“多規(guī)合一”背景下城市總體規(guī)劃應(yīng)對

王美飛

“多規(guī)合一”背景下城市總體規(guī)劃應(yīng)對

王美飛

“多規(guī)合一”是新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)展的要求。結(jié)合上海市在城市規(guī)劃編制中對“多規(guī)合一”的探索實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，提出“多規(guī)合一”背景下城市總體規(guī)劃的應(yīng)對措施。與傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃相比，多規(guī)合一城市總體規(guī)劃編制前期重點(diǎn)是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、搭建平臺(tái)，形成各個(gè)部門均可判識的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間全覆蓋；規(guī)劃思路上要堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)，底線控制，明確各類規(guī)劃的“底線”和“紅線”，統(tǒng)一各類規(guī)劃價(jià)值觀，促進(jìn)空間管制共同目標(biāo)的形成；同時(shí)需要更關(guān)注部門間的銜接、規(guī)劃實(shí)施以及動(dòng)態(tài)更新。

多規(guī)合一 | 總體規(guī)劃 | 規(guī)劃編制 | 上海

0 引言

近年來，針對目前多個(gè)部門規(guī)劃并存，多個(gè)規(guī)劃之間相互不協(xié)調(diào)甚至“打架”的問題，如何從“多規(guī)分立”走向“多規(guī)合一”，進(jìn)而引導(dǎo)城市區(qū)域綜合性發(fā)展成為重要課題。近年來國家層面也大力推動(dòng)多規(guī)合一，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，劃定城市開發(fā)邊界、生態(tài)紅線等，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》明確指出城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界，推動(dòng)有條件地區(qū)“多規(guī)合一”。2014年國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，確定了全國28個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣。2015年中央城市工作會(huì)議提出了以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”，深化城市管理體制改革，確定管理范圍、權(quán)力清單、責(zé)任主體。

針對以上問題與發(fā)展需求，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了兩種思路：一種是實(shí)行空間規(guī)劃的統(tǒng)一管理，將空間規(guī)劃職能統(tǒng)一到一個(gè)主管部門，形成一個(gè)“超級規(guī)劃”；另一種是在不改變各類規(guī)劃編制方法和程序的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃內(nèi)容和實(shí)施途徑上實(shí)現(xiàn)多種規(guī)劃的“合一化”，增強(qiáng)可實(shí)施性，提高規(guī)劃的引導(dǎo)能力和效果。

在我國當(dāng)前的行政體制下，對大多數(shù)城市而言，真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實(shí)。城市總體規(guī)劃作為我國法定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系中的重要層面，在全國的城市發(fā)展和建設(shè)中起到了重要的作用。當(dāng)前規(guī)劃領(lǐng)域許多專家學(xué)者對總體規(guī)劃層面“多規(guī)合一”做了很多探索與交流，本文通過分析當(dāng)前多規(guī)合一存在的難點(diǎn)，結(jié)合上海市多規(guī)合一的規(guī)劃實(shí)踐，提出“多規(guī)合一”背景要求下城市總體規(guī)劃編制的思考。

表1 主要空間規(guī)劃比較

1 “多規(guī)合一”的難點(diǎn)

1.1 多規(guī)之間法理關(guān)系未完善

現(xiàn)有各類規(guī)劃的編制和實(shí)施自成體系，在政府各相關(guān)職能部門進(jìn)行分權(quán)管理時(shí)，各類規(guī)劃面臨法律地位難以界定、法律基礎(chǔ)平臺(tái)缺失的客觀約束條件，影響規(guī)劃實(shí)施的效能。

從法律依據(jù)上看，《憲法》第八十九條規(guī)定，國務(wù)院行使編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國家預(yù)算；《土地管理法》第十七條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“經(jīng)規(guī)”），組織編制土地利用規(guī)劃以（以下簡稱“土規(guī)”）；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定，城市總體規(guī)劃（以下簡稱“城規(guī)”）的編制應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接；《環(huán)境保護(hù)法》第十三條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。

但從審批主體來看，經(jīng)規(guī)是由同級人大批準(zhǔn)，而地級市的城規(guī)和土規(guī)則由省政府或國務(wù)院審批，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃并不具備統(tǒng)領(lǐng)作用。從規(guī)劃期限上看，層次最高的經(jīng)規(guī)的規(guī)劃期限最短，一般為5年，土規(guī)的規(guī)劃期限為10—15年，而層次最低的城規(guī)的規(guī)劃期限最長，一般為20年，多規(guī)之間需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題，下層次規(guī)劃很難以上層次規(guī)劃為依據(jù)，當(dāng)然也就容易出現(xiàn)各個(gè)規(guī)劃“自說自話”的現(xiàn)象。因此盡管相關(guān)法律法規(guī)對規(guī)劃銜接均明確提出要求，但法律對“不銜接”的情況沒有做出相應(yīng)規(guī)定，在精煉的法律條文之外缺乏系統(tǒng)且行之有效的配套機(jī)制。

1.2 現(xiàn)行體制下部門間的資源爭奪

我國目前涉及空間的規(guī)劃系統(tǒng)十分龐雜，多個(gè)部門的各種類型規(guī)劃同時(shí)并存。除了發(fā)改系統(tǒng)的經(jīng)規(guī)、國土資源部門的土規(guī)、住建部門的城規(guī)這3個(gè)主要規(guī)劃外，還存在著各種專項(xiàng)規(guī)劃，包括環(huán)保部門的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、海洋等多個(gè)部門的專項(xiàng)規(guī)劃。各個(gè)主管部門之間圍繞空間資源管控存在利益、政策分歧和事權(quán)重疊，并且在很長時(shí)間內(nèi)缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)多規(guī)之間的關(guān)系又與多規(guī)背后主導(dǎo)部門的話語權(quán)密切相連，各個(gè)部門在行政審批公權(quán)力、公共政策話語權(quán)上存在著差異。因此多規(guī)合一不僅是技術(shù)問題，更摻雜著行政權(quán)力的角逐和分配，使多規(guī)合一成為一個(gè)十分復(fù)雜的課題。

1.3 多規(guī)之間的技術(shù)障礙

多規(guī)合一目前仍存在一定的技術(shù)障礙，多規(guī)之間在規(guī)劃編制理念目標(biāo)，技術(shù)方法和路線、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑等方面存在著較大差異。發(fā)改部門的經(jīng)規(guī)側(cè)重對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展目標(biāo)的描述，更多地呈現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向和政策規(guī)劃的特征，帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃特征，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的力量，但空間規(guī)劃技術(shù)力量與管理基礎(chǔ)相對薄弱，無法解決空間資源優(yōu)化配置和管控的全部問題；土規(guī)的主要指導(dǎo)思想是約束城市的土地?cái)U(kuò)張，實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)，通過嚴(yán)格的土地計(jì)劃、指標(biāo)實(shí)現(xiàn)上級政府對下級政府土地使用上的控制和約束，完全采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路和途徑，規(guī)劃方法尚在逐步完善之中；城規(guī)側(cè)重于對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在空間上的落實(shí)，帶有較強(qiáng)的物質(zhì)規(guī)劃的特征，長期以來，城市總體規(guī)劃是以發(fā)展為導(dǎo)向，體現(xiàn)地方政府對土地和空間拓展的利益訴求（表1）。

2 “多規(guī)合一”上海實(shí)踐：以規(guī)土合一為基礎(chǔ)，推進(jìn)多規(guī)融合

2.1 第一階段： 規(guī)土合一， 機(jī)構(gòu)改革

2008年10月，在上海市政府新一輪的機(jī)構(gòu)改革中，組建完成了新的上海市規(guī)劃與國土資源管理局。根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈上海市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》（廳字[2008]17號）的規(guī)定，設(shè)立上海市規(guī)劃和國土資源管理局，為市政府組成部門，由新成立的機(jī)構(gòu)組織編制城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，“兩規(guī)合一”工作也提到了立局之本的重要工作之一。國土局和規(guī)劃局的合并，是上海市開展“兩規(guī)合一”工作的制度保障，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。

2.2 第二階段： 兩規(guī)合一初步探索

上海市在加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的同時(shí)，也面臨著“資源緊約束”的突出矛盾。如各區(qū)縣總體規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模之和超出土規(guī)指標(biāo)，規(guī)劃建設(shè)用地范圍外存在較多規(guī)劃期內(nèi)難以整理復(fù)墾的現(xiàn)狀建設(shè)用地，建設(shè)用地增量極其有限，耕地后備資源嚴(yán)重不足等矛盾。在2008年完成機(jī)構(gòu)改革后，上海市經(jīng)過近3年的努力，完成了市、區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)3級“兩規(guī)合一”規(guī)劃，做到了土地利用規(guī)劃總圖和城市總體規(guī)劃實(shí)施方案圖的銜接，并開始探索在“同一張圖”下的城市規(guī)劃管理與土地利用管理的新機(jī)制、新手段。

這一輪的“兩規(guī)合一”工作以上海市新一輪土規(guī)修編為契機(jī)，以國家下達(dá)的新一輪土規(guī)指標(biāo)為依據(jù)，確定規(guī)模，優(yōu)化布局，保證流量。重點(diǎn)對近年來上海市各級政府審批的城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃和市政公用設(shè)施規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地范圍和邊界，開展全面比對、區(qū)縣分配、范圍削減、布局調(diào)整，同步完成基本農(nóng)田布局的全面調(diào)整。兩規(guī)銜接的主要成果集中在城鄉(xiāng)建設(shè)用地一張圖及其“3條控制線”上：城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍控制線（集中建設(shè)區(qū)邊界）、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍控制線、基本農(nóng)田保護(hù)控制線（圖1-圖2）。

圖1 上海市嘉定區(qū)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃土地使用規(guī)劃圖

圖2 上海市嘉定區(qū)土地利用規(guī)劃圖

2.3 第三階段： 郊野地區(qū)規(guī)劃探索

2012年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局針對郊野地區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地大部分為村居民點(diǎn)和工業(yè)倉儲(chǔ)用地，布局零散無序，土地權(quán)屬和實(shí)際使用情況復(fù)雜，土地利用效率低，耕地、生態(tài)用地等非建設(shè)用地逐漸被蠶食，土地整治尚未系統(tǒng)開展，缺乏規(guī)劃引導(dǎo)等問題，提出了“郊野單元規(guī)劃”。

郊野單元規(guī)劃承接落實(shí)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃任務(wù)要求，以集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化為前提，促進(jìn)集建區(qū)內(nèi)外土地節(jié)約集約利用、郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善，指導(dǎo)集建區(qū)外土地整治、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、村莊建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃編制和土地管理工作的依據(jù)。

傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃重點(diǎn)研究城市化地區(qū)，特別是中心城區(qū)的空間布局、功能分區(qū)、公共設(shè)施的合理配置。郊野單元規(guī)劃是上海市規(guī)土合一機(jī)制下對集建區(qū)外郊野地區(qū)網(wǎng)格化、精細(xì)化管理探索的成果。在“兩規(guī)合一、總量鎖定、增減掛鉤”思想的指導(dǎo)下，郊野單元規(guī)劃作為集中建設(shè)區(qū)外的空間規(guī)劃與各專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌平臺(tái)，將統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)郊野地區(qū)已有的各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，彌補(bǔ)傳統(tǒng)城市規(guī)劃“規(guī)劃區(qū)”以外存在規(guī)劃協(xié)調(diào)的灰空間（圖3）。

圖3 郊野單元規(guī)劃鎮(zhèn)域土地利用規(guī)劃圖

2.4 第四階段： 兩規(guī)融合， 多規(guī)合一

根據(jù)上海市在編的《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》，明確提出了要發(fā)揮上海市規(guī)劃和土地管理機(jī)構(gòu)合一的體制優(yōu)勢，落實(shí)“兩規(guī)融合，多規(guī)合一”。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為主體，整合各類專項(xiàng)規(guī)劃中涉及空間安排的要素以及相關(guān)政策，優(yōu)化空間規(guī)劃體系。嚴(yán)格落實(shí)“四線管控”，以“生態(tài)保護(hù)控制線、基本農(nóng)田控制線、城市開發(fā)邊界、文化保護(hù)控制線”作為城市空間管制的底線，明確“四線”劃定成果作為各級城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容和法定地位。

上海市在下層次區(qū)縣、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃成果的要求上，也提出了城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃合一的要求，重點(diǎn)關(guān)注公益性引導(dǎo)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)兩規(guī)關(guān)聯(lián)內(nèi)容的合并。在新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制要求中，進(jìn)一步提出了在“兩個(gè)總規(guī)”成果合并的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步包含郊野單元規(guī)劃的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)全覆蓋。

3 “多規(guī)合一”背景下總體規(guī)劃應(yīng)對

“多規(guī)合一”背景下城市總體規(guī)劃與傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃的編制存在不同要求，若將城市總體規(guī)劃編制分為前期規(guī)劃準(zhǔn)備階段、中期規(guī)劃編制階段、后期規(guī)劃實(shí)施階段，那么“多規(guī)合一”要求下城市總體規(guī)劃編制前期重在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，搭建平臺(tái)；中期規(guī)劃編制上重點(diǎn)關(guān)注戰(zhàn)略引領(lǐng)，以統(tǒng)一的目標(biāo)來協(xié)調(diào)多規(guī)融合中的矛盾，在編制思路上也不同于以往，多規(guī)合一的規(guī)劃不是擴(kuò)張型規(guī)劃，而是底線控制型規(guī)劃，在一個(gè)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)以空間為基礎(chǔ)，明確各專項(xiàng)規(guī)劃的空間底線，強(qiáng)調(diào)紅線意識；后期規(guī)劃實(shí)施階段，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃在這一階段較為薄弱，但在多規(guī)合一背景下進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃的政策屬性，需要從規(guī)定性技術(shù)型文件走向戰(zhàn)略性空間政策。

3.1 前期規(guī)劃準(zhǔn)備階段： 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)， 搭建平臺(tái)

3.1.1 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

在多規(guī)合一的要求下，城市總體規(guī)劃的編制要搭建一個(gè)各部門均可判識的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)一圖紙標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式。首先，統(tǒng)一用地分類。當(dāng)前各地“多規(guī)合一”用地標(biāo)準(zhǔn)對接均有差異，需要在各部門用地分類基礎(chǔ)上形成一個(gè)可轉(zhuǎn)換、可對接的用地分類體系，以此為基礎(chǔ)，界定各類用地含義。其次，統(tǒng)一現(xiàn)狀判讀標(biāo)準(zhǔn)。國土部門和規(guī)劃部門對現(xiàn)狀建設(shè)用地的判讀標(biāo)準(zhǔn)不一致，需要重點(diǎn)對國土規(guī)劃中的“征而未用、供而未批、批而未建”用地，摸清各類用地的規(guī)模，進(jìn)行分類處理，最大限度地盤活存量土地、清理閑置用地。最后，明確規(guī)劃核算標(biāo)準(zhǔn)。在用地分類對照表中明確國土、規(guī)劃部門、各專項(xiàng)部門核定的建設(shè)用地分類、農(nóng)用地分類、生態(tài)用地分類，實(shí)現(xiàn)核算用地門類與標(biāo)準(zhǔn)的對應(yīng)銜接。3.1.2 構(gòu)筑全域規(guī)劃平臺(tái)

隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布與實(shí)施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間發(fā)展已成為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的客觀要求，規(guī)劃編制必須走向城鄉(xiāng)空間的全覆蓋，規(guī)劃區(qū)拓展至全域范圍，是當(dāng)前城市規(guī)劃普遍的趨勢。“多規(guī)合一”規(guī)劃必須以“兩規(guī)合一”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城市規(guī)劃對建設(shè)用地布局的優(yōu)勢與土地規(guī)劃對農(nóng)用地管控的要求，形成區(qū)域全覆蓋的統(tǒng)一規(guī)劃平臺(tái)，與其他部門規(guī)劃之間實(shí)現(xiàn)定位清晰、功能互補(bǔ)。

傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃重點(diǎn)研究城市化地區(qū)，特別是中心城區(qū)的空間布局、功能分區(qū)、公共設(shè)施的合理配置。雖然也包括城市行政區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)空間戰(zhàn)略與城鎮(zhèn)體系，但主要內(nèi)容還是集中在中心城區(qū)的規(guī)劃上。土地利用總體規(guī)劃在土地利用分區(qū)中也研究中心城區(qū)，但重點(diǎn)突出的是對全域各類用地?cái)?shù)量結(jié)構(gòu)的安排與基本農(nóng)田的保護(hù)性布局。因此在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，重點(diǎn)統(tǒng)籌交通、市政、文教體衛(wèi)等公益性設(shè)施用地與經(jīng)營性用地之間的布局，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)生活與產(chǎn)業(yè)區(qū)格局，關(guān)注歷史文化保護(hù)空間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展目標(biāo)。在集中建設(shè)區(qū)外的鄉(xiāng)村地區(qū)結(jié)合土規(guī)及其他專項(xiàng)規(guī)劃要求，重點(diǎn)落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)要求，滿足林業(yè)、水務(wù)等部門的生態(tài)環(huán)境建設(shè)需求，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)廊道空間的建設(shè)要求。

3.2 中期規(guī)劃編制階段： 戰(zhàn)略引領(lǐng)， 底線控制

3.2.1 戰(zhàn)略引領(lǐng)，近遠(yuǎn)結(jié)合

“多規(guī)合一”的“一”，首先體現(xiàn)為戰(zhàn)略目標(biāo)的統(tǒng)一，戰(zhàn)略引領(lǐng)，統(tǒng)一目標(biāo)，突出前期戰(zhàn)略研究的統(tǒng)領(lǐng)作用，通過戰(zhàn)略引領(lǐng)后續(xù)各類專業(yè)規(guī)劃的編制，作為協(xié)調(diào)解決矛盾的前置條件。首先，面向遠(yuǎn)期進(jìn)行戰(zhàn)略引領(lǐng)，預(yù)先對遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行預(yù)判，明確發(fā)展方向，體現(xiàn)發(fā)展型多規(guī)融合；其次，對近期階段的規(guī)劃建設(shè)工作進(jìn)行重點(diǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保近期發(fā)展的合理有序，體現(xiàn)協(xié)調(diào)型多規(guī)融合，將近期階段的各類規(guī)劃進(jìn)行協(xié)同，為后續(xù)構(gòu)建多規(guī)合一的一張圖、一套協(xié)調(diào)機(jī)制以及一個(gè)信息平臺(tái)奠定基礎(chǔ)。

3.2.2 底線控制，內(nèi)涵發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化背景下的城市規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)以人為本，不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)向的變化，是城市規(guī)劃解決規(guī)模困局的第一步。注重土地的集約高效利用，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，以內(nèi)涵式發(fā)展取代單純追求規(guī)模的粗放式擴(kuò)張。

在空間管制上需要以底線思維來統(tǒng)籌解決各個(gè)部門、各項(xiàng)規(guī)劃之間對空間的爭奪。明確各類規(guī)劃的“底線”和“紅線”，統(tǒng)一各類規(guī)劃的價(jià)值觀，維護(hù)受管制的利益主體的權(quán)益，促進(jìn)空間管制共同目標(biāo)的形成。用地總量上重點(diǎn)解決建設(shè)用地空間、永久基本農(nóng)田空間、生態(tài)建設(shè)空間的關(guān)系；空間上重點(diǎn)落實(shí)城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線。在建設(shè)用地管控上，鎖定建設(shè)用地總量，通過城市開發(fā)邊界的劃定鎖定建設(shè)空間；在永久基本農(nóng)田的保護(hù)上，落實(shí)國家耕地保護(hù)任務(wù)，劃定永久基本農(nóng)田圖斑；在生態(tài)紅線的劃定上，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體性和連續(xù)性。

在底線思維下，在用地總量鎖定的前提下，需要?jiǎng)?chuàng)新城市規(guī)劃人地關(guān)系技術(shù)邏輯。傳統(tǒng)城市規(guī)劃采用人地掛鉤的模式，強(qiáng)調(diào)用地規(guī)模、人口規(guī)模之間的嚴(yán)格對應(yīng)，是一種擴(kuò)張型、增長型的規(guī)劃。城市規(guī)模發(fā)展預(yù)測是以人口規(guī)模和人均用地標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)測的，但人口增長規(guī)模預(yù)測的合理性與人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的合理性存在較多爭議，其預(yù)測的準(zhǔn)確性和可靠性存在一定問題。然而，底線控制下的總體規(guī)劃更關(guān)注的是密度問題，加強(qiáng)對人口分布、就業(yè)分布的研究，在公共設(shè)施的配置上，以設(shè)施實(shí)際服務(wù)人口為導(dǎo)向進(jìn)行配置。

3.3 后期規(guī)劃實(shí)施階段： 部門統(tǒng)籌， 關(guān)注實(shí)施

“多規(guī)合一”的難點(diǎn)在于政府職能部門的協(xié)調(diào)而非技術(shù)方法的統(tǒng)一，集中反映在事權(quán)與空間對象不縫合、事權(quán)層級不清晰、事權(quán)權(quán)責(zé)不明確、事權(quán)管理缺乏協(xié)作和事權(quán)協(xié)作通則缺失等方面。在當(dāng)前法律法規(guī)的框架下，在現(xiàn)行規(guī)劃編制、審批和管理體制下，“多規(guī)合一”要實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”管到底，這一張藍(lán)圖并不是一張傳統(tǒng)意義上的規(guī)劃圖，而是明確“游戲規(guī)則”，形成各部門共同遵守的政策，總體規(guī)劃重點(diǎn)要從規(guī)定性技術(shù)文件轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性空間政策，通過政策文件轉(zhuǎn)化使規(guī)劃成為共同行動(dòng)綱領(lǐng)。因此需要重點(diǎn)關(guān)注3個(gè)方面：一是成果形式上，需要關(guān)注事權(quán)，構(gòu)建與管理架構(gòu)對應(yīng)的成果形式；二是規(guī)劃實(shí)施上，近遠(yuǎn)結(jié)合，關(guān)注與“十三五”近期建設(shè)規(guī)劃的有效融合；三是后期維護(hù)上，形成部門共享、動(dòng)態(tài)更新的協(xié)作平臺(tái)與機(jī)制，在部門專項(xiàng)規(guī)劃中能夠提前介入引導(dǎo)。

3.3.1 關(guān)注事權(quán)，構(gòu)建與管理架構(gòu)對應(yīng)的成果形式

城市總體規(guī)劃改革的方向之一是理順垂直事權(quán)，設(shè)定與各級政府事權(quán)相匹配的內(nèi)容要點(diǎn)和審查程序。這就意味著城市總體規(guī)劃編制在各級審批環(huán)節(jié)，應(yīng)準(zhǔn)備應(yīng)對各級審批主體對應(yīng)的不同事權(quán)內(nèi)容。參考英國“區(qū)域空間戰(zhàn)略”與“地方發(fā)展框架”的“新二級”城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系中的“區(qū)域空間戰(zhàn)略”，將現(xiàn)行城市總體規(guī)劃編制拆分為兩個(gè)層面——“市域總體規(guī)劃”和“地方城（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃”。“市域總體規(guī)劃”由上級政府批準(zhǔn)，依據(jù)批準(zhǔn)的“市域總體規(guī)劃”，地方政府編制市域各個(gè)“次區(qū)域規(guī)劃”以及中心城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，類似于英國的“地方發(fā)展框架”，由城市政府或市人大審批。這樣既確保全局利益，同時(shí)又可更有效地應(yīng)對地方發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求，兼顧空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性和確定性、靈活性和可操作性。

如上海市在新一輪2040總體規(guī)劃編制中，考慮到多規(guī)統(tǒng)籌的需求，明確成果形式為“1+3”成果體系：“1”為規(guī)劃報(bào)告《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）報(bào)告》，對應(yīng)市級政府事權(quán)，“3”分別為分區(qū)指引、專項(xiàng)規(guī)劃大綱、行動(dòng)規(guī)劃大綱，其中分區(qū)指引是對應(yīng)下級區(qū)縣政府事權(quán)的規(guī)劃引導(dǎo)，專項(xiàng)規(guī)劃大綱是對應(yīng)部門事權(quán)的規(guī)劃協(xié)調(diào)。

3.3.2 近遠(yuǎn)結(jié)合，關(guān)注近期實(shí)施，做好滾動(dòng)更新

為了更好地與“十三五”近期建設(shè)規(guī)劃銜接，加強(qiáng)總體規(guī)劃對近期建設(shè)的引導(dǎo)與實(shí)施，建議近期規(guī)劃年限與“十三五”規(guī)劃相銜接，以滾動(dòng)更新的方式實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃長遠(yuǎn)藍(lán)圖。在這個(gè)過程中也可以順應(yīng)外部環(huán)境變化要求，結(jié)合各個(gè)部門的規(guī)劃調(diào)整需求，及時(shí)將各方規(guī)劃的合理內(nèi)容吸收進(jìn)來，使得總體規(guī)劃與其他規(guī)劃保持動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，提供切實(shí)的指引，發(fā)揮有效的統(tǒng)籌作用。同時(shí)滾動(dòng)修編的近期規(guī)劃也可結(jié)合總體規(guī)劃年度監(jiān)測和評估，以5年為周期，不斷地優(yōu)化調(diào)整，運(yùn)用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立“實(shí)施—監(jiān)測—評估—維護(hù)”機(jī)制，根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)的變動(dòng)，及時(shí)調(diào)整規(guī)劃策略，增強(qiáng)規(guī)劃的適應(yīng)性。

3.3.3 形成部門共享，提前介入，動(dòng)態(tài)更新的協(xié)作平臺(tái)

首先構(gòu)筑各部門共同搭建、相互銜接、高度共享的信息平臺(tái)，成為各專項(xiàng)規(guī)劃編制審批的基礎(chǔ)空間平臺(tái)。多規(guī)合一與各類部門規(guī)劃不是替代關(guān)系，而是相互銜接、協(xié)調(diào)，各有側(cè)重的互補(bǔ)關(guān)系，經(jīng)部門協(xié)調(diào)后審批的城市總體規(guī)劃，應(yīng)成為多部門認(rèn)可并在各自規(guī)劃中貫徹落實(shí)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在各專項(xiàng)規(guī)劃編制中提前介入，有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性。

其次在“多規(guī)合一”實(shí)行后，若產(chǎn)生了規(guī)劃變更的需求，需要有規(guī)劃動(dòng)態(tài)更新的通道，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)?？傮w規(guī)劃應(yīng)在簡化、強(qiáng)化剛性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，為具體操作層面的規(guī)劃編制留出必要的彈性空間，這樣既能保證長遠(yuǎn)規(guī)劃的宏觀性和戰(zhàn)略性，又能更有效地應(yīng)對現(xiàn)實(shí)需求，在保證空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性和確定性前提下，兼顧靈活性和可操作性。經(jīng)法定流程批準(zhǔn)的規(guī)劃調(diào)整，要及時(shí)反映至公共平臺(tái)中，為其他相關(guān)部門提供規(guī)劃參考。

4 結(jié)語

城市總體規(guī)劃作為當(dāng)前規(guī)劃體系中指引城市發(fā)展最為重要的規(guī)劃之一，“多規(guī)合一”是未來規(guī)劃編制與管理的必然發(fā)展趨勢，在多規(guī)合一的發(fā)展要求下城市規(guī)劃自身也面臨著理念和方法論的變革，以及與其他規(guī)劃的融合與協(xié)同發(fā)展的需求。這輪“多規(guī)合一”熱潮，對規(guī)劃行業(yè)來說既是一場挑戰(zhàn)，也是一次機(jī)遇，需要及時(shí)反思既有規(guī)劃編制的不適應(yīng)性，以應(yīng)對存量發(fā)展、信息化建設(shè)、精細(xì)化管理的沖擊。總體規(guī)劃需要突出戰(zhàn)略定位與結(jié)構(gòu)控制，加強(qiáng)強(qiáng)制性內(nèi)容的銜接與傳遞，調(diào)整編制內(nèi)容，界定事權(quán)。同時(shí)未來應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的多部門協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建部門間的協(xié)同管理平臺(tái)，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，才能更好地提升規(guī)劃的實(shí)施性。

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The Countermeasures of Master Plan under the Background of Multiple Plans Integration

WANG Meifei

‘Multiple plans integration’ is the requirement of overall development of urban and rural planning under the background of new urbanization. Combining with the practice and experience of Shanghai, this paper puts forward the countermeasures for urban master plan under the background of multiple plans integration. Compared with traditional urban master plan, the pre-planning focus of the multiple plans integration urban planning is to unify the standard and set up the platform. Planning ideas should adhere to some baselines,such as strategic guidance, bottom line control, and also more emphasis on departments interface, implementation and dynamic updates.

Multiple plans integration | Master plan | Planning compilation | Shanghai

1673-8985（2017）04-0114-05

TU981

A

王美飛

上海廣境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司工程師，碩士