公路建設(shè)項(xiàng)目自管模式的提出背景及實(shí)施要點(diǎn)

范建聞

摘要：梳理我國(guó)目前公路建設(shè)管理“項(xiàng)目法人+社會(huì)監(jiān)理”傳統(tǒng)模式中監(jiān)理體制存在的主要問(wèn)題，并分析問(wèn)題的成因；然后根據(jù)目前公路建設(shè)管理面臨的形勢(shì)和發(fā)展特點(diǎn)論證實(shí)行自管模式的可行性；最后從優(yōu)化監(jiān)理工作內(nèi)容和方式，靈活設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)承包商主體責(zé)任、完善責(zé)任追究等方面提出自管模式的實(shí)施要點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：公路建設(shè)；項(xiàng)目管理；傳統(tǒng)模式；自管模式

一、傳統(tǒng)模式中監(jiān)理體制存在的突出問(wèn)題

從制度設(shè)計(jì)的角度看，我國(guó)工程監(jiān)理帶有獨(dú)立第三方的屬性。但在傳統(tǒng)模式中，工程監(jiān)理不可能成為真正的獨(dú)立第三方，項(xiàng)目法人和工程監(jiān)理對(duì)建設(shè)項(xiàng)目都有管理職責(zé)，形成了多頭管理的局面。隨著建設(shè)規(guī)模的快速增長(zhǎng)，投融資方式的變革，傳統(tǒng)模式存在的問(wèn)題日益突出，并突出表現(xiàn)在工程監(jiān)理方面。

（一）監(jiān)理的定位不清

現(xiàn)實(shí)中，監(jiān)理的定位既非“獨(dú)立、公正的第三方”行使社會(huì)監(jiān)督職能，也非業(yè)主雇員代表業(yè)主權(quán)益，更不是代表政府行使政府監(jiān)管職責(zé)，角色定位不清晰，監(jiān)理作用難以發(fā)揮。各方均對(duì)監(jiān)理工作不滿意。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，45%的業(yè)主單位認(rèn)為“監(jiān)理存在越位、缺位、錯(cuò)位等情況”；61%的監(jiān)理企業(yè)認(rèn)為“收人低、無(wú)法全面履行監(jiān)理義務(wù)等”；81%的交通運(yùn)輸主管部門(mén)及質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)認(rèn)為“監(jiān)理隊(duì)伍參差不齊、整體素質(zhì)不高”。

（二）監(jiān)理的職責(zé)不明

首先，監(jiān)理與項(xiàng)目法人職責(zé)交叉嚴(yán)重，界限不清晰?！豆饭こ淌┕けO(jiān)理規(guī)范》雖明確監(jiān)理對(duì)工程質(zhì)量、安全、環(huán)保、費(fèi)用、進(jìn)度實(shí)施監(jiān)督管理，但實(shí)際上，監(jiān)理主要以工程質(zhì)量和安全管理為主，費(fèi)用、合同及進(jìn)度控制則均由項(xiàng)目法人掌控，監(jiān)理有責(zé)無(wú)權(quán)；其次，監(jiān)理與施工單位間責(zé)任劃分也不清晰，監(jiān)理人員在質(zhì)量和安全上權(quán)小責(zé)大，責(zé)權(quán)不匹配。

（三）監(jiān)理的工作重點(diǎn)偏離“咨詢服務(wù)”的本質(zhì)要求

當(dāng)前，監(jiān)理工作主要以巡視、抽檢和旁站為主，已逐步演變?yōu)楸O(jiān)工或質(zhì)檢員角色，業(yè)務(wù)性質(zhì)偏離了“高智能技術(shù)咨詢服務(wù)”的本質(zhì)屬性。調(diào)研情況表明，由于施工單位質(zhì)檢體系不完善，目前項(xiàng)目法人普遍將監(jiān)理定位為施工單位生產(chǎn)的“貼身盯防”，超規(guī)范擴(kuò)大監(jiān)理的旁站范圍、增加監(jiān)理抽檢頻率。監(jiān)理的巡視抽檢和旁站工作占比約為70%，技術(shù)管理僅占10%左右。某在建高速公路工程長(zhǎng)約10公里，需監(jiān)理填寫(xiě)的質(zhì)量抽檢、質(zhì)量評(píng)定及試驗(yàn)表格已達(dá)18.5萬(wàn)張。

（四）監(jiān)理單位管理不嚴(yán)，隊(duì)伍不穩(wěn)定

監(jiān)理單位管理水平參差不齊，部分現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)和監(jiān)理人員職責(zé)履行不到位。有些監(jiān)理企業(yè)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)的管理力度不足，存在以包代管現(xiàn)象，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理的考核機(jī)制不完善。監(jiān)理隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員流動(dòng)性大，優(yōu)秀監(jiān)理人才不斷流失。監(jiān)理工程師專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，監(jiān)理人員施工和管理經(jīng)驗(yàn)不足，整體素質(zhì)偏低。高素質(zhì)人才緊缺，類(lèi)似項(xiàng)目總監(jiān)這樣的高層次人才十分匱乏。

二、實(shí)行自管模式的可行性

（一）我國(guó)公路建設(shè)管理能力逐步增強(qiáng)

得益于我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展和世界級(jí)重大工程的磨礪，公路建設(shè)行業(yè)涌現(xiàn)出一批技術(shù)力量雄厚、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、管理制度完善、專(zhuān)業(yè)人才充沛的大型企業(yè)。這些企業(yè)具備包括工程監(jiān)理資質(zhì)在內(nèi)的各種專(zhuān)業(yè)資質(zhì)，以及承擔(dān)工程建設(shè)實(shí)施、項(xiàng)目管理和工程監(jiān)理的實(shí)際能力。從調(diào)研情況看，這些企業(yè)要求采用自管模式的呼聲很高。

（二）自管模式適應(yīng)投融資體制改革的方向

當(dāng)前，交通運(yùn)輸發(fā)展面臨的投融資環(huán)境發(fā)生了較大的變化，為更好的發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，充分利用社會(huì)資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)提出要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域廣泛推廣PPP模式。這類(lèi)投資項(xiàng)目的一個(gè)重要特點(diǎn)就是減少管理層級(jí)、提高管理效能、提高經(jīng)濟(jì)效益，因此，自管模式是適應(yīng)公路建設(shè)投融資體制改革發(fā)展方向的。

（三）自管模式使管理責(zé)任更加清晰

從公路建設(shè)管理體制改革趨勢(shì)看，項(xiàng)目法人責(zé)任制將進(jìn)一步加強(qiáng)。整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)管理的責(zé)任主體已經(jīng)明確為項(xiàng)目法人，質(zhì)量安全的第一責(zé)任主體也明確為施工和設(shè)計(jì)單位。采用自管模式有利于將項(xiàng)目建設(shè)管理的主體責(zé)任集中于項(xiàng)目法人，避免項(xiàng)目法人與監(jiān)理單位職責(zé)重疊，責(zé)任相互推諉，從而解決我國(guó)目前工程監(jiān)理制度存在的主要問(wèn)題。

（四）自管模式符合國(guó)外建設(shè)管理慣例

從國(guó)外慣例做法看，先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家均未要求工程建設(shè)項(xiàng)目必須設(shè)置監(jiān)理。一般由業(yè)主根據(jù)工程項(xiàng)目情況和工程質(zhì)量保證體系規(guī)范等，確定對(duì)承包人工作的監(jiān)督檢查方式。盡管我國(guó)的“監(jiān)理”是從FICDIC合同條件的“工程師”借鑒而來(lái)，但其內(nèi)涵現(xiàn)已發(fā)生較大變化。

三、自管模式實(shí)施要點(diǎn)

（一）理解自管模式的內(nèi)涵

結(jié)合自管模式的本質(zhì)屬性與定義，有兩個(gè)問(wèn)題需要明確，一是建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作的關(guān)系；二是監(jiān)理工作是否必須由具備相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的人來(lái)完成。公路工程監(jiān)理的工作內(nèi)容由《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》確定。該規(guī)范主要是針對(duì)傳統(tǒng)模式編制的，規(guī)范要求監(jiān)理在工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資、進(jìn)度、環(huán)保和合同管理等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。這些工作本身就是建設(shè)管理工作，如果能夠完成監(jiān)理規(guī)范中規(guī)定的全部工作，那么也就基本完成了大部分的建設(shè)管理工作。這說(shuō)明建設(shè)管理和監(jiān)理工作之間并沒(méi)有嚴(yán)格的界限，自管模式就是要讓這些工作由一個(gè)主體負(fù)責(zé)。自管模式中，監(jiān)理工作是否必須由具備相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的人員完成，從管理專(zhuān)業(yè)化的角度看，監(jiān)理工作應(yīng)盡量由持證監(jiān)理人員完成，擬采用自管模式的項(xiàng)目法人，應(yīng)具備足夠數(shù)量的監(jiān)理人員。如果不具備足夠數(shù)量監(jiān)理人員，可以通過(guò)兩種方式進(jìn)行彌補(bǔ)，一是外聘具備相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理人員；二是選擇具備行業(yè)認(rèn)可的相近專(zhuān)業(yè)資格人員經(jīng)培訓(xùn)后完成監(jiān)理工作，但后一種方式需經(jīng)相關(guān)部門(mén)（質(zhì)監(jiān)部門(mén)）承認(rèn)。

（二）優(yōu)化監(jiān)理工作內(nèi)容和方式

改革現(xiàn)行監(jiān)理體制，優(yōu)化監(jiān)理工作內(nèi)容和方式，是自管模式實(shí)施的基礎(chǔ)。要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況對(duì)監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行修訂，剔除傳統(tǒng)監(jiān)理工作中無(wú)效的、重復(fù)的工作，精簡(jiǎn)監(jiān)理人員，提高監(jiān)理人員素質(zhì)，強(qiáng)化監(jiān)理對(duì)現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量、安全的否決權(quán)。通過(guò)進(jìn)一步落實(shí)施工單位質(zhì)量、安全主體責(zé)任來(lái)減少監(jiān)理的監(jiān)督工作量。監(jiān)理應(yīng)更多地通過(guò)檢測(cè)、工序控制等手段完成監(jiān)理工作。例如對(duì)于橋梁樁基，監(jiān)理規(guī)范要求的旁站項(xiàng)目包括“鋼筋籠安放和混凝土澆筑”，優(yōu)化監(jiān)理工作后，可僅對(duì)鋼筋籠安放和首盤(pán)混凝土澆筑進(jìn)行旁站，待全部澆筑完成后通過(guò)無(wú)損檢測(cè)判定樁基質(zhì)量；對(duì)于部分隱蔽工程，可采用信息化系統(tǒng)上傳影像資料的方式替代現(xiàn)場(chǎng)簽認(rèn)。endprint

（三）靈活設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)

由于自管模式中項(xiàng)目法人要同時(shí)承擔(dān)建設(shè)管理和監(jiān)理工作，因此其現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)模式不同，應(yīng)遵循專(zhuān)業(yè)化、高效、均衡與制衡等原則?，F(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)中，承擔(dān)監(jiān)理職責(zé)的部門(mén)名稱(chēng)不一定還叫“總監(jiān)辦”、“駐地辦”，只要能完成全部建設(shè)管理和監(jiān)理工作即可。從公路建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)考慮，現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)無(wú)論采用何種形式，一般要包含兩個(gè)層次。最下層負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)具體的建設(shè)管理工作，如旁站、巡視、抽檢、工序驗(yàn)收、質(zhì)量評(píng)定、計(jì)量等；上一層為統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)或綜合管理部門(mén)，如質(zhì)量部、技術(shù)部、安全部、合約部、財(cái)務(wù)部等。自管模式現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門(mén)可根據(jù)具體情況靈活設(shè)置。

（四）落實(shí)承包商的主體責(zé)任

傳統(tǒng)模式中，監(jiān)理人員承擔(dān)了大量本應(yīng)由承包商負(fù)責(zé)的工作，甚至變成承包商的施工員和監(jiān)工。承包商過(guò)多依賴(lài)監(jiān)理，其質(zhì)量和安全保證體系不能有效落實(shí)。自管模式下要強(qiáng)化承包商的質(zhì)量、安全保證體系，杜絕承包商以包代管。督促承包商建立健全自檢體系，重點(diǎn)檢查落實(shí)承包商項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、工地試驗(yàn)室負(fù)責(zé)人的資格及其履約情況。監(jiān)督承包商做好開(kāi)工準(zhǔn)備、工程施工和工序交驗(yàn)的自檢工作。

（五）完善責(zé)任追究機(jī)制

將建設(shè)管理責(zé)任落實(shí)到人，并建立終身責(zé)任追究機(jī)制是保證自管模式順利實(shí)施，保證工程質(zhì)量和安全可控的根本措施。只有將責(zé)任落實(shí)到具體的管理人員，才能使管理者心存敬畏，自覺(jué)地提高管理質(zhì)量和效率。完善責(zé)任追究機(jī)制，一是要明確責(zé)任主體單位及相關(guān)責(zé)任人員，各責(zé)任方必須按照“定人、定崗、定責(zé)”三定原則劃分質(zhì)量責(zé)任；二是要建立責(zé)任主體追究機(jī)制。充分利用信息化技術(shù)手段，推行數(shù)字化管理，方便責(zé)任追溯。

四、結(jié)語(yǔ)

從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，監(jiān)理的本質(zhì)屬性是“咨詢服務(wù)”。監(jiān)理受項(xiàng)目法人委托，按照合同要求和監(jiān)理規(guī)范配合項(xiàng)目法人進(jìn)行建設(shè)管理。從這個(gè)意義上講，監(jiān)理并不是項(xiàng)目法人完成建設(shè)管理工作的必備要素，這也正是提出自管模式的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)。

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