明確受益主體，規(guī)范收益用途，確保所獲士地增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害?！薄罢悟v出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時(shí)全部返還農(nóng)村，切實(shí)做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意。必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益?！鄙虾Ｊ姓k公廳轉(zhuǎn)發(fā)市農(nóng)委、市規(guī)劃國(guó)土資源局《關(guān)于本市實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策推進(jìn)農(nóng)民宅基地置換試點(diǎn)工作的若干意見》的通知指出：“建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)可在市域范圍內(nèi)通過(guò)土地有形市場(chǎng)調(diào)劑到項(xiàng)目區(qū)外使用”，以便做到宅基地置換投入資金和回收資金的平衡。而在資金平衡的過(guò)程中，涉及置換土地的產(chǎn)權(quán)人利益方面其明確規(guī)定：“置換農(nóng)民宅基地及其房屋按照農(nóng)民原房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)和新建房屋的建設(shè)成本實(shí)行等價(jià)交換，在市政府規(guī)定的農(nóng)民建房標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)對(duì)新、舊房屋建筑面積進(jìn)行等量置換使農(nóng)民不出錢或少出錢。承包土地已流轉(zhuǎn)、在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民自愿放棄宅基地置換安置房的可按照置換住房的價(jià)格予以補(bǔ)償?！贝送?，涉地農(nóng)民還應(yīng)獲得合法的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)證書；提高其保障水平；保障農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

天津市東麗區(qū)政府在實(shí)踐中用置換土地增值收益平衡建設(shè)資金的缺口的做法，已經(jīng)遭到理論界的質(zhì)疑?！霸趽Q房過(guò)程中，村民以舊換新解決了村民宅基地房改造的任務(wù)，但是節(jié)余的土地國(guó)有化，村集體及農(nóng)民均對(duì)節(jié)余土地喪失了占有、使用、收益、處分的權(quán)利，村集體及村民在建設(shè)中沒(méi)有參與權(quán)和收益權(quán)，不能達(dá)到政府施行宅基地?fù)Q房政策以推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的目標(biāo)?！边@些實(shí)踐上具體利益分配和理論上的訴求存在很大分歧，亟須我們進(jìn)行增值收益分配權(quán)等問(wèn)題的研究。

問(wèn)題的關(guān)鍵還在于，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中具體土地產(chǎn)權(quán)增值收益表現(xiàn)在何處？以及對(duì)這些具體增值收益如何分配？這些問(wèn)題都是亟須予以重點(diǎn)研究的法律問(wèn)題。對(duì)此，筆者嘗試從土地發(fā)展權(quán)的角度為切入點(diǎn)，來(lái)進(jìn)行相關(guān)研究。

二、建設(shè)用地置換視域下土地發(fā)展權(quán)的權(quán)源屬性

土地發(fā)展權(quán)主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)地產(chǎn)生的增值收益權(quán)利問(wèn)題。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中，主要是誰(shuí)享有收益分配權(quán)問(wèn)題以及如何對(duì)此種權(quán)利進(jìn)行法學(xué)上的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。目前學(xué)界對(duì)土地開發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)認(rèn)識(shí)上存在混淆。這種混淆主要是由于對(duì)土地開發(fā)權(quán)的英文翻譯和不同理解所致。

(一)土地發(fā)展權(quán)和建設(shè)用地置換視域下土地發(fā)展權(quán)的概念梳理

我國(guó)土地法律制度沒(méi)有土地開發(fā)權(quán)或土地發(fā)展權(quán)制度的明確規(guī)定。原國(guó)家土地管理局1992年編制的《各國(guó)土地制度研究》中對(duì)土地發(fā)展權(quán)(Land development rights)界定為土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，或?qū)ν恋卦惺褂玫募s度提高。而這種界定對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地管理學(xué)乃至于法學(xué)等學(xué)科影響較深。但是，這種界定(或翻譯)是存在很多問(wèn)題的。對(duì)此，學(xué)界早有人指出。其中最早指出該問(wèn)題的是原國(guó)家土地管理局土地利用規(guī)劃司副司長(zhǎng)鄭振源先生，他在考證該詞的來(lái)源時(shí)認(rèn)為：“‘development rights’應(yīng)譯為‘開發(fā)權(quán)’或‘建筑權(quán)’；譯為‘發(fā)展權(quán)’，當(dāng)是誤譯。”其主要理由是“development”可以翻譯為發(fā)展，如發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，也可翻譯為開發(fā)，如開發(fā)商、土地開發(fā)等。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)法學(xué)界逐漸有人認(rèn)識(shí)到該詞翻譯成“土地發(fā)展權(quán)”所帶來(lái)的問(wèn)題。如萬(wàn)江博士認(rèn)為：“發(fā)展權(quán)容易與其他概念相混淆并導(dǎo)致誤解，而且不能體現(xiàn)出開發(fā)建設(shè)的含義。”與此同時(shí)，還不能明確該權(quán)利應(yīng)有屬性。如，鄭振源先生就認(rèn)為該權(quán)利在大陸法系國(guó)家被稱為建筑權(quán)，屬于地上權(quán)的范疇，而這種權(quán)利在英美法系就是土地開發(fā)權(quán)。李鳳章教授《土地開發(fā)權(quán):保護(hù)模式與權(quán)利歸屬》一文中認(rèn)為，將Development Rights翻譯為“‘開發(fā)權(quán)’更符合漢語(yǔ)習(xí)慣”。

(二)建設(shè)用地置換視域下土地發(fā)展權(quán)和土地開發(fā)權(quán)比較厘清

為了將土地開發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)徹底分開來(lái)，張先貴博士提出應(yīng)將二者進(jìn)行有效區(qū)分，以便澄清二者之間不同的內(nèi)涵。正如他正確地指出的：“當(dāng)下，我國(guó)學(xué)界圍繞土地發(fā)展權(quán)的理論研究較多，但總體存在一個(gè)明顯的弊病是沒(méi)有區(qū)分土地發(fā)展權(quán)與土地開發(fā)權(quán)兩者間內(nèi)涵上的差異，掩蔽了土地開發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利所存在的價(jià)值?！?/p>

與此同時(shí)，他也指出混淆二者已經(jīng)給相關(guān)研究帶來(lái)的問(wèn)題：“一是由于混淆兩者間的區(qū)別，給現(xiàn)行的土地法理論研究帶來(lái)了諸多的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，增加了理論建設(shè)的障礙和困境，遑論為我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)利體系和內(nèi)容的深化與拓展提供助益；二是錯(cuò)誤地將兩者畫上等號(hào)，掩蔽了土地開發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利屬性，缺乏在中國(guó)法語(yǔ)境下，對(duì)這兩項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行系統(tǒng)性的研究，致使實(shí)踐中許多與土地開發(fā)權(quán)或者土地發(fā)展權(quán)相關(guān)的法律現(xiàn)象，難以從現(xiàn)有的理論層面獲得妥當(dāng)?shù)慕忉?。顯然，這不利于我國(guó)土地管理實(shí)踐的順利開展。”為此，他主張我們必須認(rèn)真對(duì)待兩者間的區(qū)分。

而對(duì)于如何區(qū)分二者之間的關(guān)系問(wèn)題，按照他對(duì)我國(guó)土地地權(quán)的特殊性的理解，其認(rèn)為土地開發(fā)權(quán)主要解決的是土地轉(zhuǎn)性和和土地開發(fā)強(qiáng)度的問(wèn)題；而土地發(fā)展權(quán)，主要是指土地用途變更或者集約度提高而產(chǎn)生增值利益的權(quán)利。筆者認(rèn)為，這種區(qū)分有著重大的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。從理論層面而言，目前很多學(xué)者將土地開發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)混淆，已經(jīng)嚴(yán)重影響基本的學(xué)術(shù)研究。如果不對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行清洗界定和統(tǒng)一，勢(shì)必影響人們的研究方向和研究判斷。如，很多論者在研究土地發(fā)展權(quán)過(guò)程中，將土地增值收益與土地發(fā)展權(quán)作為兩個(gè)獨(dú)立的范疇進(jìn)行研究。其實(shí)，在內(nèi)涵上主要還是研究土地的開發(fā)權(quán)及其增值收益問(wèn)題。這種理論上的混淆既給后續(xù)研究者帶來(lái)很大的困擾，又給現(xiàn)有基礎(chǔ)理論研究帶來(lái)混亂，不利于土地法學(xué)和物權(quán)法學(xué)以及相關(guān)學(xué)科的發(fā)展和繁榮。

從實(shí)踐層面而言，用土地發(fā)展權(quán)來(lái)界定土地開發(fā)問(wèn)題，容易導(dǎo)致實(shí)踐部門和產(chǎn)權(quán)人的誤解。實(shí)踐部門大多使用土地指標(biāo)或地票等概念來(lái)界定土地開發(fā)問(wèn)題。而將土地發(fā)展權(quán)與產(chǎn)權(quán)人的生存與發(fā)展問(wèn)題聯(lián)系在一起來(lái)制定政策。而理論界卻用土地發(fā)展權(quán)來(lái)研究土地指標(biāo)或地票等土地開發(fā)問(wèn)題，用土地增值收益權(quán)來(lái)研究土地轉(zhuǎn)性以后的利益分配問(wèn)題，導(dǎo)致理論研究和實(shí)務(wù)操作存在很多的問(wèn)題。更為重要的是，該詞在原來(lái)的界定中就強(qiáng)調(diào)土地開發(fā)利用，而不是特指土地增值收益問(wèn)題。

因此，土地發(fā)展權(quán)不同于土地開發(fā)權(quán)，土地開發(fā)權(quán)主要解決土地變性問(wèn)題或提升集約化利用的問(wèn)題；而對(duì)于土地變性后所獲得的增值收益以及分配問(wèn)題則是另外一個(gè)問(wèn)題，盡管二者存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但是，就權(quán)利性質(zhì)而言，還是具有不同的特點(diǎn)和屬性。

三、土地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐探索

審視土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題的前提，是要解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的哪些土地增值收益可以成為關(guān)注點(diǎn)。筆者認(rèn)為在宅基地置換中，應(yīng)該有兩部分增值收益應(yīng)予以關(guān)注。一是土地指標(biāo)本身在置換項(xiàng)目指標(biāo)發(fā)送地和接送地交易中存在巨額增值收益；二是通過(guò)置換所增加的集體資源性資產(chǎn)的價(jià)值，如在置換中通過(guò)預(yù)留的集體商業(yè)性樓房以及預(yù)留地增值收益，以及在預(yù)留地或商業(yè)住房上從事的集體經(jīng)營(yíng)性增值收益等等。對(duì)于這些不動(dòng)產(chǎn)或在集體不動(dòng)產(chǎn)上進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性收益如何分配問(wèn)題，筆者認(rèn)為其是土地發(fā)展權(quán)的主要內(nèi)容。

(一) 指標(biāo)發(fā)送區(qū)土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中，一般是拆舊地塊作為項(xiàng)目區(qū)(指標(biāo)發(fā)送區(qū))，建新地塊項(xiàng)目區(qū)一般為指標(biāo)接收區(qū)。建新地塊一般位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，而拆舊地塊一般位于遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)建成區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村。一般通過(guò)拆舊地區(qū)集約化利用原來(lái)的以農(nóng)村宅基地為主要存在形式的農(nóng)村建設(shè)用地，通過(guò)重新規(guī)劃，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)重新選址，一般建立農(nóng)村新公寓的方式，小區(qū)建地一般為國(guó)有建設(shè)用地，小區(qū)建成3年后可以上市交易。這種模式結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)較多。而在內(nèi)地大多數(shù)省份，還主要通過(guò)重新規(guī)劃，新農(nóng)村的方式來(lái)進(jìn)行院落式建設(shè)，但建成后的農(nóng)村宅基地面積嚴(yán)格按照新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，建成后的院落相比置換前的占地得到很大集約利用。無(wú)論采用農(nóng)村公寓還是傳統(tǒng)院落建設(shè)，通過(guò)置換，原來(lái)的農(nóng)村宅基地都得到很大的集約利用。原來(lái)的宅基地就地復(fù)墾為農(nóng)用地，將節(jié)約的土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到“建新項(xiàng)目區(qū)”，由建新項(xiàng)目區(qū)通過(guò)購(gòu)買的方式獲得這些指標(biāo)。而在建新地區(qū)一般在獲得“拆舊地區(qū)”土地指標(biāo)后，就可以對(duì)相應(yīng)的項(xiàng)目用地進(jìn)行土地征收，建新地區(qū)一般作為房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，其所獲的土地出讓金也非?？捎^。

建新項(xiàng)目區(qū)通過(guò)購(gòu)買拆舊項(xiàng)目區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)的方式，以平衡拆舊項(xiàng)目區(qū)原來(lái)項(xiàng)目所在區(qū)(一般為地方政府下屬的投資公司)規(guī)劃、選址以及建設(shè)等費(fèi)用。關(guān)鍵問(wèn)題是，在拆舊區(qū)內(nèi)，原來(lái)農(nóng)村居民的住房和宅基地要折價(jià)，按照保護(hù)價(jià)以及人均平方米數(shù)獲得置換后的農(nóng)村公寓。在置換中，無(wú)論是沿海地區(qū)還是內(nèi)地，產(chǎn)權(quán)人一般都要償付部分資金來(lái)購(gòu)買置換后的房屋。最關(guān)鍵的是結(jié)余的土地指標(biāo)要轉(zhuǎn)移出去。這樣他們喪失了結(jié)余后土地指標(biāo)留在本地開發(fā)利用的權(quán)利。

對(duì)此，已有學(xué)者正確地指出其中的問(wèn)題：“宅基地被復(fù)墾為農(nóng)地后，就意味著該塊地塊上未來(lái)開發(fā)機(jī)會(huì)的喪失。盡管農(nóng)民集體和個(gè)人仍然享有對(duì)對(duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)，但卻只能將土地用來(lái)經(jīng)濟(jì)效益底下的農(nóng)業(yè)耕作，失去了其原本作為建設(shè)用地性質(zhì)的土地，以及有可能在未來(lái)自行或轉(zhuǎn)讓給第三人用于建設(shè)，求得更大發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利。”更為重要的是，這種土地指標(biāo)在后續(xù)的發(fā)展中面臨有錢買不到的局面。如近年來(lái)上海嘉定有的地方開發(fā)受限，就是因?yàn)橛稍瓉?lái)崇明區(qū)提供耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)受阻，進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行開發(fā)利用的窘?jīng)r。對(duì)此，有學(xué)者對(duì)山東省的考察也得出相同的結(jié)論：“目前山東省耕地后備資源僅165萬(wàn)畝，其中易開發(fā)的土地逐年減少，而每年新增建設(shè)用地占用耕地18萬(wàn)畝左右，照此發(fā)展速度，耕地占補(bǔ)平衡最多維持8～9年，未來(lái)完成法定耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)艱巨。即使在一省之內(nèi)，隨著各地對(duì) ‘未來(lái)的發(fā)展空間’的覺(jué)醒，后備資源充足的地區(qū)也不愿再出售指標(biāo)。據(jù)報(bào)道，山東東營(yíng)、濱州兩地的 ‘黃三角’地區(qū)，有未利用土地792萬(wàn)畝，適合開發(fā)的土地482萬(wàn)畝。2011年2月后，東營(yíng)市陸續(xù)與青島、煙臺(tái)等地達(dá)成指標(biāo)買賣協(xié)議，出售2萬(wàn)畝指標(biāo)，獲利6億元。但隨著山東黃三角經(jīng)濟(jì)區(qū)被納入國(guó)家戰(zhàn)略，地價(jià)倍增。2012年，黃三角的指標(biāo)交易戛然而止?！边@主要是因?yàn)楦鞯剞r(nóng)地整理開展多年，耕地后備資源逐年減少，補(bǔ)充耕地的能力受到嚴(yán)重限制。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在本區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的困難很大。再加上中央禁止跨省域范圍內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)交易，使這些地區(qū)更是雪上加霜。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸在交易中認(rèn)識(shí)到出賣土地指標(biāo)后將使本地區(qū)土地開發(fā)利用受到嚴(yán)重限制，導(dǎo)致本地區(qū)自身利益嚴(yán)重受損，進(jìn)而不愿再出售土地指標(biāo)。

而關(guān)鍵問(wèn)題是其喪失開發(fā)利益的時(shí)間是暫時(shí)的還是長(zhǎng)久的？如果是長(zhǎng)久的，那他們將來(lái)要從事開發(fā)的權(quán)利無(wú)疑被永遠(yuǎn)地剝奪了。如果是暫時(shí)的，那樣應(yīng)該設(shè)置多長(zhǎng)的時(shí)間？更為關(guān)鍵的是，其原來(lái)是數(shù)量很多的農(nóng)村宅基地，現(xiàn)在很大一部分要變?yōu)檗r(nóng)用地，而且其房屋上的土地由“長(zhǎng)久使用權(quán)”宅基地置換為“70年使用權(quán)”國(guó)有建設(shè)用地。這種變革已經(jīng)涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的重大變革。對(duì)于這種變革，我國(guó)的土地立法并沒(méi)有進(jìn)行關(guān)注和回應(yīng)。而現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐則是各省市都在推行這種制度實(shí)踐。這不能不說(shuō)是一種重大缺陷。

(二)指標(biāo)接收區(qū)的土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題

建新項(xiàng)目區(qū)的宅基地也被征收為國(guó)有，因?yàn)橐M(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)必須先征收國(guó)有土地。宅基地產(chǎn)權(quán)人獲得土地征收補(bǔ)償或住房置換。其土地轉(zhuǎn)性的主要收益被開發(fā)商獲取。因此，學(xué)界有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該賦予有條件的，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)主體以優(yōu)先開發(fā)權(quán)。但是，這種呼吁并沒(méi)有引起地方政府足夠的重視。

也就是說(shuō)，無(wú)論是拆舊項(xiàng)目區(qū)還是建新項(xiàng)目區(qū)，我國(guó)并沒(méi)有賦予土地產(chǎn)權(quán)人相應(yīng)的土地開發(fā)權(quán)，因此，在置換中，地方政府為了獲得土地指標(biāo)，或?qū)r(nóng)地非農(nóng)使用的權(quán)利，他們僅僅是在保障項(xiàng)目區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)人，尤其是保障土地使用權(quán)者的農(nóng)戶住房利益和生存利益的前提下，來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。土地開發(fā)權(quán)的否定或者不充分，導(dǎo)致無(wú)論是拆舊項(xiàng)目區(qū)還是建新項(xiàng)目區(qū)的產(chǎn)權(quán)人很難獲得相應(yīng)的和充分的增值收益權(quán)利。

在這方面，我們來(lái)審視各地出臺(tái)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的政策性文件可見一斑。無(wú)論是上海、浙江、天津還是安徽的置換政策出臺(tái)，首先是強(qiáng)調(diào)土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移后要平衡項(xiàng)目區(qū)的置換投入資金和回收資金的平衡。其次，要保證項(xiàng)目區(qū)土地使用權(quán)人——農(nóng)戶獲得最低住房面積。最后，有條件的地區(qū)明確規(guī)定要將集體資產(chǎn)增值收益的份額給予集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買社會(huì)保障。而如何保障宅基地產(chǎn)權(quán)人獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，則主要體現(xiàn)在置換后很多產(chǎn)權(quán)人通過(guò)置換獲得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及其地面的住房。對(duì)此，筆者認(rèn)為，項(xiàng)目拆舊區(qū)非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的移出，對(duì)于他們將來(lái)的當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)建設(shè)或開發(fā)帶來(lái)很大的后遺癥。如上海市已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，在置換中拆舊項(xiàng)目區(qū)提出要留有10%左右的保留地，以便為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用地資源。在實(shí)踐中得到群眾和集體經(jīng)濟(jì)組織的擁護(hù)。但是，在其他試點(diǎn)地區(qū)，這種“保留地制度”幾乎沒(méi)有。那么以后這些地區(qū)的居民要想進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)，其面臨的最大問(wèn)題就是要購(gòu)買政府土地進(jìn)行開發(fā)，而這種土地購(gòu)買的成本將是十分巨大的。

(三)項(xiàng)目區(qū)資源性資產(chǎn)增值收益分配問(wèn)題

在置換中，無(wú)論是土地指標(biāo)發(fā)送區(qū)還是指標(biāo)接受區(qū)，因置換所導(dǎo)致的原來(lái)土地及其上的建筑物等資源性資產(chǎn)都面臨著巨大的增值。這主要是因?yàn)椋谥脫Q中原來(lái)的宅基地使用權(quán)或其他建設(shè)用地使用權(quán)的開發(fā)權(quán)獲得前所未有的釋放。有學(xué)者認(rèn)為這是“土地級(jí)差地租”原理在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中發(fā)揮的巨大作用。筆者認(rèn)為，在置換中，無(wú)論是土地指標(biāo)發(fā)送區(qū)還是土地指標(biāo)接受區(qū)，無(wú)論是集體經(jīng)濟(jì)組織還是個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)收益都得到空前的提高。其主要原理則是通過(guò)置換，地方政府不得不將一定的土地開發(fā)權(quán)讓渡給集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員。這主要表現(xiàn)在置換中有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地使用權(quán)人獲得城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的住房，而集體經(jīng)濟(jì)組織獲得國(guó)有土地上的工業(yè)用地開發(fā)權(quán)，如上海實(shí)行的“預(yù)留地制度”，還有相應(yīng)的工商業(yè)廠房、村辦或組辦集體企業(yè)。

在置換過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題就是集體資源性資產(chǎn)增值收益空前膨脹，而相應(yīng)的土地增值收益分配制度沒(méi)有有效建立起來(lái)，由于置換中鎮(zhèn)、村行政體制調(diào)整和農(nóng)村居住人口結(jié)構(gòu)變化，農(nóng)村基層組織建設(shè)弱化，集體“三資”管理制度執(zhí)行不力，因集體資產(chǎn)流失或經(jīng)營(yíng)收益分配不公等問(wèn)題引發(fā)的群訪事件屢有發(fā)生。

對(duì)此，在置換中要做好相關(guān)制度研究工作。研究出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)或政府規(guī)章，對(duì)農(nóng)村集體“三資”主體法人地位、產(chǎn)權(quán)界定、分配制度、處置程序等作出明確的規(guī)定，并賦予法律效力，切實(shí)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體“三資”的知情權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)。

三、指標(biāo)發(fā)送區(qū)土地發(fā)展權(quán)制度構(gòu)建路徑分析

土地開發(fā)權(quán)的構(gòu)建主要是對(duì)這些置換中不動(dòng)產(chǎn)增值收益如何進(jìn)行有效的認(rèn)定和分配問(wèn)題。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的實(shí)踐，應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行著手。首先應(yīng)對(duì)土地指標(biāo)增值收益地區(qū)劃分為土地指標(biāo)的發(fā)送區(qū)和土地指標(biāo)的接收區(qū)。其次，應(yīng)該將以宅基地為抓手的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換區(qū)分為宅基地整理結(jié)余的土地指標(biāo)和除宅基地以外的建設(shè)用地整理結(jié)余的土地指標(biāo)。

談?wù)撝笜?biāo)發(fā)送區(qū)的土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題的前提是要充分發(fā)揮土地指標(biāo)交易的市場(chǎng)化功能，首先，要正確合理地評(píng)價(jià)其在市場(chǎng)交易中所具有的市場(chǎng)價(jià)值。這是談?wù)撏恋刂笜?biāo)發(fā)展權(quán)問(wèn)題的基礎(chǔ)性問(wèn)題。其次，對(duì)于土地指標(biāo)交易后增值收益的分配問(wèn)題，應(yīng)厘清相應(yīng)的法律問(wèn)題，筆者認(rèn)為宅基地整理獲得土地指標(biāo)的增值收益應(yīng)全部歸于宅基地使用權(quán)人。對(duì)于宅基地以外的建設(shè)用地指標(biāo)增值收益要考慮地方政府、集體和成員的利益分配比例。

(一)指標(biāo)發(fā)送區(qū)土地指標(biāo)的價(jià)值應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的功能

土地指標(biāo)的本身價(jià)值應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)決定。尤其是在土地指標(biāo)嚴(yán)重匱乏的背景下，無(wú)論是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，土地指標(biāo)凸顯出前所未有的價(jià)值。特別是遠(yuǎn)郊地區(qū)，其土地指標(biāo)本身市場(chǎng)價(jià)值還沒(méi)有足夠獲得社會(huì)認(rèn)識(shí)，當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^(guò)置換方式，在某種意義上沒(méi)有充分將該土地指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值交給產(chǎn)權(quán)人。這本身是因?yàn)槲覈?guó)的農(nóng)村建設(shè)用地還是一種管理和控制思維，更為悖論的是，這種管理和控制又催發(fā)了土地指標(biāo)的不充分的市場(chǎng)價(jià)值。這種悖論是我國(guó)土地制度本身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下亟須加以改革的地方。對(duì)此，正如有學(xué)者在評(píng)價(jià)遠(yuǎn)郊的土地指標(biāo)財(cái)產(chǎn)價(jià)值時(shí)所指出的那樣：“在建設(shè)用地總量控制的土地管理政策下，城鎮(zhèn)的發(fā)展擴(kuò)張必然要增加建設(shè)用地，而建設(shè)用地總量控制政策實(shí)施后，由于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)新增建設(shè)用地需要規(guī)劃區(qū)外建設(shè)用地減少為前提，這就實(shí)際上賦予了城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外集體建設(shè)用地所有者一種實(shí)質(zhì)上的市場(chǎng)地位：將集體土地由建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地，從而滿足城鎮(zhèn)土地利用者們對(duì)于集體建設(shè)用地指標(biāo)的需求。由于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，遠(yuǎn)郊的集體建設(shè)用地本來(lái)不具備流轉(zhuǎn)收益的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而建設(shè)用地總量控制政策使其成為一種稀缺資源，為遠(yuǎn)郊土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供了可能性?！?/p>

也就是說(shuō)，沒(méi)有合法的規(guī)劃和土地用途管制，也就沒(méi)有土地指標(biāo)的稀缺性問(wèn)題。而土地指標(biāo)稀缺性又催生了土地指標(biāo)交易的市場(chǎng)空間。兩者相互依存，相互交織。但是，由于我國(guó)地方政府在土地管控問(wèn)題上過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，在置換中主要是行政主導(dǎo)下的有限市場(chǎng)化，而不是產(chǎn)權(quán)自由交易下的充分市場(chǎng)化，這種悖論的背后也反映出我國(guó)當(dāng)前土地制度改革中一些新型權(quán)利的興起與原有土地法律制度的滯后，不得不在成文法之外來(lái)尋求更多的利益訴求和權(quán)利訴求。如在置換中，有些地方宅基地產(chǎn)權(quán)人認(rèn)為土地指標(biāo)交易價(jià)格偏低，無(wú)法解決農(nóng)民上樓后的創(chuàng)業(yè)成本和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，農(nóng)民從土地指標(biāo)交易的增值收益中獲得的份額太少，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以發(fā)育成為城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的市場(chǎng)主體，這也是迄今我國(guó)土地收入分配不公的根源。因此，根源在實(shí)踐中對(duì)于土地開發(fā)權(quán)、土地發(fā)展權(quán)以及宅基地長(zhǎng)久使用權(quán)有著強(qiáng)烈的利益訴求。但是，我們的土地立法還沒(méi)有按照新的實(shí)踐和新的訴求進(jìn)行回應(yīng)，導(dǎo)致這些非常重要的利益訴求無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)利化和合法化，最終導(dǎo)致實(shí)踐中有些群眾對(duì)置換產(chǎn)生了抵制等情緒。

(二)宅基地整理獲得土地指標(biāo)增值收益應(yīng)全部歸于宅基地使用權(quán)人

對(duì)于增值收益分配問(wèn)題，對(duì)于土地指標(biāo)本身通過(guò)交易獲得收益，原則上應(yīng)全部歸于宅基地使用權(quán)人享有。這主要是因?yàn)?，宅基地使用?quán)的分配主要就是保障農(nóng)村社會(huì)居民的居住權(quán)利的，且在法律上設(shè)定其無(wú)償性、長(zhǎng)期性，且宅基地使用權(quán)具有類所有權(quán)的特征，因此，為保障農(nóng)村居民的居住權(quán)利，應(yīng)該將全部收益由宅基地使用權(quán)人享有。這種主張的背后法理主要是宅基地使用權(quán)具有農(nóng)村社會(huì)居住權(quán)保障的制度價(jià)值。當(dāng)然，這種收益應(yīng)該通過(guò)置換住房的價(jià)值進(jìn)行相應(yīng)的交易。在這個(gè)意義上，當(dāng)前各地推行的宅基地置換和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，用宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償和原有宅基地上住房的補(bǔ)償來(lái)置換新型的農(nóng)民公寓，沒(méi)有體現(xiàn)宅基地公益性和居住保障權(quán)的性質(zhì)。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，這種置換是農(nóng)民集體基本經(jīng)濟(jì)制度的重大變革，其制度實(shí)踐一定要有相應(yīng)的立法支撐，否則很難接受合法性的考量和質(zhì)疑。對(duì)此，立法應(yīng)該及時(shí)關(guān)注這一領(lǐng)域中存在的問(wèn)題，及時(shí)設(shè)置細(xì)密而科學(xué)的價(jià)值認(rèn)定和評(píng)估主體、方法、步驟、程序及其權(quán)利救濟(jì)措施，以便更好地厘定政府與產(chǎn)權(quán)人之間的利益分配問(wèn)題。

(三)其他建設(shè)用地整理獲得土地指標(biāo)增值收益應(yīng)綜合考慮投資方、集體和成員的增值收益分配比例問(wèn)題

宅基地整理以外的其他農(nóng)村建設(shè)用地整理獲得土地指標(biāo)，其增值收益分配首先應(yīng)綜合考慮投資方(主要是地方政府)、集體經(jīng)濟(jì)組織和成員三方的因素。雖然在指標(biāo)發(fā)送區(qū)投入大量的資金來(lái)推進(jìn)置換項(xiàng)目的進(jìn)行，但是，指標(biāo)接收區(qū)正是有了這些結(jié)余的土地指標(biāo)才能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，尤其是指標(biāo)接收區(qū)大都位于城郊，其土地指標(biāo)的增值收益非常可觀。甚至這些增值收益表現(xiàn)在直接收益和間接收益上，甚至有的間接收益比直接收益還要大。而通過(guò)一次性付給指標(biāo)發(fā)送區(qū)土地指標(biāo)價(jià)格并沒(méi)有充分體現(xiàn)土地指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值，甚至在計(jì)算成本的時(shí)候，還要將地方政府投入到指標(biāo)發(fā)送區(qū)的置換成本上，但是，這種觀點(diǎn)沒(méi)有看到指標(biāo)接收區(qū)所帶來(lái)的巨額土地出讓金收入，以及土地指標(biāo)接收區(qū)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)所帶來(lái)的直接和間接增值利益。因此，筆者認(rèn)為，平衡土地投資者的投資并不能僅僅一次性完全地計(jì)算到指標(biāo)發(fā)送區(qū)的投資成本上，還要考量指標(biāo)接收區(qū)的開發(fā)利益和間接的增值收益等因素。因此，對(duì)于發(fā)送區(qū)其他建設(shè)用地指標(biāo)的增值收益應(yīng)適當(dāng)考慮投資者的資金平衡，但更主要的還是要考慮產(chǎn)權(quán)人——集體經(jīng)濟(jì)組織和使用權(quán)人的利益。

對(duì)此筆者認(rèn)為宅基地以外的建設(shè)用地指標(biāo)增值收益分配可以參考建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配規(guī)則。應(yīng)區(qū)分該建設(shè)用地使用權(quán)主體是誰(shuí)？對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織既是所有權(quán)人，又是使用權(quán)人，可以將增值收益主要用于置換后社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集體成員的社會(huì)保障以及發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；如果集體成員是使用權(quán)人，則應(yīng)將其主要增值收益歸于使用權(quán)人。無(wú)論是集體經(jīng)濟(jì)組織還是其成員進(jìn)行土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，所發(fā)生的增值收益都應(yīng)當(dāng)向地方政府(主要是區(qū)政府)交納一定比例的增值收益。這主要是考慮區(qū)縣政府在置換中投入了大量的資金，而且還就土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的規(guī)制及其他方面進(jìn)行了有效的管理。如《上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃國(guó)土資源局市農(nóng)委關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作若干意見的通知》(滬府辦發(fā)〔2010〕3號(hào))五(十三)規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)或指標(biāo)流轉(zhuǎn)取得的收益，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)、該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障和發(fā)展生產(chǎn)等。土地使用者以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等方式依法流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)向政府繳納一定比例的增值收益?！蹦敲磻?yīng)該向政府交納多少比例的增值收益呢？上海的實(shí)踐一般是征收30%左右，集體經(jīng)濟(jì)組織和成員獲得70%的增值收益，但實(shí)踐中成員獲得40%，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得30%的增值收益較為常見;有的地方實(shí)踐是征收10%的增值收益。

而按照財(cái)政部、國(guó)土資源部于2016年印發(fā)的關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》(財(cái)稅〔2016〕41號(hào))規(guī)定了調(diào)節(jié)金制度。該辦法第6條規(guī)定， 調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收。該條對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地土地增值收益也進(jìn)行了界定：“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益，是指農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)入市收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益，以及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的再轉(zhuǎn)讓收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益?！薄霸圏c(diǎn)縣綜合考慮土地增值收益情況，按照土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國(guó)家和集體之間分享比例大體平衡以及保障農(nóng)民利益等原則，考慮土地用途、土地等級(jí)、交易方式等因素，確定調(diào)節(jié)金征收比例?！惫P者認(rèn)為，這種調(diào)節(jié)金的比例最好不要超過(guò)30%，以保證土地指標(biāo)發(fā)送區(qū)獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

四、指標(biāo)接受區(qū)土地發(fā)展權(quán)制度構(gòu)建路徑分析

土地指標(biāo)接受區(qū)獲得這些非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)以后，由于其才有可能對(duì)項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)地進(jìn)行征收和征用。對(duì)于指標(biāo)接受區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地，考慮到土地指標(biāo)接受區(qū)的土地位置離城區(qū)較近，且一般在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，因此具有天然的地理位置優(yōu)勢(shì)。這里應(yīng)區(qū)分宅基地建設(shè)用地和非宅基地建設(shè)用地及農(nóng)業(yè)用地。

對(duì)于宅基地往往采取城中村改造模式，或者土地直接征收征用模式。在城中村改造中，將農(nóng)民住宅進(jìn)行拆除后，進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建造和統(tǒng)一安置，這部分土地指標(biāo)收益應(yīng)包括土地出讓金收益和相關(guān)開發(fā)收益。實(shí)踐中，地方政府往往通過(guò)招牌掛的方式獲得巨額土地出讓金。其中這部分土地出讓金扣除征地、安置、補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用外，一般歸地方政府所有。筆者認(rèn)為，這種土地出讓制度和土地出讓金收入分配制度顯然不合理。因?yàn)椋@些用地產(chǎn)權(quán)本來(lái)就是原當(dāng)?shù)鼐用窦捌浼w經(jīng)濟(jì)組織的，地方政府通過(guò)土地征收，僅僅給予原地居民相應(yīng)的住房和貨幣補(bǔ)償，顯然不符合宅基地物權(quán)的特點(diǎn)和性質(zhì)。合理的做法應(yīng)該保證原當(dāng)?shù)鼐用駜?yōu)先開發(fā)權(quán)，盡管在現(xiàn)行法下原當(dāng)?shù)鼐用駸o(wú)法從事商品房開發(fā)，但是，可以從事其他商業(yè)開發(fā)和利用，如建設(shè)企業(yè)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)房、公共租賃房等。其獲得的收益可以根據(jù)國(guó)家對(duì)于土地開發(fā)權(quán)的讓與，而逐年或按照一定比例返還給政府。這樣既能保證他們的居住權(quán)，也能保證他們的就業(yè)權(quán)利。

對(duì)于指標(biāo)接受區(qū)的其他建設(shè)用地，可以按照當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃，進(jìn)行自主開發(fā)和利用。在相應(yīng)的規(guī)劃區(qū)內(nèi)，可以建造工業(yè)園區(qū)，建造標(biāo)準(zhǔn)廠房或商業(yè)服務(wù)業(yè)用房，由工業(yè)園區(qū)管委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，收益歸村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員所有。對(duì)于其增值收益，也可以按照一定比例上交給政府。

對(duì)于指標(biāo)接受區(qū)的農(nóng)地而言，其開發(fā)利用原本受到限制。正是因?yàn)楂@得了指標(biāo)發(fā)送區(qū)的指標(biāo)額度或開發(fā)權(quán)，才有資格進(jìn)行土地開發(fā)。對(duì)于這部分土地出讓應(yīng)注重其收益。因?yàn)?，其收益不僅包括對(duì)于集體所有權(quán)人和使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，而且還要將土地指標(biāo)的購(gòu)買花費(fèi)考慮進(jìn)去。因此，這部分的土地出讓金首先應(yīng)該滿足因開發(fā)權(quán)購(gòu)買而支付給土地指標(biāo)發(fā)送區(qū)的土地開發(fā)權(quán)價(jià)款，還應(yīng)包括對(duì)于原來(lái)土地產(chǎn)權(quán)人(集體經(jīng)濟(jì)組織和使用權(quán)人)的土地征收補(bǔ)償款。對(duì)于指標(biāo)接受區(qū)的農(nóng)業(yè)用地，承擔(dān)著沉重的資金平衡壓力。但由于其土地地理位置較好，無(wú)論從事商品房開發(fā)，還是從事其他工商業(yè)開發(fā)，其土地收益平衡建設(shè)資金也不成問(wèn)題，主要是要有足夠的時(shí)間跨度。

五、資源性資產(chǎn)發(fā)展權(quán)制度構(gòu)建路徑分析

筆者認(rèn)為，因置換帶來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)組織不動(dòng)產(chǎn)增值收益應(yīng)主要用在集體公益事業(yè)和生產(chǎn)上，如還有盈余應(yīng)按照比例分配給集體成員。

對(duì)此，上海市已經(jīng)在這方面進(jìn)行了有益的探索。如上海市農(nóng)委發(fā)布了《關(guān)于本市加強(qiáng)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定改革后的農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織在處置分配集體資產(chǎn)收益時(shí)，要堅(jiān)持以下三項(xiàng)原則：(1)堅(jiān)持效益決定分配的原則。年度收益分配要依據(jù)當(dāng)年的經(jīng)營(yíng)收益情況，確定合理的分配比例，并建立以豐補(bǔ)歉機(jī)制。嚴(yán)禁舉債分配。(2)堅(jiān)持以農(nóng)齡為主要依據(jù)的原則。新型集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)齡為主要依據(jù)確定成員所占集體資產(chǎn)的份額(股份)，并按份額(股份)進(jìn)行收益分配。(3)堅(jiān)持民主決策的原則。年度收益分配方案經(jīng)上級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門審核后，必須經(jīng)社員(成員、股東)代表大會(huì)集體討論，經(jīng)三分之二以上代表同意后方可實(shí)施。

與此同時(shí)，其明確規(guī)定了集體資產(chǎn)分配的依據(jù)：“實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織要遵照章程規(guī)定向全體社員(成員、股東)按份額(股份)進(jìn)行年度收益分配?！辈⑶颐鞔_哪些集體增值收益可以分配，哪些不可以分配?！耙罁?jù)可納入當(dāng)年分配的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)收入扣除各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)成本、彌補(bǔ)虧損后，按規(guī)定提取公積公益金和福利費(fèi)，剩余部分再確定合理的比例對(duì)社員(成員、股東)進(jìn)行分配?？梢约{入當(dāng)年度分配的收入范圍主要有：經(jīng)營(yíng)收入、投資收益、機(jī)動(dòng)地流轉(zhuǎn)收入，以及按規(guī)定可以納入當(dāng)年度分配的收入等。不得納入當(dāng)年度分配的收入范圍主要有：征收土地補(bǔ)償費(fèi)、集體生產(chǎn)生活設(shè)施及固定資產(chǎn)動(dòng)拆遷補(bǔ)償款、集體資產(chǎn)變賣收入、上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助，以及按規(guī)定不得納入年度分配的收入。預(yù)收的以后年度租金、集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓取得的一次性收入等預(yù)收收入要充分考慮以后年度收入的持續(xù)穩(wěn)定，不得全額在當(dāng)年度進(jìn)行分配。”

與此同時(shí)，其還規(guī)定要預(yù)留一定比例的后續(xù)發(fā)展資金，并且根據(jù)實(shí)際情況，要建立還貸和以豐補(bǔ)歉機(jī)制。而且規(guī)定了集體資產(chǎn)增值收益的最高比例，“農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)分配水平要設(shè)立上限，分配比例不得高于凈收益的70%(凈收益=當(dāng)年度的總收入-總支出-相關(guān)稅費(fèi))?！?/p>

筆者認(rèn)為，這些探索有一定制度構(gòu)建價(jià)值，需要結(jié)合置換中的問(wèn)題不斷進(jìn)行深化研究。如因置換導(dǎo)致的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生，尤其是在此過(guò)程中集體資產(chǎn)的增值收益認(rèn)定程序、分配方案、分配程序、分配方式以及相關(guān)的審計(jì)和法律監(jiān)督問(wèn)題，都需要結(jié)合實(shí)踐進(jìn)一步具體化和體系化。

結(jié) 語(yǔ)

行文至此，筆者認(rèn)為土地置換中的發(fā)展權(quán)問(wèn)題，主要是土地置換后開發(fā)權(quán)的盤活所催生出的土地增值收益如何分配？這是土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題的核心內(nèi)容。在實(shí)踐探索中，筆者認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)應(yīng)根據(jù)不同的地塊給予不同的利益分配機(jī)制。但是將土地發(fā)展權(quán)賦予土地產(chǎn)權(quán)人是我國(guó)土地制度改革的趨勢(shì)，也是土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化的主要內(nèi)容。但是就土地發(fā)展權(quán)而言，其內(nèi)容較為復(fù)雜。其主要關(guān)系到增值收益的分配問(wèn)題。筆者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地土地發(fā)展權(quán)雖然原則上歸屬產(chǎn)權(quán)人，而農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該考慮地方政府在土地開發(fā)、規(guī)劃和投入等方面的因素，應(yīng)將土地發(fā)展權(quán)的一定比例賦予地方政府，以便更好地推動(dòng)土地開發(fā)建設(shè)。尤其是在實(shí)踐中，對(duì)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地發(fā)展權(quán),各地已經(jīng)按照相應(yīng)的比例賦予地方政府，而這種土地發(fā)展權(quán)按照一定比例返還給政府的法權(quán)基礎(chǔ)則在于，其土地開發(fā)利用是建立在地方政府對(duì)土地的規(guī)劃、公共投資以及組織管理等方面的基礎(chǔ)之上。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)該領(lǐng)域的問(wèn)題法學(xué)理論研究，以便為合理地界定土地發(fā)展權(quán)分配的科學(xué)劃分提供學(xué)理和制度基礎(chǔ)。