規(guī)范民間借貸的政策分析

李雅婕

[摘要]本文以溫州為例，介紹了我國民間借貸現(xiàn)狀、存在的問題及各級有關(guān)部門針對問題采取的相應(yīng)政策。作者從正反兩方面對政策作出了分析和評價(jià)，并指出了現(xiàn)行政策法律規(guī)范不足、征信體系不健全、缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等不足。最后在結(jié)合前面分析的基礎(chǔ)上，從制訂相關(guān)法律、改革國有銀行經(jīng)營機(jī)制、建立中小企業(yè)信用及擔(dān)保體系、加強(qiáng)金額監(jiān)管四個(gè)方面提出了政策建議。

[關(guān)鍵詞]民間融資；金融改革；政府政策

一、政策背景

1.溫州老板“跑路潮”

溫州是浙江省的一個(gè)地級市，以富有活力的民營經(jīng)濟(jì)、活躍的民間資本市場以及溫州人在各類流行資產(chǎn)市場的投機(jī)性投資而著稱。溫州擁有超過40萬家企業(yè)，其中絕大部分是中小型民營企業(yè)，這些企業(yè)高度依賴民間借貸市場融資。然而由于近年實(shí)體經(jīng)濟(jì)放緩、正規(guī)銀行貸款持續(xù)收緊，一些企業(yè)無法履行債務(wù)面臨倒閉，而老板們則選擇了“跑路”。據(jù)媒體報(bào)道，2011年4月以來，因資金鏈斷裂而“跑路”甚至樓的溫州企業(yè)主達(dá)90多人，僅2011年9月份就有超過20名企業(yè)老板因無法償還債務(wù)而出逃。他們要么借了高利貸，要么是自己擔(dān)保的巨額資金連本帶息難以收回。圍繞這些案件的媒體炒作，進(jìn)一步激發(fā)了已然對銀行資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)放緩產(chǎn)生了擔(dān)憂的投資者的焦慮情緒。

2.溫州民間借貸現(xiàn)狀

民間借貸在我國存在已久，近年來隨著民間資本積累和中小企業(yè)貸款難問題日益突出，民間借貸市場更趨活躍。

具體到溫州，民間借貸的傳統(tǒng)模式主要攀附在親緣與地緣之上，但各類擔(dān)保公司的介入，打破了這一傳統(tǒng)。2007年下半年開始，房地產(chǎn)成為溫州人最狂熱的投資領(lǐng)域，但時(shí)值銀根緊縮，一些擔(dān)保公司就趁機(jī)大舉開設(shè)了起來。一座溫州城就*生了超過250家擔(dān)保公司，溫州幾近“全城借貸”。

據(jù)中國人民銀行溫州中心支行2011年7月21日發(fā)布的《溫州民間借貸市場報(bào)告》顯示，2010年貸款規(guī)模收緊后，民間借貸利率最高漲至14.37%，與六個(gè)月以內(nèi)央行貸款利率有近10%的利差，這吸引了不少民間資本借助典當(dāng)行、擔(dān)保公司等成為借貸主體。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，溫州民間借貸容量達(dá)到560億元人民幣，整個(gè)溫州大約89%的家庭、個(gè)人和59%的企業(yè)參與了民間借貸。

二、政策內(nèi)容

對于民間借貸的規(guī)范僅靠某項(xiàng)法律或政策是不行的，需要一系列的法律法規(guī)和政策規(guī)定協(xié)同作用。

已有的《合同法》、《刑法》、《證券法》、《公司法》、最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》、《貸款通則》及其修訂？等法律法規(guī)都涉及到對民間借貸行為的規(guī)范。

2010年5月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步拓寬了民間投資的領(lǐng)域和范圍，加強(qiáng)了對民間投資的服務(wù)、指導(dǎo)和規(guī)范管理。

溫州借貸危機(jī)后，政府利好民間借貸的政策接連出臺，如批準(zhǔn)銀行發(fā)行小微企業(yè)金融債、地方試點(diǎn)放寬小額貸款公司準(zhǔn)入條件等，最高調(diào)的則是央行表態(tài)稱民間借貸“具有制度層面的合法性”，鼓勵(lì)民間借貸規(guī)范化、陽光化運(yùn)作。2011年11月8日，溫州市召開金融工作會議公布，為引導(dǎo)民間資本規(guī)范化、陽光化，溫州將實(shí)施“l(fā)+8”地方金融改革創(chuàng)新戰(zhàn)略。所謂的“l(fā)”，是指圍繞“溫州國家金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)”這一總方案。該方案期望在溫州先行試驗(yàn)地方金融組織、金融服務(wù)、民間資本市場、金融風(fēng)險(xiǎn)防范等體系。所謂的“8”，是指圍繞著綱領(lǐng)性總方案制定的8個(gè)專項(xiàng)子方案，涉及發(fā)展小額貸款公司、創(chuàng)建民間資本管理服務(wù)公司、做強(qiáng)股權(quán)營運(yùn)中心、發(fā)展股權(quán)投資業(yè)、溫州銀行發(fā)展規(guī)劃、創(chuàng)辦民間借貸登記服務(wù)中心、創(chuàng)建地方金融監(jiān)管中心、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)股份制改革等領(lǐng)域。

2012年初，溫州再出臺《規(guī)范引導(dǎo)民間借貸市場健康有序發(fā)展的實(shí)施意見（暫行）》重點(diǎn)針對參與民間借貸的非融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、寄售行、投資（咨詢）公司等規(guī)范民間借貸市場?！兑庖姟诽岢鍪畻l規(guī)范引導(dǎo)措施，包括：開展民間借貸登記服務(wù)中心試點(diǎn)；規(guī)范寄售行、舊物調(diào)+行（店）業(yè)務(wù)經(jīng)營；規(guī)范民間借貸中介行為；規(guī)范中介機(jī)構(gòu)自身借貸行為；規(guī)范賬戶結(jié)算，強(qiáng)化資金監(jiān)管等。

三、政策評價(jià)

一些學(xué)者認(rèn)為我國民間借貸缺乏政策法律保護(hù)，屬于“黑色金融”。但是這一觀點(diǎn)并不完全符合實(shí)際。目前，我國雖然缺少對民間借貸的專門立法，但一些部門政策法規(guī)從不同角度分別對民間借貸進(jìn)行了調(diào)整，并非無法可依。如前所述，隨著民間金融的發(fā)展，各級政府和相關(guān)部門一直在對此次現(xiàn)象進(jìn)行法律和行政上的引導(dǎo)和規(guī)范。溫州老板“跑路潮”發(fā)生之后的一系列舉措在目前看來也是積極有效的。這些措施在相當(dāng)程度上緩解了事態(tài)的惡化，防止了不良影響的蔓延。

然而，溫州僅僅是個(gè)案，安，了溫州并不意味著根本問題的解決。事實(shí)上，在中國存在著無數(shù)個(gè)“溫州”，一爾多斯的地產(chǎn)資金鏈崩盤就是一個(gè)例子。一個(gè)又一個(gè)的問題說明現(xiàn)有的法律和政策還存在著諸多空白和不足。

1.民間借貸法律規(guī)范明顯不足，滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

作為信用體系中的一種非正規(guī)信用形式，至今為止我國還沒有一部專門法律對民間借貸行為進(jìn)行規(guī)范?，F(xiàn)有的行政法規(guī)與部門規(guī)章涉及面窄、不夠具體，不能適應(yīng)民間借貸的快速發(fā)展。

更嚴(yán)重的是，民間借貸相關(guān)的法制建設(shè)滯后不僅表現(xiàn)為法律缺位，還表現(xiàn)為立法觀念滯后。國家在制定金融法律時(shí)過多考慮維護(hù)國家的利益，政府壟斷金融資源的配置權(quán)力，忽視了應(yīng)與國有經(jīng)濟(jì)公平對待的私有經(jīng)濟(jì)。我國對金融業(yè)實(shí)施金融業(yè)務(wù)特許制，對未經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)從事金融業(yè)務(wù)的活動進(jìn)行打壓甚至取締，即只要未經(jīng)相關(guān)金融管制機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或核準(zhǔn)的任何融資行為都被視為非法行為，這樣高強(qiáng)度的金融管制在法律上限制了民間借貸合法存在的空間。

2.征信體系不健全，加大了民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)

在我國傳統(tǒng)的金融體制下，國有金融機(jī)構(gòu)的信用主要依靠國家維持，所以存在的金融風(fēng)險(xiǎn)較小，但是在政府主導(dǎo)的金融市場里，民間金融機(jī)構(gòu)沒有國家信用作擔(dān)保，甚至連基本的法律保障也沒有，又缺乏存款保險(xiǎn)制度支持，只能靠自身信用生存，這使得民間借貸主體信用缺乏制度保障。再加上人民銀行的銀行信貸登記系統(tǒng)不對民間放貸人開放，使放貸人不能全面掌握借款人的信用狀況。這些都大大增加了民間借貸風(fēng)險(xiǎn)。

3.缺乏有效的民間借貸風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

高息的民間借貸給企業(yè)帶來重負(fù)擔(dān)和高風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)的正常運(yùn)營留下很深的后遺癥。借貸資金一旦沒用好，高額的利息負(fù)擔(dān)對企業(yè)來說無異于飲H止渴，企業(yè)在高額財(cái)務(wù)費(fèi)用的作用下極易導(dǎo)致關(guān)停倒閉。缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)得不到及時(shí)預(yù)防，一旦發(fā)生資金鏈斷裂，極有可能出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，引發(fā)債權(quán)債務(wù)糾紛，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)=/，不僅對經(jīng)濟(jì)造成打擊，更可能引發(fā)社會安全問題。

四、意見和建議

1.制定民間借貸法律，引導(dǎo)民間借貸

由于我國民間借貸的已普遍存在且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，國家或相關(guān)部門應(yīng)該盡快制定《民間借貸法》，以保護(hù)、規(guī)范正常的民間借貸行為，引導(dǎo)民間借貸走上陽光化軌道。同時(shí)，對那些乘人之危l取高額暴利的放高利貸者，則應(yīng)該堅(jiān)決予以打擊，以維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。

2.進(jìn)一步改革國有銀行經(jīng)營機(jī)制、增強(qiáng)其融資活力

金融部門要積極行動，提高服務(wù)水平。一是在堅(jiān)持適度的貨幣政策下，適時(shí)對那些經(jīng)營管理水平較高，有市場競爭能力，能夠還本付息的企業(yè)加大信貸投入力度，支持其合理的資金需求。二是各國有商業(yè)銀行的信貸資金在向大中型企業(yè)或大項(xiàng)目傾斜的同時(shí)，也應(yīng)該適當(dāng)滿足中小企業(yè)發(fā)展的合理資金需求，以緩解資金供求矛盾。四是金融部門要?jiǎng)?chuàng)造條件，積極開拓融資市場，為企業(yè)直接融資創(chuàng)造條件，從而規(guī)范企業(yè)行為，同時(shí)也為投資者正確地把握投資方向提供穩(wěn)妥的金融條件。

3.建立中小企業(yè)信用及擔(dān)保體系，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

中小企業(yè)信用體系與信用擔(dān)保體系的建立對于解決中小企業(yè)融資問題至關(guān)重要。信用體系可以通過大大降低信貸過程中的信息不對稱以及由此引起的潛在成本，從而對中小企業(yè)信貸產(chǎn)生激勵(lì)作用。它作為中小企業(yè)與商業(yè)銀行之間的中介，通過對中小企業(yè)的甄別和監(jiān)督來解決商業(yè)銀行信貸中固有的信息不對稱問題，由此增加商業(yè)銀行進(jìn)行中小企業(yè)信貸的動機(jī)及信貸供給，防范和化解民間借貸的高風(fēng)險(xiǎn)。endprint