關(guān)于推行罰沒物品公物倉管理研究

彭巖

[摘要]通過專題調(diào)研和實地考察、學(xué)習(xí)借鑒先進經(jīng)驗和成功做法，結(jié)合黑龍江省實際，加強和規(guī)范罰沒物品和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)管理，提出推進黑龍江省公物倉管理的基本思路建議。

[關(guān)鍵詞]公物倉；罰沒物品

[中圖分類號]F1237

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）09-0151-03

為了加快推進全省財政公物倉（即保存、處置罰沒財物和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的實物倉庫及其管理系統(tǒng)的總稱）建設(shè)，全面加強和規(guī)范罰沒物品和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)管理，通過組成專題調(diào)研考察組，在黑龍江省內(nèi)調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，先后赴吉林省、深圳市、廣州市南海區(qū)、青島市財政部門和北京市工商局，對財政公物倉建設(shè)和管理情況進行了實地考察和全面調(diào)研，并在學(xué)習(xí)借鑒五省市先進經(jīng)驗和成功做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合黑龍江省實際，研究提出了推進黑龍江省公物倉管理的基本思路建議。

一、基本做法和先進經(jīng)驗

通過調(diào)研吉林省、深圳市、廣州市、南海區(qū)、北京市，五個省市區(qū)公物倉建設(shè)和管理工作，總結(jié)出突出特點是起步早、起點高、標(biāo)準(zhǔn)化，而且機制健全、管理規(guī)范、效果明顯。

一是從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況看，五個省市公物倉建設(shè)一般采取政府投資建設(shè)和租賃庫房、場地兩種形式。其中，吉林省、深圳市、廣州市南海區(qū)、北京市工商局采取的是政府投資建設(shè)的形式，青島市采取的是租賃的形式。

二是從公物倉的管理模式看，主要有三種模式：第一種是財政部門單獨設(shè)立公物倉管理機構(gòu)。如吉林省和深圳市都在財政內(nèi)部單獨設(shè)立了事業(yè)單位，專門負(fù)責(zé)公物倉管理；第二種是由財政部門和主管部門現(xiàn)有相關(guān)機構(gòu)管理。如：青島市公物倉由財政局統(tǒng)計評價處負(fù)責(zé)管理，北京市工商局公物倉由計劃財務(wù)處負(fù)責(zé)管理；第三種是市場化運作的模式。如廣州市南海區(qū)財政部門沒有設(shè)立專門的公物倉管理機構(gòu)，日常管理委托公開招標(biāo)確定的倉儲服務(wù)公司負(fù)責(zé)，財政局定期支付委托管理費用。

三是從管理范圍上看，可分為三類：一類是廣義的公物倉，即管理所有罰沒物品、行政事業(yè)閑置資產(chǎn)及待調(diào)撥資產(chǎn)，如吉林?。灰活愂侵淮娣帕P沒物品，如深圳市、廣州市南海區(qū)、北京市工商局公物倉；一類是對舉辦大型活動、設(shè)立臨時機構(gòu)所需資產(chǎn)的統(tǒng)一配置和處置，如青島市公物倉。

四是從機制建設(shè)上看，各省市在物品的入庫、保管、出庫、處置等方面都制訂了比較完善的管理制度。主要做法是：在入庫管理方面，對所有查扣的涉案物品開具的單據(jù)都嚴(yán)格編號、逐一登記，并制定了相應(yīng)的工作考核辦法，確保罰沒物品及時、規(guī)范入庫；在處置管理方面，做到了“三個嚴(yán)格、一個規(guī)范”，即：嚴(yán)格期限管理、嚴(yán)格審批管理、嚴(yán)格分類處置和規(guī)范處置渠道；在監(jiān)督管理方面，在公物倉管理的整個工作流程中，始終突出了紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督職能，確保了公物倉管理發(fā)揮規(guī)范執(zhí)法、防治腐敗的治本作用，由紀(jì)檢監(jiān)察部門對各項制度的執(zhí)行情況和公物倉管理開展效能監(jiān)察和日常監(jiān)督檢查。

五個省市在公物倉體系建設(shè)和管理方面，主要在以下幾個方面值得借鑒：

一是思想認(rèn)識到位。要做好公物倉建設(shè)和管理工作，首先必須取得各級政府和財政部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持，必須努力提高各執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的思想認(rèn)識，并爭取密切配合。通過開展學(xué)習(xí)檢查活動、嚴(yán)肅處理違法問題、舉辦管理成果示范等措施，統(tǒng)一思想認(rèn)識，加大推進力度。

二是制度建設(shè)先行。各省市的實踐表明，只有不斷完善、配套的相關(guān)規(guī)章制度，才能保證公物倉管理有章可循、有的放矢、規(guī)范操作。如吉林省依據(jù)《吉林省罰沒和扣押財物管理條例》，先后出臺了《吉林省罰沒物品管理實施辦法》、《吉林省扣押財物管理實施辦法》、《罰沒辦物品管理配套制度》，在實踐中收到了較好效果。北京市工商局先后制訂出臺了《北京市工商管理局公物倉管理辦法》等一系列配套制度，既保障了執(zhí)法主體的依法行政，又保證了公物倉的良性運轉(zhuǎn)。

三是部門之間的高效配合。實踐證明，只有政府大力倡導(dǎo)，財政部門全力推進，執(zhí)法機關(guān)積極配合，公物倉才能夠順利啟動、平穩(wěn)運行，并取得實際效果，發(fā)揮應(yīng)有作用。

四是嚴(yán)格管理。從各省市的做法看，從物品的入庫到出庫，全過程都做到了嚴(yán)格按工作流程運行。在物品接收方面，以執(zhí)法機關(guān)、單位自行送繳為主，并積極探索到執(zhí)法單位或執(zhí)罰現(xiàn)場接收罰沒、扣押物品的新路子；在物品保管方面，根據(jù)各類物品的不同屬性和所在地域不同，分別實行了公物倉保管、委托相關(guān)機構(gòu)就地保管和委托市縣財政保管相結(jié)合的管理方式；在物品處置方面，分別采取拍賣、變賣、捐贈、銷毀等方式處置，對假化肥、假種子等特殊物品，采取定向出售的處置方式。

五是監(jiān)管模式不斷創(chuàng)新。如北京市工商局公物倉實行“一級管理、三級運行、四機構(gòu)制約”的管理模式。“一級管理”就是計劃財務(wù)處作為全市工商系統(tǒng)公物倉體系的最高管理機構(gòu)，統(tǒng)一對全系統(tǒng)罰沒物品進行接收、保管、處置；“三級運行”就是建立市、縣、區(qū)三級實物管理系統(tǒng)；“四機構(gòu)制約”就是財務(wù)、法制、紀(jì)檢、執(zhí)法處室四個部門相互制約、相互協(xié)調(diào)。

總的看，各省市多年來的成功實踐表明，加快財政公物倉體系建設(shè)，全面加強對罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的統(tǒng)一、規(guī)范管理，不僅具有直接的經(jīng)濟效益，同時也具有良好的政治和社會效果。一是有利于規(guī)范行政執(zhí)法行為，防止國家財產(chǎn)流失。對罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)實行統(tǒng)一、規(guī)范的公物倉管理，從各執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法人員填寫扣押（查封）決定書和財物清單，到罰沒物品入庫、處置等各個環(huán)節(jié)都有明確、詳細(xì)的要求，并做到了按規(guī)定程序運行，不僅有效規(guī)范了行政執(zhí)法行為，也從體制和機制上有效防止了國有財產(chǎn)流失。二是有利于促進黨風(fēng)廉政建設(shè)。對罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)實行統(tǒng)一、規(guī)范的公物倉管理，有利于從根本上實現(xiàn)執(zhí)法辦案與保管、處置罰沒物品相分離，能夠有效解決以往執(zhí)法辦案過程中，罰沒物品管理和處置工作職責(zé)不清、分工不明、管理粗放的問題。不僅有效保障了國家的利益，也有利于堵塞一線執(zhí)法工作中的漏洞，有效防止執(zhí)法機關(guān)工作人員不廉潔行為的發(fā)生。三是對罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)實行統(tǒng)一、規(guī)范的公物倉管理，不僅有利于促進罰沒物資和行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的規(guī)范、公開、透明，也有利于使各執(zhí)法對象和社會各界了解執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法維權(quán)的具體過程和工作程序，從而取得社會各界的理解和支持，有效化解了工作矛盾，融洽了干群關(guān)系。

二、黑龍江省公物倉的基本現(xiàn)狀

從全省的情況看，雖然與外省相比，各級財政基本都建立了專門的罰沒管理機構(gòu)，但全省各級財政的公物倉推進和管理工作仍相對滯后。截至目前，全省大部分地市還沒有與省外管理水平相近的現(xiàn)代化公物倉。只有少數(shù)市本級初步建立了公物倉雛形，并僅限于對部分罰沒物資的管理。

從省級罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理情況看，雖然實行了統(tǒng)一管理，但目前省級財政部門還沒有建立專門、規(guī)范的公物倉，省級各執(zhí)法單位的罰沒物資和各行政事業(yè)單位收回的資產(chǎn)基本實行臨時寄存和分散、委托管理。對于其他執(zhí)法機關(guān)的罰沒物品也始終無法實行統(tǒng)一接受和集中管理。據(jù)初步調(diào)查，目前，省本級主要執(zhí)法單位每年收繳的各種罰沒物資（不包括行政事業(yè)單位收回的車輛等資產(chǎn)）至少需要2000—3000㎡的標(biāo)準(zhǔn)庫房和至少6000—8000㎡的露天場地。

從各地市罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理情況看，目前，公物倉管理初見雛形的只有兩個市本級。其中：一個公物倉始建于1987年（當(dāng)時名稱為罰沒物品倉庫，2003年更名為財政倉庫），2007年市財政局投資1000萬元進行了擴建改造，占地面積1.5萬平方米，建筑面積1.3萬平方米，內(nèi)設(shè)10個物品倉庫和辦公室、食堂等，并安裝了監(jiān)控報警裝置。目前僅存放幾臺公安部門罰沒的報廢和無手續(xù)車輛及少量罰沒物品。另一市公物倉由市財政局罰沒辦負(fù)責(zé)管理，分設(shè)兩個地點：一處位于財政局辦公樓內(nèi)，將一間辦公室作為庫房，用于存放小件貴重物品，但目前存放的物品不多；一處位于市郊，占地約1萬平方米，主要用于存放公安部門扣押的罰沒車輛，尚未建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)庫房。

其他地市和縣（市）到目前基本都沒有建立公物倉，罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理基本處于分散管理和委托處置狀態(tài)，只有個別地方財政部門部分介入處置和監(jiān)銷工作。絕大多數(shù)地方的財政部門和執(zhí)法機關(guān)都是利用自身現(xiàn)有的辦公用房和場所臨時倉儲罰沒、扣押物品及公共財物。

從這次調(diào)查特別是從近年全省各市縣罰沒收支管理工作的檢查情況看，隨著近年來執(zhí)法力度的加大、依法查扣物品數(shù)量的增多，執(zhí)法機關(guān)罰沒物品管理方面暴露出的問題越來越突出。主要表現(xiàn)是：由于公物倉管理體系建設(shè)滯后，從物品的入庫到處置，規(guī)范的管理機制和制度不健全，不及時上繳財政，甚至不上繳財政，擅自處理，罰沒物資被調(diào)換、損毀；分散存放、部門管理、隨意處置以及管理不規(guī)范、變價收入滯繳、不繳問題普遍；罰沒物品管理、處置不能真正實現(xiàn)與辦案機關(guān)及其執(zhí)法人員分離，極易引發(fā)國家財產(chǎn)流失、政府行政訴訟和執(zhí)法人員不廉潔行為等問題的發(fā)生。

一是不按規(guī)定上繳財政，自行處理罰沒（扣押）物品。全省罰沒《條例》明確規(guī)定，財政部門和執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善保管、及時處理罰沒和扣押財物。執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)實行罰沒和扣押財物收繳與保管分離，并加強對罰沒和扣押財物的財物核算，設(shè)立專門賬冊，建立驗收、保管、移交、上繳和對賬等管理制度。由于目前省級和絕大多數(shù)市縣財政部門都沒有建立罰沒物資倉庫，執(zhí)法機關(guān)以此為由，不按規(guī)定實行收繳與保管分離，有的罰沒物資長期在執(zhí)法機關(guān)保存，有的執(zhí)法單位收繳后不經(jīng)財政部門批準(zhǔn)，擅自處理。

二是隨意占用和私自調(diào)換罰沒（扣押）物品。如某市財政部門一年收繳扣押的28臺涉案車輛，其中有13臺被某市公安局、市城管大隊、市民政局等單位擅自借用；某市公安局上繳財政部門的罰沒物品，由于在辦案機關(guān)長期存放，部分手表和手機被私自調(diào)換，造成了罰沒收入的流失。

三是罰沒物品拍賣處理程序不規(guī)范。雖然大多數(shù)市縣財政部門對上繳的罰沒物品都通過委托拍賣機構(gòu)進行了拍賣處理，但在具體操作上，沒有與拍賣機構(gòu)簽署拍賣委托協(xié)議，都是口頭或電話委托，而且拍賣傭金從拍賣的成交價格中坐扣，操作很不規(guī)范。

四是收回的行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)存放分散，管理不規(guī)范。

三、黑龍江省公物倉體系建設(shè)的思路建議

針對上述問題，借鑒五省市的經(jīng)驗和做法，為全面加強和規(guī)范全省罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理，下一步，必須按照科學(xué)發(fā)展觀和大財政理念的要求，在進一步明確罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理主體和財政屬性的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新體制、完善機制、歸口管理，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局、先行試點、分級負(fù)責(zé)、分步實施”的原則，加快推進統(tǒng)一、規(guī)范的公物倉管理體系建設(shè)，進一步加大罰沒（扣押）物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的監(jiān)管力度，確保國家財產(chǎn)安全和變價、處置收入及時足額入庫。按此思路，提出以下建議：

一是加快健全和完善公物倉管理制度。在借鑒其他省市的成功做法的基礎(chǔ)上，按照《條例》有關(guān)規(guī)定和省政府辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省本級非稅收入收支管理暫行規(guī)定的通知》要求，會同有關(guān)部門適時研究制定關(guān)于加強和規(guī)范省本級罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)管理的規(guī)定，進一步明確罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理主體和財政屬性，具體明確移交、保管、拍賣和處置程序和方式，提出規(guī)范管理的工作要求和紀(jì)律要求；制定出臺省級罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)上繳交接、評估鑒定和拍賣處理程序；進一步明確和理順省級扣押款、保證金管理規(guī)定；建立健全監(jiān)督檢查和激勵約束機制以及相關(guān)制度、辦法；加快非稅收入管理信息平臺建設(shè)，逐步實現(xiàn)罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)管理的規(guī)范化、制度化、信息化。

二是盡快啟動省級公物倉建設(shè)。根據(jù)當(dāng)前省本級罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀特別是省長關(guān)于“對罰沒物資和收回的行政事業(yè)單位資產(chǎn)要實行公物倉統(tǒng)一管理，對收回的行政事業(yè)單位大宗資產(chǎn)主要通過拍賣形式處置”的指示精神，建議按照“先省級、后地市”的原則，先期啟動省本級公物倉建設(shè)。在公物倉建設(shè)上，可采取三種方式：一種方式是“租”，即租用部隊或廠礦的閑置場所和倉庫。選擇其在省會的并具備基本條件、又相對比較安全的空閑場所和廠（庫）房，進行簡單維修完善即可投入使用。以后，只需支付一定的租賃和管理費用；第二種方式是“調(diào)”，即在省直部門和單位現(xiàn)有的閑置資產(chǎn)中選擇具備條件的場所，按規(guī)定進行無償調(diào)劑作為財政公物倉，但可能受到現(xiàn)有條件限制；第三種方式是“建”，公物倉，省級單獨建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)化公物倉，可以一步到位。

三是及時制定總體實施方案。建議在借鑒省內(nèi)外經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，及時研究制定我省財政公物倉體系建設(shè)和發(fā)展的總體實施方案，明確指導(dǎo)原則、總體目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)要求、建設(shè)布局、實施步驟、資金投入、管理方式、運行機制等內(nèi)容，要求各地市全面推行罰沒物資和行政事業(yè)單位收回資產(chǎn)由財政部門實行集中統(tǒng)一管理。具體實施步驟是：擬在三年內(nèi)，分三個階段實施。第一階，啟動省本級公物倉建設(shè)，同時，選擇具備一定條件的1—2個地市進行試點；第二階段，在及時總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步擴大試點；第三階段，在全省全面推廣。最終形成以絕大多數(shù)地市公物倉為主體、以省級部門和戰(zhàn)線公物分倉為補充的全省財政公物倉管理格局。在建設(shè)方式上，各地可根據(jù)實際情況，自行選擇選址新建、租用場所、閑置資產(chǎn)調(diào)用等多種方式。在管理運行上，堅持財政統(tǒng)一集中管理的模式，并實行專人負(fù)責(zé)、規(guī)范管理。在資金投入上，按照分級負(fù)擔(dān)的原則，在試點階段，對省里確定的試點地市，省級財政按照實施完成情況給予適當(dāng)補助，以調(diào)動地方的積極性。

四是加大宣傳和監(jiān)督檢查力度。做好公物倉建設(shè)和管理工作，必須取得各級政府和財政部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持，努力提高各執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的思想認(rèn)識和規(guī)范執(zhí)法意識。通過進一步加強對《罰沒和扣押財物管理條例》的深入宣傳，明確罰沒物資管理的重要性，提高各執(zhí)收執(zhí)罰單位每名執(zhí)法人員對罰沒物資管理重要性的認(rèn)識。通過開展學(xué)習(xí)檢查活動、嚴(yán)肅處理違法問題、舉辦管理成果示范等措施，進一步規(guī)范罰沒物資管理，加大推進力度，將《罰沒和扣押財物管理條例》真正落到實處。

（責(zé)任編輯：顧曉濱）