上海市城市總體規(guī)劃中的彈性適應探討

沈果毅 方 瀾 陶英勝 胡曉雨

上海市城市總體規(guī)劃中的彈性適應探討

沈果毅 方 瀾 陶英勝 胡曉雨

如何應對未來發(fā)展的不確定性始終是城市規(guī)劃面臨的難題和挑戰(zhàn)，上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040年）通過空間留白的方法，在用地布局和政策管理機制上對規(guī)劃的彈性適應進行了探索。在梳理和對比分析已有相關理論和實踐案例的基礎上，對留白的概念內(nèi)涵進行了界定，闡述了新一輪上海市城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略留白空間布局課題，并對留白的規(guī)劃編制和管控政策等提出了初步設想，以期為新時期總體規(guī)劃如何應對城市未來發(fā)展的不確定性提供有益借鑒。

彈性適應 | 空間留白 | 上海城市總體規(guī)劃

1 研究背景

城市規(guī)劃在過去幾十年的發(fā)展中，從城市總體規(guī)劃到控制性詳細規(guī)劃，形成了一整套法律法規(guī)完善、技術(shù)手段適用的剛性管控體系。但在城市發(fā)展過程中，規(guī)劃對于土地相對剛性的控制與復雜多變的市場需求尚存在一定的矛盾，終極式的城市規(guī)劃藍圖難以適應開發(fā)建設過程中遇到的各種不確定性。對于如何協(xié)調(diào)城市規(guī)劃中剛性管控和彈性適應兩者關系的問題一直難有定論，尤其是對城市規(guī)劃彈性適應方面的研究和實踐仍較少，且多集中在詳細規(guī)劃層面，在總體規(guī)劃層面鮮有涉及，上海以新一輪城市總體規(guī)劃編制為契機，對構(gòu)建總體規(guī)劃層面的彈性適應機制進行了探索。

上海市第六次規(guī)劃土地工作會議啟動了上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040年）（以下簡稱“上海2040”）編制工作，會議提出了“編制規(guī)劃既要積極、更要穩(wěn)妥，既要有為、也要無為，重視留白，確保不突破底線，為子孫留足空間”的要求，明確了“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應”的轉(zhuǎn)型路徑。面對土地、人口、生態(tài)、安全底線約束以及歷史文化保護等要求，意味著上海未來的城市規(guī)劃管理要更加精細化，需要剛性管控的要素更多，但同時，在卓越的全球城市建設目標指引下，轉(zhuǎn)型發(fā)展和城市功能品質(zhì)提升過程中又要面對更多的不確定性，而可用于“調(diào)劑”的增量空間十分有限，對城市規(guī)劃的彈性適應能力提出了更高要求。在這樣兩難境況下，上海迫切需要尋求城市規(guī)劃剛性管控和彈性適應的協(xié)調(diào)統(tǒng)一之道，探索規(guī)劃編制和管理方法的創(chuàng)新，在保障剛性管控的前提下，增強規(guī)劃的彈性適應能力。

圖1 城市發(fā)展的“底波率”原理示意圖

2 相關規(guī)劃理論與實踐借鑒

2.1 城市發(fā)展的“底波率”原理

城市能級的提升源自內(nèi)生動力和外部突發(fā)性動力，兩者構(gòu)成城市發(fā)展的“底”與“波”。城市內(nèi)部的經(jīng)濟、政治，以及文化職能等的發(fā)展要求屬于內(nèi)生性擴展要素，其效果是構(gòu)成底線增長的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，而城市以外的環(huán)境、經(jīng)濟、政策的條件變化向城市發(fā)揮作用，屬于外部突發(fā)性動力，其特征是構(gòu)成階段性跨越提升[1]（圖1），如奧運會之于北京，世博會之于上海，G20峰會之于杭州。對于北京、上海、廣州、深圳等城市化相對穩(wěn)定和發(fā)展成熟的特大型城市，相較于城市發(fā)展的“底”，具有更大變化和不確定性的“波”的作用將更加重要和顯著，這就需要規(guī)劃的城市空間布局以及規(guī)劃和土地管理機制等，對城市重大事件等外部突發(fā)性、不確定性要素的適應能力更強，這是“上海2040”探索彈性適應的主要原因之一。

2.2 規(guī)劃的彈性適應

在城市規(guī)劃建設和發(fā)展過程中，外在環(huán)境的動態(tài)不確定性和變化是永恒的，城市規(guī)劃必須正面應對這些不確定性，規(guī)劃的城市空間布局、指標體系以及政策機制等對外界社會經(jīng)濟環(huán)境變化均應具有較高的適應能力，這種對市場經(jīng)濟發(fā)展的不確定性因素的適應程度就是規(guī)劃彈性[2]。國外關于規(guī)劃彈性適應的研究主要涉及一些具體的規(guī)劃應用技術(shù)，如應用多目標決策模型的彈性規(guī)劃方法、土地混合利用的彈性規(guī)劃技術(shù)以及轉(zhuǎn)換土地利用分區(qū)方式與建立決策單元的彈性控制方法等[3]。國內(nèi)彈性規(guī)劃的研究則涵蓋了宏觀和微觀層面，包括總體規(guī)劃中對人口預測、用地布局預留彈性的研究和策略，以及詳細規(guī)劃中彈性控制的研究，先后提出在國標城市用地分類以外增加“機動用地”、“活性用地”、“混合用地”，或者在土地使用規(guī)劃中引入“彈性控制區(qū)”等概念[4]。其中由于控規(guī)是直接指導建設的法定規(guī)劃，關于彈性規(guī)劃的研究更多地聚焦于控規(guī)的彈性研究?？傊诩扔蟹煞ㄒ?guī)和政策框架下，規(guī)劃的彈性適應突出表現(xiàn)為土地使用配置對經(jīng)濟社會發(fā)展不確定性因素的高適應性，具有動態(tài)調(diào)整和剛性管控、近期實施和長遠目標相結(jié)合的特點。

2.3 相關概念與實踐

2.3.1 新加坡的“白地”

新加坡的土地資源十分緊缺，土地利用的彈性控制使有限的城市建設用地得到了高效的利用。新加坡于1958年提出“城市留白”計劃，即在規(guī)劃設計中預留一定空地，暫時用于綠化城市環(huán)境、調(diào)節(jié)城市空氣，為今后增補城市公共服務設施、改善提升城市環(huán)境品質(zhì)預留空間，大多屬于新增建設用地和空置地。如：濱海灣早期規(guī)劃的百公頃預留土地作為綠地，后來建成濱海蓄水池和新的旅游景點；多數(shù)道路間以寬敞綠化帶隔開，為以后建設高架橋預留用地、減少征地拆遷的成本等。

20世紀90年代末由新加坡市區(qū)重建局提出的“白地”（White Site）概念被應用于2008年總規(guī)規(guī)劃中，進一步提高了土地用途適合市場發(fā)展的靈活性?！鞍椎亍本哂泻軓姷耐恋丶嫒菪?，只要開發(fā)建設符合規(guī)定的建設要求，發(fā)展商可以根據(jù)需要，靈活決定經(jīng)政府許可的土地利用性質(zhì)、土地其他相關混合用途，以及各類用途用地所占比例[5]。例如，2008年新加坡總規(guī)（Government Singapore，2008）中“白地”的用地性質(zhì)選擇可多達9種。開發(fā)商在開發(fā)該地段時，只要在允許的使用性質(zhì)內(nèi)，就可以隨意對不同的使用性質(zhì)進行調(diào)整與布局，充分發(fā)揮“白地”的綜合效益?！鞍椎亍倍嘁?guī)劃位于區(qū)位好、交通便利、配套完善的地方，如新城開發(fā)地段、商業(yè)中心地段、交通樞紐地段和歷史文化保護地段等[6-7]（圖2）。

2.3.2 香港的“其他指定用途功能區(qū)”

香港政府針對變化較為迅速、新興功能較為豐富的用地功能區(qū)（商貿(mào)區(qū)、綜合發(fā)展區(qū)、工業(yè)村、混合用途區(qū)、鄉(xiāng)郊用途區(qū)以及體育和康樂會所等6類用地）分別設置了更具彈性的“其他指定用途功能區(qū)”，如其他功能區(qū)（商貿(mào)）、其他功能區(qū)（工業(yè)村）等，列舉了商貿(mào)區(qū)、綜合發(fā)展區(qū)、工業(yè)村等相對單一的功能區(qū)中允許建設或經(jīng)特定程序?qū)徟笤试S發(fā)展的其他功能。2002年底，香港規(guī)劃署在修訂法定圖則注釋總表的工作中，建議在“其他指定用途”中推行“混合用途”地帶的概念，取代原來的“商業(yè)/住宅”地帶，以配合不斷轉(zhuǎn)變的市場需求[4]。

2.3.3 日本的“準用區(qū)”

圖2 新加坡開發(fā)區(qū)和商業(yè)中心區(qū)規(guī)劃的“白地”

圖3 日本京都市城市化控制區(qū)及促進區(qū)劃線規(guī)劃圖

表1 日本城市化促進區(qū)和城市化控制區(qū)

宏觀層面上，在日本“劃線/劃區(qū)”規(guī)劃中，城市化控制區(qū)與促進區(qū)之間的邊界在滿足嚴格條件限制下，可進行不斷調(diào)整，滿足了不同發(fā)展階段的彈性變化需求（圖3，表1）。微觀層面上，日本的用地分類并不強調(diào)用地功能的單一屬性，而是注重多重屬性混合兼容，突出對市場經(jīng)濟體制下土地使用復合性、多樣性的靈活應對。其中一類用地為“準用區(qū)”，用地功能純度最低、融合度最高，包括與商業(yè)服務設施混合的沿街“準居住區(qū)”，以及輕工業(yè)、居住、商業(yè)廣泛混合利用的“準工業(yè)區(qū)”。同時，在國家統(tǒng)一的用地分類標準和兼容性控制通則的基礎上，日本的地方政府有著較大的自主權(quán)，可以制定符合自身實際的“建筑用途兼容控制導則”作為補充，并且可以在不違背城市規(guī)劃整體意圖的前提下調(diào)整用途區(qū)劃中的控制指標，進一步增強了自上而下多層級規(guī)劃體系的開放性與彈性[8]。

2.3.4 蘇州工業(yè)園區(qū)的“灰地”

蘇州工業(yè)園區(qū)總規(guī)（2007版）中首次提出“灰色用地”（圖4），特指將來需要“退二進三”的工業(yè)用地，并對其提出相應政策，如：最晚不超過2030年實現(xiàn)“退二進三”、新批工業(yè)用地年限縮短、土地使用年限最晚不超過2030年等[9]?！盎业亍笔怯靡詰獙ξ磥硗恋匦枨蟮膭討B(tài)變化，將一般城市中無污染非危險的各類用地因未來發(fā)展轉(zhuǎn)型需要而劃定為“灰地”。在設定轉(zhuǎn)型的期限之前，原有用地性質(zhì)可持續(xù)保留，直到適合的發(fā)展時機實現(xiàn)其用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，其間對“灰地”未來的規(guī)劃指標進行適度留白。

從上述實踐案例中可以看出，城市規(guī)劃的彈性適應主要聚焦于空間布局以及用地的混合使用和兼容性上，不再追求和強調(diào)“終極藍圖”式的規(guī)劃用地性質(zhì)管控，而是傾向于設置更富彈性和兼容性的混合用地功能區(qū)，以適應不斷變化的外部市場環(huán)境，為上海在總體規(guī)劃層面設計彈性適應機制提供了良好借鑒。但是，在我國既有規(guī)劃體系和土地管理制度框架下，土地用途管制只會進一步收緊而不是放松，除了空間布局上的考慮外，要實現(xiàn)規(guī)劃的彈性適應，需要構(gòu)建一整套的頂層設計方案，政策和管理機制方面的創(chuàng)新尤為重要。

3 上海城市總體規(guī)劃中的彈性適應——留白機制

在建設卓越的全球城市目標指導下，為應對挑戰(zhàn)和城市未來發(fā)展的不確定性，上海以成為高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的典范城市為目標，落實規(guī)劃建設用地總規(guī)模負增長要求，牢牢守住常住人口規(guī)模、規(guī)劃建設用地總量、生態(tài)環(huán)境和城市安全4條底線，實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展和彈性適應，積極探索超大城市睿智發(fā)展的轉(zhuǎn)型路徑。

圖4 蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃灰地布局圖

3.1 留白機制內(nèi)涵

在研究借鑒新加坡“白地”、香港“其他指定用途功能區(qū)”等國內(nèi)外已有實踐案例的基礎上，“上海2040”創(chuàng)新性地提出了“留白”這一概念，留白既可以理解為一類暫不明確或規(guī)定用途的空間，也可以理解為一套用地彈性管理的機制，即為應對未來發(fā)展的不確定性，在城市開發(fā)邊界內(nèi)為長遠發(fā)展預留的規(guī)劃建設用地（現(xiàn)狀既包括農(nóng)用地，也包括已建設用地）。這些空間仍按原功能正常使用，未來將根據(jù)城市總體規(guī)劃的導向要求，逐步優(yōu)化、深化規(guī)劃用地功能，合理安排實施時序，保障符合城市發(fā)展目標和功能導向的重大項目、重大事件等用地需求。留白機制主要發(fā)揮以下3方面的作用。

一是規(guī)劃空間的彈性，即針對不可預期的重大事件和重大項目，同時應對重大技術(shù)變革對城市空間結(jié)構(gòu)和土地利用的影響，做好戰(zhàn)略留白空間應對準備，提高空間的包容性。本輪總規(guī)重點針對戰(zhàn)略留白空間，按照規(guī)劃選址原則，并結(jié)合奧運會、足球世界杯等重大事件以及重大功能項目建設等選址研究，在市級層面進行統(tǒng)籌布局。

二是規(guī)劃指標的彈性，即對區(qū)域性重要通道、重大基礎設施用地，以機動指標的形式進行留白。該類留白根據(jù)全市區(qū)域性重要通道和重大基礎設施規(guī)劃布局進行統(tǒng)籌安排。

三是規(guī)劃時序的彈性，即針對人口變化的不同情境，統(tǒng)籌安排規(guī)劃建設時序，調(diào)控土地使用供需關系。該類留白基于人地關系匹配分析，按照主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)等不同的人口密度控制標準（新城1.2萬人/km2，新市鎮(zhèn)1萬人/km2），針對規(guī)劃建設用地供應建立市級預控機制，對人口和用地變化進行動態(tài)監(jiān)測，適時調(diào)控用地的供應時序、節(jié)奏，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，實現(xiàn)用地供應和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住房保障、設施建設等用地需求之間的動態(tài)平衡。具體規(guī)模和規(guī)劃布局在區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)總規(guī)中進一步深化完善落實。

3.2 留白空間規(guī)劃導向與布局構(gòu)想

市級層面上，采用定量和定位相結(jié)合的方法，以市域功能布局調(diào)整為指導，在規(guī)劃城市開發(fā)邊界內(nèi)明確戰(zhàn)略留白的空間布局。主要包括現(xiàn)狀低效利用待轉(zhuǎn)型的成片工業(yè)區(qū)以及規(guī)劃交通區(qū)位條件可能發(fā)生重大改變的地區(qū)等，尤其是當下未能明確發(fā)展方向的重點功能區(qū)及其周邊關聯(lián)區(qū)域，確保未來重大功能項目、重大事件落地。戰(zhàn)略留白空間的選址布局主要遵循以下原則：

（1）以市域城市空間結(jié)構(gòu)為指導，促進節(jié)約集約用地，基于人地關系匹配分析，在規(guī)劃城市開發(fā)邊界內(nèi)著重針對當前人均建設用地水平嚴重超標、土地利用績效低下的地區(qū)；

（2）基于全市空間結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略導向和地區(qū)轉(zhuǎn)型機遇進行選址，如主城區(qū)生態(tài)空間和規(guī)劃市域生態(tài)走廊的預控，主要發(fā)展廊道上的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型機遇區(qū)預留等；

（3）優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，作為戰(zhàn)略留白地塊的現(xiàn)狀用地以農(nóng)用地、未利用地和低效工業(yè)用地為主；

（4）近期無明確的發(fā)展導向和實施計劃的區(qū)域。

3.2.1 空間布局

“上海2040”強化了“網(wǎng)絡化、多中心、組團式、集約型”的空間體系，采用分布式、單元化空間布局，適應城市功能的多樣化，在整體城市空間結(jié)構(gòu)上就增強了規(guī)劃的彈性適應能力。戰(zhàn)略留白布局完全遵循城市空間結(jié)構(gòu)的引導，與生態(tài)網(wǎng)絡和城鎮(zhèn)體系相銜接，全市均衡統(tǒng)籌，做好預控、預留，既促進了生態(tài)空間的保護和建設，又保障了城市建設發(fā)展的彈性需求。

（1）增強生態(tài)底線約束

圖5 上海市域用地布局規(guī)劃圖（灰色為戰(zhàn)略留白空間）

嚴守生態(tài)底線是“上海2040”的基本原則，明確了生態(tài)空間要只增不減（生態(tài)用地占到陸域總面積的60%），并構(gòu)建了“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”的市域生態(tài)網(wǎng)絡空間體系。戰(zhàn)略留白空間基本都緊鄰市域和區(qū)級生態(tài)環(huán)廊布局（圖5），一是發(fā)揮預控作用，保留拓展生態(tài)廊道的可能性，以增加生態(tài)用地規(guī)模；二是在生態(tài)廊道建成之前，有必要對廊道及相鄰地區(qū)的用地功能加強管控，需結(jié)合生態(tài)環(huán)廊的規(guī)劃建設，再逐步明確與生態(tài)主導功能相符的用地類型，同時，生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的提升也有助于地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，兩者相輔相成。例如，嘉定區(qū)留白空間的選址基本以嘉寶和嘉青兩條市級生態(tài)走廊的保護建設為導向，且現(xiàn)狀多為低效工業(yè)用地，可以實現(xiàn)生態(tài)保護與地區(qū)轉(zhuǎn)型的良好結(jié)合。

（2）預控潛力發(fā)展區(qū)域

圖6 上海市戰(zhàn)略留白空間現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)

以規(guī)劃“一主、兩軸、四翼；多廊、多核、多圈”的市域總體空間結(jié)構(gòu)為導向，重點針對規(guī)劃主城區(qū)、新城、核心鎮(zhèn)及周邊地區(qū)，沿江、沿灣、滬寧、滬杭、滬湖市域發(fā)展廊道等未來受市場影響較大，存在不確定因素較多的戰(zhàn)略機遇區(qū)進行發(fā)展空間的預控，優(yōu)先保障以上地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展和功能提升的空間需求。除崇明區(qū)、金山區(qū)和浦東新區(qū)少數(shù)戰(zhàn)略留白地塊外，其他戰(zhàn)略留白空間基本落在上述重點預控的潛力發(fā)展區(qū)域內(nèi)，其中主城區(qū)、新城、核心鎮(zhèn)及周邊地區(qū)戰(zhàn)略留白面積約占留白總面積的75%，使這些地區(qū)在未來的發(fā)展建設中具備更多的可塑性和可持續(xù)性（圖5）。例如，松江區(qū)戰(zhàn)略留白選址基本圍繞松江新城和緊鄰規(guī)劃主城區(qū)，位于虹橋國際商務區(qū)未來拓展范圍的九亭、泗涇等地區(qū)；青浦區(qū)戰(zhàn)略留白則主要選址在位于滬湖發(fā)展廊道上的青浦新城規(guī)劃范圍內(nèi)的青浦工業(yè)園區(qū)；崇明區(qū)則主要選擇在沿江發(fā)展廊道上的城橋和陳家鎮(zhèn)重要節(jié)點區(qū)布局戰(zhàn)略留白空間。

（3）預留重大事件用地

上海未來與全球城市功能相匹配的國際經(jīng)濟、文化、體育和旅游等重大事件落地的機會和頻率將越來越高，在規(guī)劃城市用地布局時充分結(jié)合市級重點功能區(qū)規(guī)劃和市級重大事件用地選址專題研究等，借鑒國際領先全球城市、地區(qū)的先進經(jīng)驗，預留戰(zhàn)略留白空間，確保以上重大功能區(qū)和重大事件能具備充分的落實條件，并帶動城市更新或促進新區(qū)發(fā)展。例如，選擇吳涇地區(qū)和川沙地區(qū)等距離市中心較近，且未來公共交通較為便捷的地區(qū)，作為大型綜合性國際賽事場館選址方向。

3.2.2 用地性質(zhì)

為了優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進節(jié)約集約用地，戰(zhàn)略留白空間盡量選址在現(xiàn)狀低效工業(yè)用地、農(nóng)村居民點用地以及集中城市建設區(qū)邊緣的農(nóng)用地和未利用地上，并注意避讓現(xiàn)狀集中的居住生活區(qū)。根據(jù)對規(guī)劃戰(zhàn)略留白空間的現(xiàn)狀用地統(tǒng)計，低效工業(yè)倉儲用地和農(nóng)用地、未利用地為主，占比達到75%，其中低效工業(yè)用地占到留白總面積的50%，農(nóng)用地、水域及未利用地合計占比約25%（圖6）。

4 留白規(guī)劃編制與管理設想

規(guī)劃留白不僅僅是空間上的落地布局，而是涉及規(guī)劃和土地管理的一整套政策機制設計，包括具體留白地塊的規(guī)劃編制啟動、審批、動態(tài)調(diào)整、過渡期管控政策等，既要與現(xiàn)行的規(guī)劃和土地管理體系相銜接，又要有所突破創(chuàng)新，以保障留白的后續(xù)實施與管理。

4.1 留白過渡期管控政策設想

留白并不意味著控制一批用地閑置荒廢，而是在規(guī)劃期內(nèi)，留白區(qū)域依然可以根據(jù)現(xiàn)狀土地用途正常使用，只是在未來進一步明確開發(fā)導向和開發(fā)時序前嚴格限制范圍內(nèi)新的開發(fā)建設行為。

對于現(xiàn)狀為非建設用地的留白區(qū)域，在規(guī)劃留白過渡期可采用“維持現(xiàn)狀，支持環(huán)境改善型開發(fā)建設”的策略導向。在激活啟動前，除完善生態(tài)環(huán)境、公共服務和基礎設施配套以外，原則上不允許經(jīng)營性建設項目的選址落地；對于現(xiàn)狀為建設用地的留白區(qū)域，在不影響規(guī)劃長遠戰(zhàn)略發(fā)展的情況下，可以繼續(xù)使用。除完善生態(tài)環(huán)境、公共服務和基礎設施配套以外，原則上不得進行大規(guī)模改建、擴建和新建。

4.2 留白啟動機制與動態(tài)調(diào)整機制

同樣，留白也并不會是一成不變的，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市外部環(huán)境的改變，戰(zhàn)略留白空間需要適時調(diào)整轉(zhuǎn)化。

一方面，要建立留白空間的啟動機制。戰(zhàn)略留白空間由市級管控，如城市發(fā)展超出預期，具有重大項目、大事件等特殊情況，并有迫切的用地需求，可以啟動留白用地。首先開展用地需求和選址評估，評估通過市規(guī)劃主管部門審查后，進行用地申請和規(guī)劃修改；其次根據(jù)法定程序征詢專家意見并經(jīng)市規(guī)劃委員會審議；最后進行規(guī)劃審批及報備。同時，注重日常的規(guī)劃實施及維護。

另一方面，應建立戰(zhàn)略留白空間動態(tài)調(diào)整機制。對于區(qū)域發(fā)展條件成熟或后續(xù)規(guī)劃已明確功能導向和用地性質(zhì)的留白地塊，經(jīng)申請、評估和市政府審核確認后予以調(diào)減，由市級相關部門和區(qū)依法合規(guī)對調(diào)減地塊進行規(guī)劃編制、審批和實施管理。在總體規(guī)劃實施過程中，如發(fā)展條件發(fā)生改變造成未來功能定位和用地性質(zhì)不確定的區(qū)域，亦可新增納入戰(zhàn)略留白空間予以管控。

5 結(jié)語

如何應對未來發(fā)展的不確定性始終是城市規(guī)劃面臨的難題和挑戰(zhàn)，本輪上海市城市總體規(guī)劃通過空間留白的方法，在用地布局和政策管理機制上均進行了探索和實踐嘗試。本輪總規(guī)雖然對空間留白所涉及的相關理論、概念內(nèi)涵、空間方案以及規(guī)劃和土地管理機制等已形成了初步結(jié)論和闡釋，但在后續(xù)實際操作中，對于留白地塊規(guī)劃、實施的具體管理流程和相關政策等，仍需進一步深化和完善，主要包括以下3個方面：

（1）留白是一種動態(tài)適應的頂層設計方案，需在區(qū)、鎮(zhèn)各級規(guī)劃中因地制宜、因時而導，不斷優(yōu)化和深化，予以層層落實；

（2）留白是一套多部門協(xié)同的操作管理機制，需在規(guī)劃建設管理過程中研究實施細則，進行分類管理；

（3）留白是一次規(guī)劃編制本身的探索實踐，是適應未來發(fā)展不確定性的多情景應對的主動嘗試，需借助大數(shù)據(jù)分析等規(guī)劃技術(shù)手段的創(chuàng)新，使得規(guī)劃實施方案更加科學合理。

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Study of Flexible Adaptation in Shanghai Master Plan

SHEN Guoyi, FANG Lan, TAO Yingsheng, HU Xiaoyu

Confronting the uncertainty of future development has always been difficulty and challenge for urban planning. Shanghai Master Plan(2016—2040) tries to explore the flexible adaptation in both aspects of land use arrangement and policy management mechanism by strategic reserved zone. After analyzing and comparing the existing theories and practical cases, the paper determines the definition of strategic reserved zone and specifically explains the proposal of strategic reserved zone in Shanghai Master Plan (2016—2040).It also raises preliminary propositions for the planning and policy management of strategic reserved zone in order to confront the challenge in future urban development.

Flexible adaption | Strategic reserved zone | Shanghai Master Plan

1673-8985（2017）04-0046-06

TU981

A

沈果毅

上海地產(chǎn)（集團）有限公司規(guī)劃設計事業(yè)部經(jīng)理，高級工程師原上海市城市規(guī)劃設計研究院 副院長上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院EMBA學員

方 瀾

上海市城市規(guī)劃設計研究院 國土規(guī)劃設計分院副院長，高級工程師，碩士

陶英勝

上海市城市規(guī)劃設計研究院 國土規(guī)劃設計分院工程師，碩士

胡曉雨

上海市城市規(guī)劃設計研究院 發(fā)展研究中心助理工程師，碩士