房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)之思考

宋誠

稅收問題是我國房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)面臨的一個(gè)難題。由于我國的特殊國情，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中從無到有快速建立起來的，市場(chǎng)面臨的制度性約束較多，市場(chǎng)發(fā)展與相關(guān)的制度建設(shè)并不同步，從而產(chǎn)生了一系列問題，這一現(xiàn)象在我國房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。

一、我國房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域的問題和矛盾

從現(xiàn)狀來看，我國房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域的問題和矛盾突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是交易環(huán)節(jié)稅收政策調(diào)整過于頻繁，稅收負(fù)擔(dān)偏重。我國住房轉(zhuǎn)讓交易環(huán)節(jié)涉及的稅收主要有營業(yè)稅（2016年轉(zhuǎn)為增值稅）、契稅、印花稅。從我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的幾輪周期性變動(dòng)來看，交易環(huán)節(jié)稅收工具被大量用于逆周期的市場(chǎng)調(diào)控。以上海為例，自1993年開征營業(yè)稅以來，住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅政策經(jīng)歷了三輪收緊和放松的周期。1999年房地產(chǎn)市場(chǎng)在經(jīng)歷亞洲金融危機(jī)后極為蕭條，為鼓勵(lì)個(gè)人購房，營業(yè)稅政策第一次出現(xiàn)放松，上海出臺(tái)了對(duì)普通住房免征營業(yè)稅的政策，到了2005年3月開始出現(xiàn)收緊，對(duì)持有一年以內(nèi)的轉(zhuǎn)讓不再免征，2005年6月和2006年6月又分別進(jìn)一步收緊至2年和5年內(nèi)轉(zhuǎn)讓不減免征營業(yè)稅。隨后房地產(chǎn)市場(chǎng)有所降溫，2008年11月，為有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，營業(yè)稅政策出現(xiàn)第二次放松，對(duì)征收營業(yè)稅的減免年限由5年縮短至2年。2011年1月，營業(yè)稅減免年限再次上升至5年。2015年3月，為推動(dòng)房地產(chǎn)去庫存，營業(yè)稅政策第三次放松，營業(yè)稅的減免年限再次由5年縮短至2年。除了營業(yè)稅之外，契稅政策的變動(dòng)也存在類似軌跡。從上述政策調(diào)整過程來看，稅收政策的調(diào)整造成了住房供給和需求的集中萎縮和釋放，在一定程度上加劇了市場(chǎng)的波動(dòng)，同時(shí)過于頻繁地改變政策，對(duì)市場(chǎng)主體的決策形成了較大的干擾。另一方面，隨著房?jī)r(jià)水平的上升和調(diào)控政策的加碼，稅收絕對(duì)負(fù)擔(dān)不斷上升，導(dǎo)致居民換房成本不斷上升，僅交易環(huán)節(jié)營業(yè)稅和契稅就可以占到房?jī)r(jià)總額的3%-8%。交易環(huán)節(jié)稅收頻繁調(diào)整、負(fù)擔(dān)過重，不利于市場(chǎng)資源的有效配置，不利于促進(jìn)閑置資源轉(zhuǎn)化為有效供給，也不利于鞏固長(zhǎng)期房?jī)r(jià)調(diào)控的效果。

二是收入環(huán)節(jié)征收不規(guī)范，導(dǎo)致投機(jī)加劇，弱化收入分配調(diào)節(jié)。從收入環(huán)節(jié)來看，針對(duì)住房轉(zhuǎn)讓收入征稅的稅種主要是轉(zhuǎn)讓所得稅和土地增值稅。根據(jù)相關(guān)的規(guī)定，這兩類稅的稅基主要是對(duì)住房轉(zhuǎn)讓的增值部分進(jìn)行征稅。但是由于實(shí)踐中便于操作，兩類稅收的征繳在實(shí)際中大多按照簡(jiǎn)易方法計(jì)算納稅額，即按交易總價(jià)的一定百分比計(jì)算。這一做法盡管初衷是為了方便操作，但這恰恰使這兩類稅種針對(duì)收入的調(diào)節(jié)功能無法發(fā)揮出來，導(dǎo)致其抑制投機(jī)的功能大打折扣。以上海為例，對(duì)未滿5年的非普通住房統(tǒng)一征收總價(jià)2%的所得稅或者按照差價(jià)20%征收，由納稅人自由選擇，但房?jī)r(jià)上漲較快，按總價(jià)2%繳納金額要大幅低于按差價(jià)征收，在實(shí)踐中多數(shù)選擇以總價(jià)2%的方式繳納，這種按總價(jià)計(jì)征的單一稅率對(duì)于抑制投機(jī)的作用較為有限。另一方面，針對(duì)收入環(huán)節(jié)的稅收總體上稅負(fù)偏低，個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房的土地增值稅在2008年后實(shí)行免征政策，個(gè)人所得稅如按簡(jiǎn)易法計(jì)算總體在總價(jià)的1%-3%左右。然而，按照《個(gè)人所得稅法》規(guī)定，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)按照轉(zhuǎn)讓差價(jià)的20%征收，由于近年我國房產(chǎn)增值較快，個(gè)人財(cái)富效應(yīng)明顯，如按照簡(jiǎn)易方式征收所得稅，稅負(fù)水平將大大低于按照差價(jià)征收，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人收入的調(diào)節(jié)。與其他國家的橫向比較來看，許多國家對(duì)收入環(huán)節(jié)都有較高的稅負(fù)比例安排，如德國、美國等在20%-25%左右，有些國家采取更為嚴(yán)格的累進(jìn)稅制安排，如韓國對(duì)保有2年以上的不動(dòng)產(chǎn)按轉(zhuǎn)讓收益實(shí)行9%-36%的累進(jìn)稅率征收轉(zhuǎn)讓所得稅，對(duì)保有2年以下且1年以上的資產(chǎn)征收40%轉(zhuǎn)讓所得稅，對(duì)保有不滿1年資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益征收50%的轉(zhuǎn)讓所得稅，對(duì)家庭擁有第三套房征收60%轉(zhuǎn)讓所得稅。

三是持有環(huán)節(jié)稅收長(zhǎng)期缺位，加大地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。持有環(huán)節(jié)的稅收就是指房產(chǎn)稅。從本質(zhì)上來看，房產(chǎn)稅是一種對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收的財(cái)產(chǎn)稅，從其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)持有者征收房產(chǎn)稅是較為普遍的做法，同時(shí)房產(chǎn)稅是許多國家地方政府的重要稅源。我國依據(jù)1986年的《房地產(chǎn)稅暫行條例》，房產(chǎn)稅的征稅范圍是位于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性房產(chǎn)，農(nóng)村房屋、城鎮(zhèn)居民個(gè)人居住房屋并沒有納入征稅范圍。房產(chǎn)稅的長(zhǎng)期缺位，不僅導(dǎo)致居民持有成本偏低，也制約了地方政府的稅收來源，加大了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

二、房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的建議

一是降低交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，降低居民換房成本。營改增以后，除北上廣深以外，個(gè)人將購買不足2年的住房對(duì)外銷售的，按照5%的征收率全額繳納增值稅；個(gè)人將購買2年以上（含2年）的住房對(duì)外銷售的，免征增值稅。建議進(jìn)一步逐步降低并全面免征個(gè)人二手房轉(zhuǎn)讓的增值稅。同時(shí)，可以考慮進(jìn)一步降低印花稅、契稅的稅率，并且不應(yīng)將其作為調(diào)控市場(chǎng)的工具，降低交易環(huán)節(jié)稅收政策因頻繁調(diào)整帶來的不確定感。

二是規(guī)范交易所得稅的征繳方式，嚴(yán)格按所得征收。建議將轉(zhuǎn)讓所得稅、土地增值稅作為市場(chǎng)調(diào)控、抑制投機(jī)和調(diào)節(jié)收入分配的核心稅收工具。在計(jì)稅方式上，應(yīng)當(dāng)逐步放棄按總價(jià)單一比例計(jì)算納稅額的簡(jiǎn)易計(jì)征法，轉(zhuǎn)而全面采用按差價(jià)計(jì)征的計(jì)稅方式，并且可以探索推出超額累進(jìn)稅制，實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)居住、抑制投機(jī)、控制高端的目的。在政策過渡階段，對(duì)于無法核實(shí)原值的二手住房首次上市交易仍可沿用簡(jiǎn)易法計(jì)征，但當(dāng)其再次上市交易應(yīng)嚴(yán)格按差價(jià)征收，房產(chǎn)交易中心應(yīng)保存交易記錄，以便于后續(xù)再轉(zhuǎn)讓時(shí)核定原值。而對(duì)于土地增值稅，目前個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房暫免征收，但對(duì)于部分地價(jià)、房?jī)r(jià)上升較快的地區(qū)，也可以考慮加征土地增值稅。

三是應(yīng)加快研究出臺(tái)全面征收房產(chǎn)稅的實(shí)施方案。盡管針對(duì)個(gè)人住房全面開征房產(chǎn)稅影響較大，并且面臨的困難很多，但是，全面征收房產(chǎn)稅仍然應(yīng)當(dāng)成為我國房地產(chǎn)稅收改革的重要一環(huán)。房產(chǎn)稅是一個(gè)牽涉諸多利益關(guān)系的稅種，未來應(yīng)從以下幾個(gè)方面做好征收房產(chǎn)稅的準(zhǔn)備工作：第一，必須完成房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定與登記，建立完善的產(chǎn)權(quán)制度；第二，加快房產(chǎn)稅立法工作，本著公平透明的原則合理確定房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)、稅率等問題；第三，加強(qiáng)配套管理手段建設(shè)，完善房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估制度。另外，建議未來可以考慮結(jié)合房產(chǎn)稅改革，協(xié)調(diào)推進(jìn)住宅建設(shè)土地使用權(quán)續(xù)期問題的解決，以房產(chǎn)稅作為續(xù)期的有償對(duì)價(jià)。政府在土地出讓之初收取的土地出讓金是作為70年土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)，在期限屆滿之時(shí)，可以用繳納的房產(chǎn)稅作為自動(dòng)續(xù)期的對(duì)價(jià)。同時(shí)，房產(chǎn)稅可以在土地使用權(quán)到期前開征，只是土地使用權(quán)到期之后繳納全額房產(chǎn)稅，而到期之前繳納的房產(chǎn)稅應(yīng)是全額的一個(gè)折扣，這個(gè)折扣率可以由稅務(wù)部門按照當(dāng)初房產(chǎn)出讓情況、后續(xù)房產(chǎn)增值情況、土地使用權(quán)剩余到期年限等綜合確定，其性質(zhì)可定義為應(yīng)繳房產(chǎn)稅扣除已繳土地出讓金所余金額。endprint

四是完善稅收征繳中普通住房和非普通住房的長(zhǎng)效認(rèn)定方式。我國房地產(chǎn)稅收征繳中普通住房和非普通住房的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)際稅收征繳會(huì)產(chǎn)生十分重要的影響。當(dāng)前的主流認(rèn)定方式是地方政府按照本地區(qū)的實(shí)際情況確定，除個(gè)別地區(qū)以外，多數(shù)地區(qū)根據(jù)住房面積和總價(jià)設(shè)定普通住房標(biāo)準(zhǔn)。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化，同樣一套房子兩年前是普通住房，但隨著價(jià)格的變動(dòng)，兩年后很可能會(huì)變成非普通住房。政府會(huì)根據(jù)房?jī)r(jià)變動(dòng)不定期對(duì)普通住房和非普通住房的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，但實(shí)際情況是這種調(diào)整通常會(huì)滯后很多，特別是在房?jī)r(jià)快速上漲階段，一套房由普通變?yōu)榉瞧胀?，稅收?fù)擔(dān)大幅上升，對(duì)市場(chǎng)有一定抑制作用，當(dāng)房?jī)r(jià)漲幅放緩，政府調(diào)整認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可以使非普通變?yōu)槠胀?，稅收?fù)擔(dān)下降，對(duì)市場(chǎng)有一定刺激作用。因此，在實(shí)踐中，這一技術(shù)性環(huán)節(jié)已異化為市場(chǎng)調(diào)控的工具。然而，應(yīng)當(dāng)注意到這一做法的短視性，同一所住房在不同時(shí)期可以認(rèn)定性質(zhì)不一樣，如果從居住角度來看，這是極為不嚴(yán)肅的，也降低了政策的權(quán)威性。因此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)現(xiàn)有住房的普通與非普通的認(rèn)定方式長(zhǎng)效化，建議住房管理部門進(jìn)行住房產(chǎn)權(quán)登記時(shí)應(yīng)對(duì)住房的普通或非普通性質(zhì)做出認(rèn)定，其普通與非普通屬性由房屋本身的地段、面積、裝修、鄰里、上市價(jià)格等因素綜合判定，更多地從居住功能的角度，而不是從價(jià)格的角度來判定。

三、房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域幾個(gè)爭(zhēng)議問題

一是關(guān)于稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為國家征收各種交易稅、所得稅、房產(chǎn)稅，雖然在理論上部分稅應(yīng)當(dāng)由賣方繳納，但在目前我國實(shí)際操作中多由買方承擔(dān)，所以政府收的稅最終都轉(zhuǎn)嫁給了買房者，推高了購房的成本。然而，經(jīng)過深入分析可以發(fā)現(xiàn)，其實(shí)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁只是買賣雙方的一種錯(cuò)覺，賣方要求的到手價(jià)，其實(shí)對(duì)應(yīng)有一個(gè)含稅價(jià)，無論價(jià)格以賣方到手價(jià)還是含稅價(jià)確定，其實(shí)質(zhì)是一樣的，買方接受賣方要求的到手價(jià)，就意味著接受了含稅價(jià)，買家承擔(dān)了所有稅負(fù)只是一種直觀的錯(cuò)覺。買方在做購房決策的選擇時(shí)，考慮的是含稅價(jià)是否符合其預(yù)算約束而不是到手價(jià)，如果稅收提高，含稅價(jià)超出預(yù)算，交易自然達(dá)不成，而選擇總價(jià)更低的房子，或者賣方降價(jià)。因此，不能因?yàn)檫@一稅收轉(zhuǎn)嫁錯(cuò)覺，而阻礙稅收工具的使用。通常在房市火熱、賣方強(qiáng)勢(shì)的情況下，雙方談賣方到手價(jià)；而在市場(chǎng)低迷、買方強(qiáng)勢(shì)的情況下，賣方愿意分擔(dān)稅付，雙方談含稅價(jià)，但實(shí)質(zhì)是降低了到手價(jià)。

二是關(guān)于稅收逃避問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果嚴(yán)格按照20%差價(jià)征收所得稅，會(huì)面臨做低總價(jià)、陰陽合同等大量逃避稅收、征繳困難的問題，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行困難。針對(duì)做低總價(jià)的問題，其實(shí)從政府的角度來看，只要政府的交易信息是完整的，因前次交易做低而逃避的稅收，在后續(xù)交易中仍然能夠收到，對(duì)政府的影響只是把稅收延后而已。況且，做低部分的金額不計(jì)入交易總價(jià)，會(huì)使得買房貸款總額受限。因此，稅收逃避問題，僅僅是一個(gè)技術(shù)層面的問題，未來需要加強(qiáng)的工作就是要提高房地產(chǎn)稅收征繳工作的信息化水平，降低稅收逃避的可操作空間。

三是關(guān)于稅負(fù)加重問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果開征房產(chǎn)稅和嚴(yán)格按照20%差價(jià)征收所得稅等措施實(shí)行會(huì)大幅增加居民負(fù)擔(dān)。在房?jī)r(jià)快速上漲階段，如果嚴(yán)格按照20%差價(jià)征收所得稅，確實(shí)會(huì)大幅增加稅負(fù)，但只有這樣才能抑制投機(jī)。但是，如果房?jī)r(jià)總體平穩(wěn)或漲幅不大，所得稅負(fù)并不會(huì)加重，甚至?xí)∮诎纯們r(jià)2%征收的負(fù)擔(dān)。因此，只要接續(xù)政策得當(dāng)，稅率設(shè)定合理，嚴(yán)格按照20%差價(jià)征收所得稅，不僅能夠有效抑制投機(jī)，也能夠合理控制稅收負(fù)擔(dān)。向個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅確實(shí)會(huì)增加居民的稅收負(fù)擔(dān)，因此，房產(chǎn)稅的開征應(yīng)當(dāng)與降低交易環(huán)節(jié)稅收等措施協(xié)調(diào)推進(jìn)，并且在稅率水平和征收政策方面須有合理的考量，有效控制居民的稅負(fù)總水平。

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陳品祿/責(zé)任編輯endprint