政社合作與基層治理現(xiàn)代化的提升路徑

袁方成++王澤

摘要：網(wǎng)格化管理雖在一些規(guī)范性、淺層次性問題上具有較大優(yōu)勢(shì)，卻難以完全擺脫傳統(tǒng)的制度慣性與路徑依賴，網(wǎng)格泛化與行政化傾向日益明顯。面對(duì)社區(qū)居民多元化、個(gè)性化需求與網(wǎng)格化管理乏能之間的矛盾，溫州市五馬街道嘗試創(chuàng)設(shè)“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)，以突破網(wǎng)格化管理的弊端，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法力量和社區(qū)自治力量聯(lián)結(jié)、黨政資源和社會(huì)資源鏈接、政府服務(wù)和社會(huì)自助互助服務(wù)連接?！按缶W(wǎng)格”作為網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)踐載體，為基層政府賦權(quán)和社會(huì)要素增能提供了人、財(cái)、物的支持，推動(dòng)了政社跨界合作和多元共治，但是也面臨著潛在的風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步完善“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)，以推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：“大網(wǎng)格”；網(wǎng)格化管理；網(wǎng)絡(luò)化治理；政社合作；基層治理；現(xiàn)代化

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的方向與重點(diǎn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15AZD021）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)（人文社科類）重大培育項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CCNU16Z02012）；溫州市民政局招標(biāo)項(xiàng)目“政社互動(dòng)、推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化——以省級(jí)社區(qū)治理和創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)（鹿城區(qū)五馬街道）為例”

中圖分類號(hào)：D63；C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）10-0054-06

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于對(duì)全能主義行政體制的路徑依賴，網(wǎng)格化管理乏能成為基層社會(huì)治理普遍存在的問題。各地通過一系列社區(qū)治理和創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，突破了傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理的弊端，形成了上下互動(dòng)、橫向聯(lián)動(dòng)的社區(qū)治理機(jī)制，推動(dòng)了政社跨界合作和多元共治。本文以溫州市五馬街道省級(jí)社區(qū)治理和創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)為參照，重點(diǎn)探討網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)型過程中的“大網(wǎng)格”實(shí)踐載體，分析其運(yùn)行、成效和風(fēng)險(xiǎn)，并提出政社合作與基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的提升路徑。

一、問題的提出：網(wǎng)格化管理的限度

網(wǎng)格化管理是根據(jù)地理位置、屬地管理原則，在保持原有“街道—社區(qū)”管理體制的基礎(chǔ)上，利用電子網(wǎng)格地圖技術(shù)將管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀單元，并實(shí)施動(dòng)態(tài)化、全時(shí)段、全方位監(jiān)督的新型基層管理模式。① 2004年，北京市東城區(qū)與上海市率先成為社區(qū)網(wǎng)格化管理試點(diǎn)。此后，武漢市、舟山市等地陸續(xù)推行網(wǎng)格化管理改革，其經(jīng)驗(yàn)復(fù)制亦呈現(xiàn)全國(guó)化趨勢(shì)。而溫州市的網(wǎng)格化管理工作在2012年才開始推行，五馬街道則是最早的改革試點(diǎn)之一。

社區(qū)網(wǎng)格化管理作為化整為零的城市社會(huì)管理模式，關(guān)鍵在于對(duì)網(wǎng)格單元的科學(xué)和合理劃分。五馬街道按照平均400戶的標(biāo)準(zhǔn)，將轄區(qū)劃分成34個(gè)邊界清晰、互相連接的單元網(wǎng)格，并嵌入電子信息技術(shù)，實(shí)施網(wǎng)格化管理。通過技術(shù)、機(jī)制、流程的全面創(chuàng)新，網(wǎng)格工作人員能夠早發(fā)現(xiàn)、早處理、早反饋分管網(wǎng)格的各類問題，將矛盾化解在源頭。然而，五馬街道網(wǎng)格化管理的職能重點(diǎn)仍在于管控和維穩(wěn)，服務(wù)和自治功能相對(duì)欠缺，導(dǎo)致網(wǎng)格泛化與行政化傾向日益明顯。

網(wǎng)格化管理依賴于傳統(tǒng)行政體制的問題并非孤立的個(gè)案，而是目前基層社會(huì)治理普遍存在的問題。盡管行政化理念有助于實(shí)現(xiàn)政府力量對(duì)基層社區(qū)的無縫管理，但無益于社會(huì)力量的生成和壯大。社區(qū)居民作為社區(qū)治理多元主體之一，應(yīng)是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)力量。但是，在當(dāng)前的網(wǎng)格化管理模式下，居民主體性發(fā)揮經(jīng)常游離于體制之外，甚至被視為影響和諧社區(qū)建設(shè)的不安定因素②，居民成為單向度服從和接受的被管理者，缺乏參與社區(qū)治理的空間和話語(yǔ)權(quán)。這樣就削弱了社區(qū)自治性與居民參與度，加大了社會(huì)管理的碎片化、官僚化和內(nèi)卷化風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)政府行政管理需要與居民自治服務(wù)訴求的矛盾和沖突，網(wǎng)格化管理并未從根本上改變社會(huì)管理權(quán)力運(yùn)行的格局和機(jī)制，也未完全脫離政府自上而下管理的實(shí)質(zhì)邏輯。③ 創(chuàng)新城市基層社會(huì)治理體系，提升城市基層社會(huì)治理能力勢(shì)在必行。目前，許多大城市的網(wǎng)格化管理模式已經(jīng)開始朝著城市綜合治理與多元聯(lián)動(dòng)的方向發(fā)展。④ 事實(shí)表明，社區(qū)各主體能夠有效介入到與其利益相關(guān)的社區(qū)決策、管理與監(jiān)督過程中，及時(shí)獲取相關(guān)信息，表達(dá)自己的意愿和訴求⑤，是解決網(wǎng)格化管理乏能的有效途徑。網(wǎng)格化管理有必要向網(wǎng)絡(luò)化治理方向轉(zhuǎn)型，其關(guān)鍵在于創(chuàng)設(shè)新型的社區(qū)治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)組團(tuán)式管理向?qū)I(yè)化服務(wù)的變革，從而提升城市基層社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。

二、“大網(wǎng)格”：政社合作的平臺(tái)創(chuàng)設(shè)

網(wǎng)絡(luò)化治理要求政府不再是基層治理的唯一主體，而是更多地扮演協(xié)調(diào)者角色，社會(huì)各要素也不再處于被控制的地位，而是成為社區(qū)自治的重要參與者以及基層社會(huì)治理的主要推動(dòng)力。⑥ 然而，原來零散的網(wǎng)格單元無法整合基層的行政力量與社會(huì)力量，也無法承接和配置黨政資源和社會(huì)資源，亟需創(chuàng)設(shè)能夠?yàn)槌鞘谢鶎又卫韮纱笾黧w——基層政府和社會(huì)要素之間有機(jī)銜接和良性互動(dòng)的治理平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)和雙贏。

基層社會(huì)由分散到集中、由部分到整體、由破碎到整合的變革過程成為當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)化治理的重點(diǎn)。而五馬街道的網(wǎng)絡(luò)化治理探索源于省級(jí)社區(qū)治理和創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的申報(bào)。2016年，五馬街道針對(duì)網(wǎng)格化管理限度，嘗試將“大網(wǎng)格”作為網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)踐載體，并通過“轉(zhuǎn)”、“并”、“聯(lián)”等方式創(chuàng)設(shè)了集管理、服務(wù)和自治功能于一體的政社合作平臺(tái)。此后，五馬街道按照0.3—0.6公里的服務(wù)半徑以及1.4萬左右的人口規(guī)模，在轄區(qū)創(chuàng)設(shè)了14個(gè)“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)。

“大網(wǎng)格”形成了“決策層—分管層—執(zhí)行層”的組織架構(gòu)。其中，以正副網(wǎng)格長(zhǎng)為首的決策層由街道、部門派員和社區(qū)書記、主任擔(dān)任，分管層由副書記、副主任、主任助理和駐格員組成，執(zhí)行層則以“大網(wǎng)格”社工為主體。就五馬街道最早推行網(wǎng)絡(luò)化治理改革試點(diǎn)的八仙樓“大網(wǎng)格”而言，其是在合并萬歲里、屯前街和八仙樓社區(qū)后形成的全新的社區(qū)治理平臺(tái)，也是街道創(chuàng)設(shè)“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)的范例。其人員構(gòu)成主要有街道下派干部、部門進(jìn)駐人員和社區(qū)原工作者三類。（見圖1）endprint

“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)能夠容納政府行政力量和社會(huì)自治力量，形成專業(yè)化的社區(qū)管理和服務(wù)隊(duì)伍。五馬街道理順縱向“條線”工作，將與社區(qū)居民密切相關(guān)的信訪維穩(wěn)、消防安全和安全生產(chǎn)部門的執(zhí)法力量和管理責(zé)任下沉到“大網(wǎng)格”，切實(shí)解決了原來社區(qū)“看得見、管不著”的事情；社區(qū)“兩委”主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)居民開展自治活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自助互助服務(wù)?；鶎诱蜕鐣?huì)要素依托“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)厘清了權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了合理分工，促進(jìn)了橫向“條塊”聯(lián)動(dòng)，并由此形成了“以線為主、以格為輔、條塊結(jié)合”的社區(qū)治理新模式，促進(jìn)了基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)由直線型向矩陣型的轉(zhuǎn)變。

由此，“大網(wǎng)格”最大限度地容納和整合了行政執(zhí)法力量與社會(huì)自治力量、黨政資源與社會(huì)資源，并日漸成為政社合作的平臺(tái)?；鶎由鐣?huì)治理所需的人、財(cái)、物可以直接下沉到“大網(wǎng)格”，在基層政府與社會(huì)要素之間形成合力，共同解決基層社會(huì)矛盾，提供多樣化、多層次和無縫對(duì)接的公共服務(wù)。而以“大網(wǎng)格”為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)化治理，也逐漸成為替代金字塔型權(quán)力結(jié)構(gòu)的城市社會(huì)治理模式。

基層社會(huì)治理是一個(gè)上下互動(dòng)和橫向聯(lián)動(dòng)的過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)。⑦ 傳統(tǒng)零散的社區(qū)小網(wǎng)格平臺(tái)仍沿著行政軌跡運(yùn)行，而新型整體性的“大網(wǎng)格”是更加開放、包容的社區(qū)治理平臺(tái)，其賦予基層社區(qū)更多的組織空間和自治權(quán)力。雖然傳統(tǒng)的網(wǎng)格化管理平臺(tái)和新型的“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)都強(qiáng)調(diào)以“網(wǎng)格”為單元開展工作，但是兩者之間卻存在著本質(zhì)區(qū)別。（見表1）

表1 網(wǎng)格化管理平臺(tái)與“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)比較

從網(wǎng)格化管理平臺(tái)到“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)，體現(xiàn)了政府本位管理思維向社會(huì)本位治理思維的轉(zhuǎn)變，也是從政府單一單向指導(dǎo)到社會(huì)多元雙向互動(dòng)的變革。前者以原來的社區(qū)小網(wǎng)格為單元，側(cè)重于單向度的政府管理，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)基層社會(huì)的維穩(wěn)。因而，其是行政力量對(duì)社會(huì)力量的滲透，也是基層政府對(duì)社會(huì)要素自上而下的管控。后者則依托“大網(wǎng)格”平臺(tái)，側(cè)重于雙向度的政社互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)多元主體的參與以及政府與社會(huì)共同治理。所以，其是政府力量與社會(huì)力量的合作，也是縱向互動(dòng)和橫向聯(lián)動(dòng)的結(jié)合。因此，“大網(wǎng)格”是實(shí)現(xiàn)政社互動(dòng)、合作共治的重要平臺(tái)。

三、政社互動(dòng)與服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新

黨的十八大以來，政社互動(dòng)作為基層社會(huì)治理的創(chuàng)新模式和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自治有機(jī)銜接和良性互動(dòng)探索出了一條有效路徑。⑧ 在此基礎(chǔ)上的合作共治成為不同治理主體為解決共同事務(wù)而對(duì)各方治理性資源進(jìn)行交換和共享的復(fù)合性治理模式。⑨ “大網(wǎng)格”作為政社合作平臺(tái)，能夠同時(shí)容納并提供政府公共服務(wù)與社會(huì)自助互助服務(wù)。其中，政府以外包合同、補(bǔ)貼等方式將社會(huì)組織引入到公共服務(wù)提供過程以及社會(huì)組織經(jīng)由制度化渠道進(jìn)入到政府過程，與政府對(duì)公共事務(wù)實(shí)施共同治理成為合作共治的主要形態(tài)。⑩ 而前者主要通過基層政府賦權(quán)方式提供公共服務(wù)，仍處于初級(jí)的政社互動(dòng)階段，后者則通過社會(huì)要素增能方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給，是高級(jí)階段的政社合作形式。

1. 基層政府賦權(quán)：服務(wù)方式轉(zhuǎn)變與資源下沉

在西方國(guó)家，引入社會(huì)組織之所以成為增強(qiáng)政府合法性的重要方式{11}，是因?yàn)槠鋭?dòng)搖了政府在基層社會(huì)治理中的主導(dǎo)地位，能夠發(fā)動(dòng)社會(huì)要素參與社區(qū)治理。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，本質(zhì)上是將基層政府所控制的權(quán)力、資金和資源下沉，在賦權(quán)過程中引導(dǎo)社會(huì)力量向社區(qū)居民提供專業(yè)化、公益性的公共服務(wù)。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，復(fù)雜的街居權(quán)力關(guān)系限制了專業(yè)社工的深度嵌入，使得表面光鮮的社會(huì)工作在社區(qū)治理中逐漸式微{12}，行政化服務(wù)供給與個(gè)體化參與弊端凸顯。

傳統(tǒng)的網(wǎng)格化管理平臺(tái)因其基礎(chǔ)單元較小，容納資源有限且整合能力不足，無法承接政府行政執(zhí)法力量，亦無力培育和引導(dǎo)社會(huì)力量。五馬街道通過政府權(quán)力下放和職能轉(zhuǎn)移等方式，將人、財(cái)、物與社區(qū)矯正服務(wù)、社會(huì)救助政策宣傳、優(yōu)撫對(duì)象貼心服務(wù)等社會(huì)事務(wù)服務(wù)職能下沉到“大網(wǎng)格”，依托“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)，與在區(qū)民政局備案且具備承接資格的14家社會(huì)組織簽訂購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，以行政力量引導(dǎo)社會(huì)力量為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。

政府購(gòu)買公共服務(wù)是向社會(huì)賦權(quán)的重要途徑，有利于服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變與服務(wù)資源的下沉。五馬街道朔門“大網(wǎng)格”成立前，轄區(qū)的治安巡邏多由原朔門社區(qū)志愿者自發(fā)組建的“平安社”負(fù)責(zé)，組織化和制度化程度都較低，社區(qū)居民的積極性和參與度也不高。隨著“大網(wǎng)格”平臺(tái)的創(chuàng)設(shè)，“平安社”依托五馬街道下沉至“大網(wǎng)格”的人、財(cái)、物資源，形成了朔門治安巡邏隊(duì)。而街道通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式與治安巡邏隊(duì)簽訂協(xié)議，每月給予巡邏員一定的補(bǔ)助，越來越多的轄區(qū)居民開始參與巡邏工作。實(shí)踐證明，政府行政力量的引導(dǎo)能夠提升社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)居民的參與效能感，推動(dòng)居民自治和自助互助服務(wù)。

總之，基層政府向下向外分權(quán)與優(yōu)化配置資源，是解決其越位、錯(cuò)位和缺位問題的有效路徑。基層政府將“條線”管理部門的力量下沉至“大網(wǎng)格”，強(qiáng)化了“條線”互動(dòng)與“條塊”聯(lián)動(dòng)，使權(quán)力由單向單中心流向雙向多中心。{13} 社區(qū)社會(huì)組織則依托“大網(wǎng)格”平臺(tái)提供的各類資源，形成了整體性、精細(xì)化的社區(qū)治理和服務(wù)模式，并組織和動(dòng)員社區(qū)居民參與基層社會(huì)治理，使社區(qū)自治真正回歸居民和社會(huì)。由此，“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)將政府行政力量與社會(huì)自治力量聯(lián)結(jié)在一起，即政府通過賦權(quán)將“不該管”的事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)，社會(huì)通過承接政府轉(zhuǎn)移職能來回應(yīng)城市社會(huì)治理的多重性任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)了政社互動(dòng)的整個(gè)過程。

2. 社會(huì)要素增能：服務(wù)關(guān)系協(xié)調(diào)與內(nèi)容拓展

一直以來，政府單向主導(dǎo)的公共服務(wù)供給忽視了社區(qū)居民多元化和個(gè)性化的服務(wù)需求，服務(wù)質(zhì)量不高且效能低下。{14} 社區(qū)社會(huì)組織作為提供社區(qū)公共服務(wù)、培養(yǎng)居民參與能力的重要主體，能夠彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的弊端，協(xié)調(diào)政府主體與社會(huì)主體的關(guān)系，拓展社區(qū)服務(wù)的深度和廣度。傳統(tǒng)的街居管理體制下，基層社會(huì)矛盾和問題主要依靠復(fù)制或擴(kuò)大原來的行政體系加以解決{15}，社會(huì)力量參與嚴(yán)重不足，造成了社區(qū)治理內(nèi)卷化的風(fēng)險(xiǎn)。而網(wǎng)格化管理平臺(tái)主要依靠行政力量和黨政資源，對(duì)社會(huì)力量的容納與社會(huì)資源的鏈接能力不足，因而其所能提供的服務(wù)種類單一，服務(wù)水平有限。endprint

社會(huì)組織尤其是社區(qū)自組織依托“大網(wǎng)格”平臺(tái)的人、財(cái)、物資源，并經(jīng)制度化渠道參與社區(qū)治理，不僅是連接個(gè)體需求與參與者群體需求的有效方式{16}，也是社會(huì)要素增能的主要路徑。外引的社會(huì)組織在嵌入網(wǎng)格單元后，極易在被吸納到社區(qū)管理和服務(wù)的過程中產(chǎn)生內(nèi)部官僚化、外部行政化、專業(yè)建制化等問題{17}。社區(qū)自組織的生長(zhǎng)是解決社區(qū)服務(wù)供給行政化與社會(huì)組織嵌入低效化的有效途徑。

社會(huì)要素的增能伴隨著社區(qū)自組織的成長(zhǎng)，是政府與社會(huì)合作共治的重要表現(xiàn)。五馬街道謝池“大網(wǎng)格”的紅日亭社團(tuán)，最初只是由老年志愿者組成的、為特殊群體和困難人群提供免費(fèi)伏茶的草根組織，服務(wù)范圍有限且內(nèi)容單一。隨著“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)的創(chuàng)設(shè)，基層力量和各類資源在“大網(wǎng)格”實(shí)現(xiàn)了有效整合。紅日亭社團(tuán)依托“大網(wǎng)格”平臺(tái)，與基層政府和其他社會(huì)要素之間的互動(dòng)和合作日益頻繁。五馬街道和謝池“大網(wǎng)格”為其提供活動(dòng)場(chǎng)域，轄區(qū)共駐共建單位、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)和社區(qū)居民則主動(dòng)捐資捐物。紅日亭社團(tuán)在開展公益活動(dòng)過程中，逐漸形成了規(guī)范的運(yùn)行制度，其服務(wù)內(nèi)容不斷拓展，影響力亦不斷擴(kuò)大。實(shí)踐證明，自發(fā)成立且逐漸規(guī)范化的社區(qū)內(nèi)生型社會(huì)組織能夠有效吸收和整合管理力量和服務(wù)資源，提升社區(qū)公共服務(wù)效能。

現(xiàn)代的社區(qū)治理已不再是單向度的政府管理過程，而是主體、空間和資源的雙向互動(dòng)過程。{18} “大網(wǎng)格”治理平臺(tái)的創(chuàng)設(shè)，恰好為政府自上而下與居民自下而上的互動(dòng)與溝通提供了渠道、空間和路徑。在政社合作共治的過程中，社區(qū)居民在社區(qū)社會(huì)組織的引導(dǎo)下，能夠平等地參與到社區(qū)事務(wù)的管理與共同問題的解決之中，并且形成了對(duì)公共資源的有效占有，提升了居民個(gè)體的參與效能感。{19} 而“大網(wǎng)格”則成為社區(qū)社會(huì)組織培育和成長(zhǎng)的平臺(tái)。內(nèi)生型社區(qū)社會(huì)組織依托“大網(wǎng)格”資源日漸規(guī)范和完善，不僅能夠有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜、多元的社區(qū)治理外部環(huán)境和內(nèi)部對(duì)象，而且成為引導(dǎo)多元主體參與社區(qū)治理與公共服務(wù)供給的主要力量。

四、多元參與與治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變

社區(qū)是一個(gè)脆弱的關(guān)系體，容易受到政府權(quán)力的控制和人、財(cái)、物的滲透，使居民喪失主體性與話語(yǔ)權(quán)。因此，社區(qū)治理的核心是居民，本質(zhì)在于建設(shè)有限和整體政府，激發(fā)和釋放社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化?；銥檎摹按缶W(wǎng)格”治理平臺(tái)，能夠協(xié)調(diào)政府和社會(huì)治理主體，優(yōu)化配置黨政和社會(huì)服務(wù)資源，從而將基層政府從單向管理和服務(wù)供給的層級(jí)結(jié)構(gòu)中剝離出來，在政社之間建立起合作、信任、協(xié)商、互惠的伙伴關(guān)系，形成跨界合作、多元參與的社區(qū)治理形態(tài)。

1. 治理機(jī)制：從垂直科層運(yùn)行到橫向網(wǎng)格互動(dòng)

傳統(tǒng)的網(wǎng)格化管理之所以具有鮮明的科層制特性和行政化傾向，是由于原來的社區(qū)管理體制下街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)同構(gòu)同難?；鶎诱巧鐓^(qū)人、財(cái)、物的唯一提供者，往往對(duì)社區(qū)進(jìn)行單向度的組織“覆蓋”、人員“進(jìn)入”和經(jīng)費(fèi)“投入”{20}，將各類行政事務(wù)和部門任務(wù)硬性下派到網(wǎng)格單元，打造了權(quán)力有限卻責(zé)任無限的“全能”網(wǎng)格。原來的社區(qū)小網(wǎng)格工作人員承擔(dān)著繁重的“條線”任務(wù)，缺少“條塊”聯(lián)動(dòng)，且無力培育社會(huì)要素和引導(dǎo)居民自治。因此，社區(qū)自治機(jī)制逐漸被納入到政府管理機(jī)制之中，形成了垂直科層運(yùn)行的城市基層管理體制。

隨著“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)的創(chuàng)設(shè)和推廣，五馬街道將其作為銜接政社力量和服務(wù)資源的基本單元，強(qiáng)化了上下互動(dòng)和橫向聯(lián)動(dòng)，形成了矩陣型的網(wǎng)絡(luò)化治理體系。由此，“大網(wǎng)格”作為網(wǎng)絡(luò)化治理的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，不僅能夠提供系統(tǒng)性、福利性、多元性的服務(wù)資源來滿足社區(qū)居民從物質(zhì)到精神的各方面需求，而且可以通過“條線”互動(dòng)與“條塊”聯(lián)動(dòng)，打破傳統(tǒng)街居體制下行政權(quán)力運(yùn)行的壟斷和封閉狀態(tài)，推動(dòng)基層政府向有限政府和整體政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)筑由基層政府與社會(huì)要素共同組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，并形成橫向網(wǎng)格互動(dòng)的社區(qū)治理機(jī)制。

2. 治理功能：從行政管理為主到強(qiáng)化公共服務(wù)

傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制下，基層政府下派大量行政事務(wù)到原來的社區(qū)小網(wǎng)格，并對(duì)其工作情況進(jìn)行考評(píng)獎(jiǎng)懲。由于小網(wǎng)格工作人員的薪酬福利與其任務(wù)完成量直接掛鉤，因而社區(qū)工作人員更多地關(guān)注于“條線”任務(wù)的執(zhí)行，缺乏對(duì)社會(huì)力量的培育和動(dòng)員?；鶎诱谏鐓^(qū)管理過程中更是親力親為，成為保姆式的政府。這種滯后的管理理念造成了行政權(quán)力的滲透和濫用，無益于社區(qū)自治和自助互助服務(wù)，而社區(qū)小網(wǎng)格也成為政府行政管理的直接載體和平臺(tái)。

“大網(wǎng)格”作為網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)踐載體，是實(shí)現(xiàn)治理功能由管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的重要平臺(tái)。五馬街道通過創(chuàng)設(shè)政社合作“大網(wǎng)格”，整合了政社公共服務(wù)資源，并將“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)運(yùn)用到公共服務(wù)供給中，強(qiáng)化了政府和社區(qū)的服務(wù)功能。因此，“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)能夠有效對(duì)接、優(yōu)化配置政府和社會(huì)的各類資源，容納政府服務(wù)和社會(huì)自助互助服務(wù)，改變傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理過程中以自上而下行政命令構(gòu)建起來的服從與被服從關(guān)系，推動(dòng)基層政府從管理者向服務(wù)者、社會(huì)要素從被管理者向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，從而推進(jìn)政社的協(xié)同服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的無縫覆蓋。

3. 治理主體：從政府單向主導(dǎo)到多元主體參與

當(dāng)前，社區(qū)治理主體在經(jīng)歷了一個(gè)被逐步吸納的過程后開始呈上下聯(lián)動(dòng)之勢(shì){21}，并逐漸由政府單向主導(dǎo)向多元主體參與轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的街居管理體制下，政府行動(dòng)、社會(huì)無行動(dòng)成為社區(qū)管理的常態(tài)?；鶎诱鳛樯鐓^(qū)管理的單一主體，成為全能型的“管家”，其權(quán)力延伸并滲透到社會(huì)力量之中。社區(qū)自治與自助互助服務(wù)的開展，需在政府和社區(qū)的指導(dǎo)下進(jìn)行，社區(qū)居民積極性和參與度都不高。

政社合作“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)使社會(huì)管理與公共服務(wù)能夠深入城市社區(qū)內(nèi)部，并為居民自治和服務(wù)供給提供了人、財(cái)、物資源。五馬街道的“大網(wǎng)格”強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的互動(dòng)合作與協(xié)商共治，并成為轄區(qū)共駐共建單位、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)居民等社會(huì)力量參與政府決策和社區(qū)治理的基礎(chǔ)單元和重要平臺(tái)。所以，隨著以政府為單一中心的一元化管理向居民參與管理和自主管理相結(jié)合的多元化治理轉(zhuǎn)型，作為網(wǎng)絡(luò)化治理現(xiàn)實(shí)形態(tài)的“大網(wǎng)格”能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府力量的有力補(bǔ)充。而“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)的創(chuàng)設(shè)，不僅為多元主體參與社區(qū)治理提供了渠道、空間和路徑，而且能夠使政府和社會(huì)在跨界合作中形成均衡互強(qiáng)的合作關(guān)系與平等互惠的伙伴關(guān)系，并在民主協(xié)商中實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治和公共利益的最大化。endprint

五、討論與結(jié)論

盡管社區(qū)網(wǎng)格化管理在一些規(guī)范性、淺層次性問題上具有較大優(yōu)勢(shì)，但是因其過于倚重正式的科層管理模式，導(dǎo)致在處理復(fù)雜問題、深層次矛盾方面無法形成長(zhǎng)效機(jī)制。{22} 由于政府習(xí)慣性延伸權(quán)力干預(yù)基層社會(huì)自治，導(dǎo)致原來零散的社區(qū)小網(wǎng)格長(zhǎng)期被置于行政強(qiáng)權(quán)之下，對(duì)社區(qū)居民公共服務(wù)訴求反應(yīng)遲鈍，并呈現(xiàn)出單向度、碎片化和強(qiáng)制性的特征。因此，傳統(tǒng)“縱向到底、橫向到邊”的城市基層管理體制行政化傾向嚴(yán)重，抑制了社會(huì)活力。

黨的十八屆五中全會(huì)提出，要“推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”。社會(huì)管理與社會(huì)治理雖只有一字之差，卻體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著傳統(tǒng)社會(huì)體制正向適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的現(xiàn)代社會(huì)體制轉(zhuǎn)變。而五馬街道的社區(qū)治理實(shí)踐探索則源于其省級(jí)社區(qū)治理和創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。面對(duì)社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的多元化和個(gè)性化需求，原來的社區(qū)小網(wǎng)格無力對(duì)接政社力量和服務(wù)資源，網(wǎng)格化管理乏能問題突出。因此，五馬街道嘗試創(chuàng)設(shè)基礎(chǔ)單元較大，容納和整合能力較強(qiáng)的“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)。

具有雙向度、精細(xì)化、整體性特點(diǎn)的“大網(wǎng)格”是基層社會(huì)治理的“一張網(wǎng)”，也是行政執(zhí)法力量和社區(qū)自治力量聯(lián)結(jié)、黨政資源和社會(huì)資源鏈接、政府服務(wù)和社會(huì)自助互助服務(wù)連接的平臺(tái)。在此治理平臺(tái)上，“條線”任務(wù)和“條塊”工作實(shí)現(xiàn)了整合，并形成了上下互動(dòng)、橫向聯(lián)動(dòng)的社區(qū)治理機(jī)制。而基層政府和社會(huì)要素依托“大網(wǎng)格”提供的人、財(cái)、物資源，通過基層政府賦權(quán)和社會(huì)要素增能的方式，完善了公共服務(wù)供給，推動(dòng)了政社跨界合作和多元共治。

以“大網(wǎng)格”為實(shí)踐載體的網(wǎng)絡(luò)化治理雖然突破了網(wǎng)格化管理的弊端，推動(dòng)了政社合作共治，但是在進(jìn)一步推行過程中，基層執(zhí)法能力的提升與“條塊”聯(lián)動(dòng)的強(qiáng)化，在處理社區(qū)無權(quán)管理的事情時(shí)不可避免地具有一定的行政色彩；政府行政力量和社會(huì)自治力量的整合，反而有強(qiáng)化基層行政力量、削弱自治力量的趨勢(shì)；公共服務(wù)的供給主體，尤其是社區(qū)自組織的發(fā)育還不成熟，社會(huì)活力難以被持續(xù)激發(fā)。而這些現(xiàn)實(shí)問題已然成為目前五馬街道“大網(wǎng)格”創(chuàng)設(shè)實(shí)驗(yàn)的掣肘。

基于此，五馬街道省級(jí)社區(qū)治理和創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)應(yīng)著力于“大網(wǎng)格”治理平臺(tái)的完善。這就需要科學(xué)進(jìn)行功能定位，充分發(fā)揮其自治功能和服務(wù)功能；逐漸完善服務(wù)機(jī)制，以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向進(jìn)一步賦權(quán)與增能，切實(shí)提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效能；深入推進(jìn)跨界合作與多元參與，真正實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)由單一單向管理到多元雙向治理的轉(zhuǎn)變，不斷提升基層社會(huì)治理能力和治理水平。

注釋：

① 向春玲等編著：《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理18個(gè)經(jīng)典案例》，中共中央黨校出版社2011年版，第27頁(yè)；田毅鵬、薛文龍：《城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議》，《學(xué)?！?012年第3期。

② 譚祖雪、張江龍：《賦權(quán)與增能：推進(jìn)城市社區(qū)參與的重要路徑——以成都市社區(qū)建設(shè)為例》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。

③{22} 井西曉：《挑戰(zhàn)與變革：從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理——基于城市基層社會(huì)管理的變革》，《理論探索》2013年第1期。

④ 文軍：《從單一被動(dòng)到多元聯(lián)動(dòng)——中國(guó)城市網(wǎng)格化社會(huì)管理模式的構(gòu)建與完善》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。

⑤ 陳偉東、李雪萍：《社區(qū)治理與公民社會(huì)的發(fā)育》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2003年第1期。

⑥ 秦上人、郁建興：《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——走向基層社會(huì)治理的新形態(tài)》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。

⑦ 郁建興：《中國(guó)的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會(huì)政策與體制機(jī)制》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第3期。

⑧ 唐鳴、陳鵬：《政社互動(dòng)：十八大以來農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展路徑》，《社會(huì)主義研究》2016年第4期。

⑨ 敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社2009年版，第172—173頁(yè)。

⑩ 敬乂嘉：《從購(gòu)買服務(wù)到合作治理——政社合作的形態(tài)與發(fā)展》，《中國(guó)行政管理》2014年第7期。

{11} John Donahue， Richard Zeckhauser， Collaborative Governance： Private Roles for Public Goals in Turbulent Times， Princeton and Oxford： Princeton University Press， 2011.

{12}{17} 朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第1期。

{13}{18}{20} 陶振：《社區(qū)網(wǎng)格化管理的運(yùn)行架構(gòu)及其內(nèi)生沖突——以上海X區(qū)Y街道為例》，《社會(huì)主義研究》2015年第4期。

{14} 李占賓：《基層治理的現(xiàn)實(shí)困境及法治化路徑》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第1期。

{15} 楊寶：《政社合作與國(guó)家能力建設(shè)——基層社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐考察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第2期。

{16} 陳偉東：《社區(qū)自治：自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第249頁(yè)。

{19} 陳樹強(qiáng)：《增權(quán)：社會(huì)工作理論與實(shí)踐的新視角》，《社會(huì)學(xué)研究》2003年第5期。

{21} 陳榮卓、肖丹丹：《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐、發(fā)展與走向》，《社會(huì)主義研究》2015年第4期。

作者簡(jiǎn)介：袁方成，華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心教授、博士生導(dǎo)師，湖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院研究員，湖北武漢，430079；王澤，華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心博士研究生，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）endprint