當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的銜接障礙及其破解

張金榮，朱 穎

（吉林大學(xué) 哲學(xué)社會學(xué)院社會學(xué)系，吉林 長春 130012）

當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的銜接障礙及其破解

張金榮，朱 穎

（吉林大學(xué) 哲學(xué)社會學(xué)院社會學(xué)系，吉林 長春 130012）

完成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的有效銜接，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神和保障農(nóng)民合法權(quán)益的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前農(nóng)村社會迫切需要解決的重大課題。目前，由于各地制度差異、標(biāo)準(zhǔn)不一、農(nóng)民參保不積極、財務(wù)與管理各自為戰(zhàn)等問題導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險三種基本類型之間轉(zhuǎn)接與轉(zhuǎn)化產(chǎn)生分歧，促進(jìn)農(nóng)村勞動力的合理流動，切實(shí)保證農(nóng)村參保人員的權(quán)益，必須厘清農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度銜接的基本思路，研究制定具體實(shí)施辦法，確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的順利銜接。

農(nóng)村；養(yǎng)老保險制度；銜接

國家十三五規(guī)劃綱要提出“要建立更加便捷的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，大幅度提升靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體參加社會保險比例，實(shí)施社會保障卡工程，持卡人口覆蓋率達(dá)到90%”的戰(zhàn)略目標(biāo)。眾所周知，從20世紀(jì)90年代起我國嘗試建立基礎(chǔ)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，目標(biāo)爭取在新形勢下摸索出適合我國基本國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)民工基本養(yǎng)老保障制度。然而這些制度由于建設(shè)年代不同，設(shè)計(jì)初衷不同，在實(shí)施過程中存在著一定程度上的銜接障礙。無論是保險資金的籌集層次、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還是養(yǎng)老金給付水平，各類養(yǎng)老保險制度間的參數(shù)和指標(biāo)值均存在明顯差異。由此導(dǎo)致了農(nóng)村養(yǎng)老保障體系之間的項(xiàng)目出現(xiàn)了銜接方面的困難與問題。如何積極探索和推進(jìn)當(dāng)前適合農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系間完美銜接，構(gòu)建可持續(xù)的新興農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，既實(shí)現(xiàn)廣大城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)，又實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是當(dāng)前農(nóng)村社會迫切需要解決的重大課題。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，老齡化社會已經(jīng)到來，養(yǎng)老保險問題日受重視，我國采取了一系列措施來完善養(yǎng)老保險制度，有效克服了社會大眾對養(yǎng)老金虧損的擔(dān)憂，截止2015年底，社保基金收大于支，養(yǎng)老金結(jié)存超3.9萬億①2011－2015年間的養(yǎng)老保險基金狀況見人社部公布的《近五年社會保險基金收支情況》。。

同時，隨著改革開放的深入，我國進(jìn)入了全面建成小康社會的決勝階段，黨中央、國務(wù)院致力于徹底改變農(nóng)民社會養(yǎng)老方式，不斷創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，在構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)方面取得了長足的進(jìn)步。一方面農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)放形式分為基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金與個人養(yǎng)老保險金兩部分，主要由政府扶持養(yǎng)老體系來定基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金的基數(shù)；另一方面針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的來源主要由個人繳款、集體籌資、政府補(bǔ)貼三大途徑。起初構(gòu)建起能夠覆蓋城鄉(xiāng)社會群體的社會養(yǎng)老保險體系，政府應(yīng)為每一位公民提高安享晚年的物質(zhì)與精神支持，確立政府在養(yǎng)老保險保障制度中應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。[1]截至2015年底，農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險參保率超過80%，基本醫(yī)療保險實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村貧困人口減少1億多。2016年初，我國大部分地區(qū)已經(jīng)全面實(shí)施了農(nóng)村低保保障政策，目前低保福利已經(jīng)發(fā)放給超過1200萬人次，每月能夠最少得到70元的低保金。目前，社會保障待遇穩(wěn)步提高，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險更顯人性化，也更符合當(dāng)代農(nóng)民需要。

（一）農(nóng)民工養(yǎng)老保險

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民勞動者日益擴(kuò)大，農(nóng)民群體合法權(quán)益的維護(hù)工作一直是社會發(fā)展中面對的難題。農(nóng)民群體勞動所得較少，存在工作不穩(wěn)定等特征，其養(yǎng)老保障制度的有效實(shí)施需要解決人口流動性大等問題。一般而言，農(nóng)民工從事的多數(shù)是體力活，大部分是靈活就業(yè)，長期在一個地區(qū)繳納社會保險的可能性很低，而各類養(yǎng)老保險之間即新興農(nóng)村養(yǎng)老保險與各地養(yǎng)老保險層次不一，大部分是按照省市一級為統(tǒng)籌單位，農(nóng)民工在不同統(tǒng)籌區(qū)流動時，只轉(zhuǎn)移個人賬戶資金，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌賬戶資金。由于全國各地規(guī)定的職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費(fèi)率不等，統(tǒng)籌層次混亂形成的桎梏又使得各地社會養(yǎng)老保險不均衡、不統(tǒng)一。國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查結(jié)果表明，2014年，農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險比例為16.7%，而在建筑行業(yè)的高齡民工的養(yǎng)老保險參保率僅為3.9%。2015年，各地雖然都擴(kuò)大了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，但對于農(nóng)民工這個龐大的群體，參保率依然偏低。農(nóng)民收入的差別造成了參保意愿的差異，一般地，收入在3000元以上的農(nóng)民勞動者自愿參加工作地的社保，而收入低于2000的農(nóng)民勞動者更傾向于回戶籍所在地參加社保，當(dāng)然拒絕參保的農(nóng)民勞動者仍然存在。究其原因，農(nóng)民工因?yàn)檗r(nóng)村就業(yè)機(jī)會少，大都前往城市務(wù)工，農(nóng)民工每年的遷移量較大，與社保的長期、穩(wěn)定的要求相矛盾，造成農(nóng)民勞動者在參與社保的積極性有所打擊。[2]

（二）農(nóng)村居民養(yǎng)老保險

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險新政策的出臺，給很多農(nóng)村居民增加了生活下去的信心，尤其是長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村老農(nóng)民。這一政策最大的亮點(diǎn)就是農(nóng)民的投入少了，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的待遇卻提高了，使得農(nóng)保更顯得人性化，農(nóng)民生活更有保證了。2015年農(nóng)村養(yǎng)老保險新政策法規(guī)，明確參保人群是滿16周歲以上的非在校學(xué)生、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度范圍外的農(nóng)村勞動者，其可自主自由地參加農(nóng)村的養(yǎng)老保險。養(yǎng)老金的籌備方式有個人繳納、集體組織救助以及政府扶持補(bǔ)助三種方式。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距，集體補(bǔ)助情況存在差異，保費(fèi)籌資的不穩(wěn)定無法體現(xiàn)社會性和福利性，農(nóng)民勞動人員對于養(yǎng)老保險的參與度不夠。新型農(nóng)村保險制度的參與者應(yīng)根據(jù)有關(guān)制度的標(biāo)準(zhǔn)對基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、個人養(yǎng)老保險以及年限養(yǎng)老保險三部分進(jìn)行參保。其中，每人每月60元以上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)年限養(yǎng)老金由政府財政全額提供；個人養(yǎng)老保險的繳納金額為100～500元，并且每隔100元為一個檔次，根據(jù)農(nóng)村社會具體的情況，地方政府應(yīng)對繳費(fèi)項(xiàng)目的檔次進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與增減，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村參保人員的自主選擇檔次的權(quán)利。此政策較大地激發(fā)農(nóng)民參保的積極性，調(diào)查顯示，農(nóng)民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險大多2014、2015、2016年陸續(xù)參加的，相比較而言，近兩年新增參保人數(shù)有較大幅度的上升，尤其是45周歲～59周歲年齡段農(nóng)民參保意識強(qiáng)、積極性高。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本制度通過增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金逐步提高養(yǎng)老保險的保障水平，實(shí)現(xiàn)廣大城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)，充分體現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的普惠性、基礎(chǔ)性和公平性。[3]

（三）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險

為了維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)利，保證農(nóng)村社會的平等自由，相關(guān)政府為了履行保障農(nóng)民養(yǎng)老的基本義務(wù)，施行了相應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策。然而，部分被征地的農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障制度的施行不盡如人意，農(nóng)村勞動者的參與度有待提高。以貴州省貴陽市花溪區(qū)被征地農(nóng)民參保為例，截止到2016年5月，16周歲以上被征地農(nóng)民62357人，其中經(jīng)村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、社區(qū)）、國土、農(nóng)業(yè)等部門認(rèn)定身份的被征地農(nóng)民共40150人，而以被征地農(nóng)民身份辦理社會養(yǎng)老保險的14975人，參保率僅為24%（此組數(shù)據(jù)來自貴州省人力資源和社會保障網(wǎng)）。從不同年齡被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度實(shí)施情況看，勞動年齡段以上的失地農(nóng)民，如果一次性繳足養(yǎng)老保險費(fèi)用，建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度；在勞動年齡段以內(nèi)的，如果一次性繳足養(yǎng)老保險費(fèi)用，也納入被征地農(nóng)民基本生活保障制度，進(jìn)入職工基本養(yǎng)老保險。從實(shí)際情況看，被征地農(nóng)民基本保障制度主要有四種模式：一是基本生活保障型，是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀以及人民生活水平的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定的，保障待遇與繳費(fèi)水平掛鉤，保障水平相對較低。將個人賬號模式與統(tǒng)籌規(guī)劃模式相互聯(lián)系，調(diào)整檔次的數(shù)量，養(yǎng)老金主要來自于個人繳納、集體募集以及政府扶持。二是基本養(yǎng)老保險型，是強(qiáng)調(diào)享受保障權(quán)利與繳費(fèi)義務(wù)對等原則，并參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險而設(shè)計(jì)的。將養(yǎng)老保險制度享受的額度與期限和所繳納的數(shù)額相聯(lián)系起來，對于參保水平較高的農(nóng)村人口應(yīng)根據(jù)職工的養(yǎng)老保險額度制度。三是基本生活保障與基本養(yǎng)老保險結(jié)合型，是根據(jù)農(nóng)民被征地的具體情況，如被征地的具體年齡、被征地的面積以及失地后的就業(yè)取向等。四是低標(biāo)準(zhǔn)保障型，由于部分被征地的農(nóng)民人口收入水平相當(dāng)?shù)拖?，針對其繳納較低的養(yǎng)老費(fèi)用相應(yīng)的享有較低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保障，可以根據(jù)雙低養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)，將被征地的農(nóng)民的養(yǎng)老保險與職工養(yǎng)老保險進(jìn)行轉(zhuǎn)接與轉(zhuǎn)化，實(shí)行個人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金模式。[4]

二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度銜接面臨的困難

為了順應(yīng)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展與城市化建設(shè)，有必要先解決好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度銜接面臨的困難，是保障農(nóng)村居民基本生活和維護(hù)基本生存權(quán)的需要。但我們也要看到，現(xiàn)階段農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在不同制度以及地區(qū)間的轉(zhuǎn)移與接續(xù)客觀上存在一定的障礙，究其成因，大體可概括為如下因素：

（一）養(yǎng)老保險的人群普及率低，保險水平不高

由于農(nóng)村養(yǎng)老保險體制的不斷推進(jìn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，但農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還未實(shí)現(xiàn)全民盡保，養(yǎng)老保險的人群覆蓋面和保障水平仍有待進(jìn)一步提高。調(diào)查顯示，2015年底，中國社會農(nóng)村基本養(yǎng)老保險參保率僅在80%左右；農(nóng)民工由于繳費(fèi)比例相對較高以及跨區(qū)域流動相對頻繁，參保率約為60%。由此可見，農(nóng)村社保與養(yǎng)老保險的普及率不高，遠(yuǎn)沒有達(dá)到全面普及的程度。再者，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險保障水平總體上依然偏低。以本地城鎮(zhèn)居民平均收入的5%為基準(zhǔn)，對基本繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的檔次進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，但對農(nóng)村居民而言，在現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與政府扶持力度保持的情況下，如對于45周歲的農(nóng)村參保者，若每年繳納100元，共繳納15年，那么該參保者按60歲退休算，每月有104元的養(yǎng)老保障金可得；而2015年農(nóng)村低保最低標(biāo)準(zhǔn)為260元/人月?？梢姰?dāng)前城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險保障水平依然偏低。[5]

（二）養(yǎng)老保險的制度項(xiàng)目銜接存在標(biāo)準(zhǔn)不一，統(tǒng)籌運(yùn)作不協(xié)調(diào)

社會養(yǎng)老保險制度項(xiàng)目的基本參數(shù)或指標(biāo)值設(shè)置是否準(zhǔn)確科學(xué)，是決定社會養(yǎng)老保險各類制度項(xiàng)目間能否銜接的重要因素。根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老保險存在不同的基本類型，如今的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中的評價參數(shù)與指標(biāo)計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。各類保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和給付水平的差異，直接影響農(nóng)民的保障水平及其養(yǎng)老保險的地區(qū)轉(zhuǎn)移。如被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系分為保障型養(yǎng)老保險、雙低型養(yǎng)老保險以及保險型養(yǎng)老保險三類，其中分別是按照城鎮(zhèn)人民最低生活水平、全省職工的平均收入以及全省職工平均收入的60%為基準(zhǔn)，確定被征地農(nóng)民交納保險費(fèi)；各地職工養(yǎng)老保險的單位繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的差異，致使各地用人單位對農(nóng)民工所執(zhí)行的繳費(fèi)費(fèi)率不同，從而增加農(nóng)民工養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)移及其與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險銜接的難度；而不同地區(qū)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的檔次差異，對農(nóng)村養(yǎng)老保險在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移與接續(xù)帶來一定困難。正是由于被征地農(nóng)民統(tǒng)籌層次不同、基金運(yùn)行和給付水平等方面存在差異，以及制度項(xiàng)目上包括覆蓋范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取年齡等具體指標(biāo)值的不同，致使農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度項(xiàng)目間的相互銜接以及在操作程序上的轉(zhuǎn)換產(chǎn)生一定困難（見表1）。

（三）養(yǎng)老保險的財政責(zé)任與管理制度不適應(yīng)

農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的層次差異和分散管理的格局，客觀上削弱了農(nóng)村保險制度的銜接能力。從財政體制看，大部分地區(qū)按照財政管理體制的隸屬關(guān)系，劃分地方財政的收支范圍和職責(zé)范圍，實(shí)行分級包干，統(tǒng)籌層次較低、責(zé)任劃分不夠明確。這種以行政區(qū)劃分界限的養(yǎng)老保險管理體制，由于其收支平衡與發(fā)放由統(tǒng)籌地政府負(fù)責(zé)，容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義，不利于養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)區(qū)域間的轉(zhuǎn)接與轉(zhuǎn)化。鑒于現(xiàn)如今施行的養(yǎng)老保險保障體系，養(yǎng)老保險存在基層經(jīng)辦力量不足、擴(kuò)面征繳工作有待加強(qiáng)、信息聯(lián)網(wǎng)技術(shù)有待探索以及養(yǎng)老保險基金的調(diào)整增長機(jī)制缺失等問題。養(yǎng)老保險基金的籌集和投資渠道比較單一，增值緩慢，其隱性債務(wù)隨著人口老齡化具有擴(kuò)大的趨勢。從長遠(yuǎn)看，養(yǎng)老保險基金支付壓力較大，這已經(jīng)成為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度銜接和統(tǒng)籌發(fā)展的障礙。[6]

表1 農(nóng)村部分基本養(yǎng)老保險制度的不同點(diǎn)分析

三、破解農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度銜接障礙的基本思路

（一）因地制宜的創(chuàng)新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的銜接制度

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度銜接是社會保障體制一體化的必要前提，也是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵一步。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的銜接建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，既要考慮各類保險制度的特殊性和相似性，也要考慮它們相互轉(zhuǎn)化的可能性，通過制度整合與重構(gòu)，構(gòu)建可銜接的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。根據(jù)當(dāng)前我國社會養(yǎng)老保險制度實(shí)施的分類要求，結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，將逐步由原來的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)村人口的養(yǎng)老金與農(nóng)村人口的養(yǎng)老金折算成城鄉(xiāng)居民與職工養(yǎng)老保險。所以，如今必須對不同類型的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)接暢通的社會養(yǎng)老保險制度體系，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度既符合國際規(guī)范，又符合我國國情，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度一體化。[7]

（二）組建可銜接的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

將農(nóng)村社會養(yǎng)老金的個人繳納部分與社會集資的部分相結(jié)合，形成了適應(yīng)時代的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，重點(diǎn)突出對養(yǎng)老保險制度間的銜接工作的重視?？紤]到農(nóng)村實(shí)際情況和制度銜接性，按照“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的籌資模式提出農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度、職工基本養(yǎng)老保險制度三者的轉(zhuǎn)接與轉(zhuǎn)化模式。

銜接方式1：實(shí)行個人賬戶的農(nóng)村部分基本養(yǎng)老保險，轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險時，其個人賬戶全部進(jìn)入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的個人賬戶。該銜接方式主要為原農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險（老農(nóng)保）和部分被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險而設(shè)計(jì)（見圖1）。社會統(tǒng)籌賬戶根據(jù)相關(guān)規(guī)定重新設(shè)置。銜接方式Ⅰ解決了農(nóng)村完全積累模式下的個人賬戶與城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式下的個人賬戶及其社會統(tǒng)籌賬戶的銜接問題，一定程度上解決了農(nóng)民個人在轉(zhuǎn)移中補(bǔ)繳能力不足的問題，為現(xiàn)階段采用城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的地區(qū)提供新的銜接思路。[8]

圖1 農(nóng)村部分基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的銜接

圖2 農(nóng)村部分基本養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險的銜接

銜接方式2：實(shí)行個人賬戶的農(nóng)村部分基本養(yǎng)老保險，轉(zhuǎn)為職工基本養(yǎng)老保險時，其個人賬戶全部進(jìn)入職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶。該銜接方式主要為部分農(nóng)民工養(yǎng)老保險和部分被征地農(nóng)民保險轉(zhuǎn)為職工基本養(yǎng)老保險而設(shè)計(jì)（見圖2）。當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老保險統(tǒng)一實(shí)行職工基本養(yǎng)老保險參保繳費(fèi)辦法，因此，當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)并選擇參加職工基本社會養(yǎng)老保險時，將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險里的個人賬號金額轉(zhuǎn)接入職工養(yǎng)老保險中去。如果農(nóng)民工屬于重返城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)參保繳費(fèi)，其職工基本養(yǎng)老保險制度根據(jù)年限計(jì)算，將個人賬戶金額進(jìn)行累加，相應(yīng)職工基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)年限，折算時，選擇A檔的人員按A檔繳費(fèi)額折算并劃入當(dāng)年的職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶；選擇B檔、C檔或D檔的，按B檔的繳費(fèi)額折算并劃入當(dāng)年的職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶，同時終止被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障關(guān)系。[9]

銜接方式3：已實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合形式的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險，轉(zhuǎn)為職工基本養(yǎng)老保險時，其社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶分別進(jìn)入職工基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶。該銜接方式主要為已參加“雙低”養(yǎng)老保險的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為職工基本養(yǎng)老保險所規(guī)劃（如圖3）。當(dāng)雙低養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險需要進(jìn)行轉(zhuǎn)接與轉(zhuǎn)化時，首先應(yīng)按照年限彌補(bǔ)個人賬戶繳納保障金的差額。對于抵制雙低養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接的參保人員，首先應(yīng)保持其原來的雙低養(yǎng)老保險個人賬戶的累積金額，再根據(jù)雙低養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限×繳費(fèi)系數(shù)換算成職工基本養(yǎng)老保險繳款時間。原統(tǒng)籌賬戶部分按職工基本養(yǎng)老保險的規(guī)定重新計(jì)算，并劃入職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金，其社會統(tǒng)籌賬戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算與銜接方式Ⅱ相同。這種銜接形式有助于完成農(nóng)民工養(yǎng)老與職工養(yǎng)老制度的轉(zhuǎn)接工作，但此方式不可回避的問題是不同制度在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定上不統(tǒng)一，導(dǎo)致養(yǎng)老金在計(jì)算口徑上的差異性，增大了銜接中的折算難度。[10]

圖3 農(nóng)民工“雙低”養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險的銜接

圖4 城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險的銜接

（三）加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險的制度銜接

銜接方式4：城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障制度應(yīng)將集資以及個人繳納相結(jié)合，轉(zhuǎn)為職工基本養(yǎng)老保險時，其社會統(tǒng)籌與個人賬戶分別進(jìn)入職工基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶；反之，則相反（見圖4）?？紤]到參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，由于就業(yè)等原因選擇參加職工基本養(yǎng)老保險，或已參加職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，由于就業(yè)狀況發(fā)生變化而中斷繳費(fèi)，其職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系需轉(zhuǎn)為戶籍地城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與職工基本養(yǎng)老保險之間需要制度銜接。具體是在養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接工作，城鄉(xiāng)居民原來個人賬戶的養(yǎng)老金應(yīng)根據(jù)職工養(yǎng)老保險金的基準(zhǔn)進(jìn)行金額與年限的折算，轉(zhuǎn)入職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶。折算公式為：職工基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限（月）＝城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險個人賬戶本息總額÷（折算時本統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)勞動者最低繳費(fèi)基數(shù)×繳費(fèi)比例）；城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶按相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)入職工基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌賬戶。而職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險時，原職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金除以轉(zhuǎn)入當(dāng)年當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民參保人員實(shí)際繳費(fèi)的平均繳費(fèi)額，折算成城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限，進(jìn)入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險個人賬戶，已折算的費(fèi)用和沒有除盡的余額全部記入個人賬戶；職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌金額應(yīng)進(jìn)行有效的銜接。[11]

四、提升農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度銜接障礙的應(yīng)對措施

（一）構(gòu)建健全、高效、穩(wěn)定的養(yǎng)老保險制度

完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的管理體制，不斷健全養(yǎng)老保險政府補(bǔ)貼機(jī)制，促使農(nóng)村各類養(yǎng)老保險制度之間完成銜接工作。首先必須加強(qiáng)管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金融的審計(jì)制度，規(guī)范運(yùn)作程序，確保各類養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金實(shí)行財政專戶管理，并實(shí)現(xiàn)保值增值；同時應(yīng)健全基金內(nèi)控制度和稽核制度，確?；鸢踩Ａ硪环矫?，需要完善養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼長效機(jī)制。通過制定財政補(bǔ)貼年度預(yù)算，對各地方政府的財政實(shí)力進(jìn)行統(tǒng)籌管理，保證各地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險扶持資金的順利到位；加強(qiáng)各級政府財政扶持力度，建立省級財政向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難群體轉(zhuǎn)移支付的分級補(bǔ)貼機(jī)制，通過適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼與轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)農(nóng)民的繳費(fèi)能力，擴(kuò)大農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的參保范圍。[12]

（二）規(guī)范流程、加強(qiáng)組織銜接力度

將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)作為地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展的重要任務(wù)之一，并且納入政府發(fā)展目標(biāo)、政績考核的項(xiàng)目。由省級政府牽頭成立地方社會養(yǎng)老保險工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)制度銜接建設(shè)的組織協(xié)調(diào)。為了加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)接工作的順利進(jìn)行，各部門社會保障人員應(yīng)做好政府政策、養(yǎng)老保險制度管理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌規(guī)劃。[13]精心制訂地區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案，規(guī)范管理流程；加強(qiáng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的政策宣傳，強(qiáng)化繳費(fèi)激勵機(jī)制；增強(qiáng)農(nóng)村居民參保意識，形成創(chuàng)造城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度高效轉(zhuǎn)接的良性環(huán)境。各部門政府人員以及計(jì)生委等部門積極協(xié)助做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。[14]

（三）建設(shè)信息化社保平臺

加快提高基層勞動保障服務(wù)水平，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障體系服務(wù)水平的高效性與規(guī)范性。首先，建立完善省級基本養(yǎng)老保險信息數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)省地縣三級業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)實(shí)時共享，為制度轉(zhuǎn)續(xù)提供技術(shù)支持。加強(qiáng)普及農(nóng)村社?？ǖ氖褂寐剩瑸閰⒈Ｈ藛T的養(yǎng)老金的繳納與領(lǐng)取工作以及查詢業(yè)務(wù)提供了便捷。建立農(nóng)村居民戶籍動態(tài)信息溝通和信息聯(lián)查機(jī)制，確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人員戶籍信息準(zhǔn)確完整。[15]其次，加快地方社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層服務(wù)平臺全覆蓋。根據(jù)實(shí)際工作需要配備農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人員力量和必要經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，提高人員經(jīng)辦能力，建立農(nóng)村居民參保繳費(fèi)和領(lǐng)取待遇情況檔案，確保經(jīng)辦業(yè)務(wù)規(guī)范有序。[17]

（四）強(qiáng)化立法的位階銜接力度

加快地方立法，增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性。[18]以實(shí)施《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實(shí)施意見》等政策法規(guī)為契機(jī)，制定并出臺關(guān)于進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民、農(nóng)村人口以及農(nóng)村土著居民的養(yǎng)老保險制度之間的銜接政策，進(jìn)一步完善職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的實(shí)施辦法，從法律法規(guī)層面對農(nóng)村各類基本養(yǎng)老保險制度的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取年齡、待遇水平、基本生活保障金調(diào)整以及基金的籌集、管理和使用等作出相對統(tǒng)一的規(guī)定[19]，形成具有適當(dāng)彈性和兼容性的農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度，制定出臺各類基本養(yǎng)老保險制度銜接的配套性行政法規(guī)文件，同時加大對各種違規(guī)操作行為的處罰力度，保證農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度銜接暢通。[20]

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［責(zé)任編校：唐 鑫］

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A

1002－3240（2017）06－0095－06

2017-04-30

2016年長春市科技局項(xiàng)目“建設(shè)幸福長春的理論與實(shí)證研究”，項(xiàng)目編號（2016179）

張金榮（1962－），女，吉林長春人，博士，吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院社會學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：社會學(xué)原理，發(fā)展社會學(xué)；朱穎（1989－），女，江蘇鹽城人，吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院社會學(xué)系博士，研究方向：社會學(xué)原理，發(fā)展社會學(xué)。