從配建到引領(lǐng)：“三線城市”十堰城市總體規(guī)劃的演進(jìn)*

朱碧瑤 羅震東 何鶴鳴

從配建到引領(lǐng)：“三線城市”十堰城市總體規(guī)劃的演進(jìn)*

朱碧瑤 羅震東 何鶴鳴

“三線城市”是中國(guó)當(dāng)代城市規(guī)劃史上非常特殊的一種類(lèi)型，考察“三線城市”的總體規(guī)劃發(fā)展與演進(jìn)，對(duì)于研究中國(guó)當(dāng)代城市規(guī)劃學(xué)科史具有積極意義。以典型三線建設(shè)城市——湖北省十堰市為例，考察中央與地方關(guān)系的顯性脈絡(luò)和計(jì)劃與市場(chǎng)角色變動(dòng)的隱性脈絡(luò)交織過(guò)程中，城市總體規(guī)劃編制的完整歷史過(guò)程。劃分為3個(gè)歷史時(shí)段——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、改革過(guò)渡時(shí)期與全面轉(zhuǎn)軌時(shí)期，重點(diǎn)解析各個(gè)階段中總體規(guī)劃角色定位的改變、規(guī)劃主導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)向，以及相應(yīng)空間實(shí)踐手段與建設(shè)安排的演化，解析“三線城市”總體規(guī)劃的整體發(fā)展演進(jìn)特征與機(jī)制。

“三線城市” | 城市總體規(guī)劃 | 十堰

0 引言

作為實(shí)踐導(dǎo)向的學(xué)科，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)知識(shí)存量的積累必然是一個(gè)與實(shí)踐持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程，因此學(xué)科知識(shí)乃至本土化理論的建構(gòu)必須回到本土歷史與空間的邏輯中，回到對(duì)實(shí)踐歷史的分析與總結(jié)中。在規(guī)劃歷史演進(jìn)中識(shí)別不同時(shí)期城市發(fā)展的重點(diǎn)與特殊因素，將歷史過(guò)程或特定事件的機(jī)制性規(guī)律作為解釋重點(diǎn)，把握城市規(guī)劃同國(guó)家、社會(huì)轉(zhuǎn)型的交織脈絡(luò)及其辯證關(guān)系，這既是當(dāng)前規(guī)劃史研究的核心任務(wù)[1-2]，也是本土化規(guī)劃理論建構(gòu)的基礎(chǔ)工作?？v觀當(dāng)代中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐史，“三線城市”①1965—1980年間，我國(guó)實(shí)施三線建設(shè)，劃定非沿邊沿海的11個(gè)省區(qū)為“國(guó)土防御三線地區(qū)”，進(jìn)行傾斜投資和協(xié)助開(kāi)發(fā)。本文所稱(chēng)的“三線城市”即指在三線建設(shè)過(guò)程中承擔(dān)重要工程或進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)的城市（亦有文獻(xiàn)稱(chēng)“三線建設(shè)城市”），而非對(duì)城市作經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略意義上的分類(lèi)，特以引號(hào)加以區(qū)分。是極為特殊的一個(gè)類(lèi)型。這種誕生于全能?chē)?guó)家體制下、依托“他組織”力量進(jìn)行的城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)，在發(fā)展起點(diǎn)上就完全不同于當(dāng)代中國(guó)的大部分城鎮(zhèn)。雖然帶有新中國(guó)早期社會(huì)主義工業(yè)城市規(guī)劃實(shí)踐[3-4]的部分特征，但其發(fā)展歷程更加顯著地反映出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)城市規(guī)劃的總體特征，因此成為中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型研究更為清晰與純粹的一個(gè)樣本。

作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)的“重要遺產(chǎn)”，“三線城市”的價(jià)值已經(jīng)被諸多規(guī)劃史學(xué)者所認(rèn)知。胡俊在對(duì)不同時(shí)代背景下城市空間結(jié)構(gòu)的判別中指出，“三線城市”具有以工業(yè)用地布局為主導(dǎo)、各項(xiàng)用地計(jì)劃配置的特點(diǎn)；董鑒泓在回溯新中國(guó)城市發(fā)展與建設(shè)歷程時(shí)概括了“三線城市”的類(lèi)型與特征；武廷海在對(duì)近現(xiàn)代中國(guó)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展脈絡(luò)的梳理中也述及了三線建設(shè)時(shí)期我國(guó)的整體城市布局與規(guī)劃[5]。在地理空間特征的研究基礎(chǔ)上，部分學(xué)者進(jìn)一步針對(duì)“三線城市”規(guī)劃建設(shè)的特點(diǎn)進(jìn)行歷史與制度方面的探查，在中國(guó)城市發(fā)展總體格局的層面，指出“三線城市”在各級(jí)政府計(jì)劃性政策保障下超常發(fā)展和集群集聚的特點(diǎn)[6]，在具體城市層面，指出“三線城市”的城市規(guī)劃與國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、權(quán)力政治緊密關(guān)聯(lián)的共性[7]。備戰(zhàn)思想決定了規(guī)劃技術(shù)在當(dāng)時(shí)的“隱性”應(yīng)用和“選擇性”表現(xiàn)，直接導(dǎo)致了分散主義的建設(shè)手法與城市形態(tài)的形成[5,8]。計(jì)劃投資與頂層設(shè)計(jì)嚴(yán)格框定了城市的發(fā)展方向，形成“大分散小集中”的總體格局和“單位辦社會(huì)”的空間組織形式[9]。

既有研究對(duì)“三線城市”整體特征與形成動(dòng)因的把握是準(zhǔn)確的，然而在研究方法上僅將“三線城市”視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期規(guī)劃建設(shè)的一種類(lèi)型或典型，并未深入考察“三線建設(shè)”這一歷史事件與城市發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。雖然部分文獻(xiàn)從城市產(chǎn)業(yè)和配套建設(shè)兩個(gè)方面探討了三線建設(shè)對(duì)城市發(fā)展的典型作用方式，并嘗試從城市發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的角度構(gòu)建空間演變的解釋框架[10]，但總體上，“三線城市”的規(guī)劃歷史研究以現(xiàn)象描述為主，立足單個(gè)城市解讀規(guī)劃發(fā)展演化機(jī)制的研究偏少，尤其缺乏對(duì)這些城市在“后三線建設(shè)時(shí)期”城市轉(zhuǎn)型與規(guī)劃轉(zhuǎn)型的跟蹤研究，忽視了“三線城市”在改革開(kāi)放以后的規(guī)劃實(shí)踐的研究?jī)r(jià)值?；诖?，作者試圖以典型“三線城市”——十堰的總體規(guī)劃變遷為切入點(diǎn)，通過(guò)對(duì)不同歷史分期的探查，揭示在中央與地方關(guān)系變遷、計(jì)劃與市場(chǎng)體制變動(dòng)的動(dòng)態(tài)背景下，城市規(guī)劃是如何發(fā)揮作用并最終影響“三線城市”的發(fā)展建設(shè)進(jìn)程的，進(jìn)而在學(xué)科知識(shí)維度對(duì)認(rèn)知我國(guó)城市規(guī)劃的演進(jìn)邏輯、角色變化增添一個(gè)更為清晰的樣本。

圖1 十堰的區(qū)位圖

1 研究對(duì)象與方法

1.1 研究對(duì)象： 十堰的價(jià)值

十堰市位于湖北省西北邊界的內(nèi)陸閉塞地區(qū)，是三線建設(shè)時(shí)期僅有的4個(gè)完全由“零基礎(chǔ)”興起的城市之一（圖1），也是為數(shù)不多的圍繞單個(gè)工業(yè)項(xiàng)目展開(kāi)建設(shè)并存續(xù)至今的典型城市，常被選作相關(guān)研究的典例②在關(guān)于“三線城市”規(guī)劃建設(shè)的既有論著中，四川攀枝花、湖北十堰、貴州六盤(pán)水常被選作研究對(duì)象。。得益于中國(guó)第二汽車(chē)制造廠（下文稱(chēng)“二汽”）的高規(guī)格建設(shè)③選址在十堰地區(qū)的國(guó)家第二汽車(chē)制造廠是我國(guó)當(dāng)時(shí)最大的汽車(chē)工業(yè)項(xiàng)目。，十堰一直保持著較大的經(jīng)濟(jì)、人口與空間規(guī)模，并且在近半個(gè)世紀(jì)經(jīng)歷了輝煌、困境與突破的起伏過(guò)程，先于其他許多“三線城市”進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段，有相對(duì)完整的發(fā)展脈絡(luò)可供研究。更為寶貴的是，十堰的總體規(guī)劃編制工作從建設(shè)之初迄今從未斷檔，且歷版總規(guī)都由代表國(guó)內(nèi)最高技術(shù)水平的中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院負(fù)責(zé)編制，充分映射出不同時(shí)期我國(guó)城市規(guī)劃的主要理論思潮和技術(shù)特點(diǎn)。在強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩之下，歷版總規(guī)作為城市建設(shè)的主要依據(jù)得到了較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖裱瓕?shí)施，從而能夠及時(shí)、全面地反映十堰城市發(fā)展的劇烈變化。因此，十堰的總體規(guī)劃不僅在“三線城市”的研究中，乃至在中國(guó)當(dāng)代城市規(guī)劃史的研究中也有很高的價(jià)值。

十堰的城市總體規(guī)劃有著早期特殊版本和正常持續(xù)發(fā)展時(shí)期版本之分。建城之初，工業(yè)企業(yè)布局總圖發(fā)揮著實(shí)質(zhì)上指導(dǎo)建設(shè)的作用，總體規(guī)劃的正式編制則始于1969年十堰（縣級(jí)）市設(shè)立以后，分別于當(dāng)年、1972年、1975年密集地編制了3版，然而受制于“規(guī)劃不在”的總體環(huán)境[8]，現(xiàn)今可得的相關(guān)資料不甚完備。正常發(fā)展時(shí)期的城市總體規(guī)劃基本遵照修編年限，迄今共有1981年、1990年、2002年、2010年4版先后獲批施行，作為本文研究的核心資料來(lái)源。研究同時(shí)參考了《十堰市志（1866—2008年）》、《關(guān)于建設(shè)南水北調(diào)中線核心水源生態(tài)特區(qū)的第一手資料》等地方志書(shū)，以及《十堰市輝煌18年（1978—1995年）》、《十堰統(tǒng)計(jì)年鑒2015》等統(tǒng)計(jì)資料，結(jié)合實(shí)地調(diào)研走訪所獲的第一手材料，系統(tǒng)梳理不同階段城市規(guī)劃建設(shè)的特征及其形成機(jī)制。

1.2 研究方法： 歷史分期與分析框架

圖2 兩條線索交織下的總體規(guī)劃演變分析框架

圖3 十堰二汽廠址總體規(guī)劃布局圖（1969年）

作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期備戰(zhàn)背景下的特殊政策產(chǎn)物，“三線城市”對(duì)于計(jì)劃體制干預(yù)與中央—地方權(quán)力格局變動(dòng)的敏感程度很高，進(jìn)而影響城市規(guī)劃在不同階段的服務(wù)導(dǎo)向。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市實(shí)質(zhì)上是中央層面在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)度、實(shí)現(xiàn)積累的載體；改革開(kāi)放初期，中央的垂直投入縮減，地方層面在中央規(guī)制下獲得部分自主管理和支配富余的權(quán)限；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期，中央與地方在互動(dòng)中主要是基于地方的實(shí)際能力進(jìn)行多方面、博弈式的分權(quán)[11-12]。另一方面，“三線城市”的規(guī)劃建設(shè)與三線工業(yè)項(xiàng)目的投放、調(diào)整、改造歷程休戚相關(guān)④1964—1978年，我國(guó)的三線建設(shè)資金投入2 052億元，高峰時(shí)人力投入達(dá)400多萬(wàn)，安排了1 100個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。以我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策由戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)向正常狀態(tài)為標(biāo)志，三線建設(shè)在20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始轉(zhuǎn)入漫長(zhǎng)的調(diào)整收尾階段，這個(gè)過(guò)程一直持續(xù)到21世紀(jì)初[17]。，工業(yè)項(xiàng)目的興衰決定了不同時(shí)期城市發(fā)展的基礎(chǔ)稟賦與核心動(dòng)力。20世紀(jì)70年代末以前是三線建設(shè)熱潮期，“三線城市”作為當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)重點(diǎn)迅速興起；80年代起，因嚴(yán)重選址問(wèn)題而難以為繼的項(xiàng)目開(kāi)始調(diào)整改造，大部分“三線城市”的建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)為現(xiàn)有基礎(chǔ)上城市設(shè)施與服務(wù)的完善；90年代中后期以來(lái)，三線項(xiàng)目與“三線城市”的綁定關(guān)系普遍瓦解，“三線城市”發(fā)展進(jìn)入多元化時(shí)期[13]。

在上述兩條線索的交織中，“三線城市”的總體規(guī)劃既反映出中央政府意志的植入，也蘊(yùn)含著對(duì)地方不同發(fā)展階段實(shí)情的表達(dá)，規(guī)劃發(fā)展演進(jìn)中所體現(xiàn)的特征與趨勢(shì)，實(shí)際上折射出不同時(shí)期中央—地方關(guān)系演變。根據(jù)這一宏觀分期，對(duì)照十堰城市發(fā)展的具體歷程，本文將十堰城市總體規(guī)劃的演進(jìn)劃分為3個(gè)階段：（1）三線建設(shè)伊始至20世紀(jì)70年代末，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的“空投植入”時(shí)期，包含70年代的總規(guī)和1981版總規(guī)；（2）80年代初至90年代末，改革沖擊下的慣性過(guò)渡時(shí)期，包含1990版和2002版總規(guī)⑤2002版是在1990版基礎(chǔ)上的修編和調(diào)整，實(shí)際于1997年即開(kāi)始編制，因此更多地呈現(xiàn)出1990年代末期的特征。；（3）21世紀(jì)以來(lái)，全面轉(zhuǎn)軌中的主動(dòng)轉(zhuǎn)型時(shí)期，顯著的代表是2010版總規(guī)。對(duì)于各歷史階段，本文重點(diǎn)關(guān)注中央—地方關(guān)系調(diào)整下，“三線城市”總體規(guī)劃角色的改變、規(guī)劃思想的轉(zhuǎn)向，以及在空間實(shí)踐手段與建設(shè)安排上的響應(yīng)（圖2）。

2 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的“空投植入”時(shí)期

2.1 總規(guī)的角色定位： 服務(wù)于國(guó)家產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的配建工具

三線建設(shè)以前，十堰只是鄂西北的深山小村，散居著僅百余戶(hù)自耕農(nóng)，不具備任何城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)與資源。1967年二汽在十堰破土動(dòng)工，揭開(kāi)了十堰作為現(xiàn)代工業(yè)城市的發(fā)展序幕。當(dāng)時(shí)全國(guó)嚴(yán)格貫徹計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政上統(tǒng)收統(tǒng)支，重視“以條為主”的部門(mén)垂直管理[11-12]，地方層面的生產(chǎn)、消費(fèi)、建設(shè)都要經(jīng)由各級(jí)政府接受中央的精確調(diào)控。十堰這樣具有高度戰(zhàn)略意義的地區(qū)的事務(wù)，更是直接由中央各相關(guān)部門(mén)全權(quán)包辦。為保障二汽在盡可能短的時(shí)間內(nèi)形成國(guó)家所需的生產(chǎn)能力，中央政府大量壓縮三線地區(qū)以外的投入，在全國(guó)范圍內(nèi)以行政命令的方式調(diào)集生產(chǎn)設(shè)備、建設(shè)物資以及技術(shù)人員等，克服巨大的交通成本將二汽的生產(chǎn)所需“空投”到十堰，由二汽的領(lǐng)導(dǎo)班子統(tǒng)一組織當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)，形成了“城在廠中、廠市合一”的獨(dú)特體制。

在持續(xù)至70年代末的三線建設(shè)熱潮期，十堰本質(zhì)上是一個(gè)“以工業(yè)為主體的地區(qū)建設(shè)綜合計(jì)劃”的落實(shí)基地，是中央政府跨越行政層級(jí)的產(chǎn)業(yè)“飛地”。在國(guó)家的全力支撐和補(bǔ)給下，地方層面幾乎沒(méi)有支撐城市系統(tǒng)運(yùn)行的統(tǒng)籌需要，城市規(guī)劃也近乎簡(jiǎn)化為工業(yè)企業(yè)與居民點(diǎn)布局工作。因此，這一時(shí)期“三線城市”的總體規(guī)劃被視為一種與用地安排掛鉤的技術(shù)工具，配合國(guó)家有關(guān)三線建設(shè)的產(chǎn)業(yè)資源投放計(jì)劃，提出必要的建設(shè)項(xiàng)目、給定空間占位。

2.2 規(guī)劃思想導(dǎo)向： “備戰(zhàn)”與“生產(chǎn)”

三線建設(shè)首先是基于國(guó)防任務(wù)的備戰(zhàn)策略下的產(chǎn)物，利于防空的分散隱蔽格局因此成為“三線城市”發(fā)展初期的核心規(guī)劃思想[6,8]。在宏觀區(qū)位選擇上，主張將核心工業(yè)項(xiàng)目與科研機(jī)構(gòu)散布于地勢(shì)復(fù)雜的中西部?jī)?nèi)陸，通過(guò)長(zhǎng)距離供給來(lái)彌補(bǔ)邊緣區(qū)位。就具體城市而言，提倡反集聚、“不搞大城鎮(zhèn)”，為了保護(hù)精密設(shè)備和關(guān)鍵部門(mén)，三線項(xiàng)目的廠區(qū)大多選址在天然或人工山洞，這對(duì)“三線城市”整體骨架的建構(gòu)發(fā)揮了主導(dǎo)作用。這種極端分散的建設(shè)方式顯然是缺乏經(jīng)濟(jì)理性的，當(dāng)時(shí)主要依托中央政府超常傾斜的密集投資得以大規(guī)模開(kāi)展。在十堰，二汽下屬的23個(gè)專(zhuān)業(yè)廠散布在橫跨10—22 km的8—10條山溝內(nèi)（圖3），由此奠定的城市框架直至20世紀(jì)末的城市建設(shè)中都未被突破。

這一時(shí)期“三線城市”的規(guī)劃還存在另一個(gè)鮮明原則，即“集中力量為擴(kuò)大生產(chǎn)服務(wù)”。受到國(guó)內(nèi)“注重產(chǎn)業(yè)積累、抑制城市建設(shè)”、“工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合”的總體政策環(huán)境影響，“沒(méi)有城市化的工業(yè)化”模式廣為推行[14]?！叭€城市”作為當(dāng)時(shí)新生的城市，將這種理念詮釋到了極致。在1981版《十堰市城市規(guī)劃》中，城市人口規(guī)模就是以汽車(chē)生產(chǎn)容量標(biāo)的為基準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算的，規(guī)劃期生產(chǎn)性與非生產(chǎn)性人口之比高達(dá)3∶1（表1）。用地分配上，優(yōu)先滿足汽車(chē)產(chǎn)業(yè)維持和擴(kuò)大生產(chǎn)所需，建設(shè)重點(diǎn)放在專(zhuān)業(yè)廠區(qū)和為生產(chǎn)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施（表2，圖4），對(duì)必要的生活居住和服務(wù)配套采取嚴(yán)格的定額指標(biāo)控制，充分突出了“配建”的概念（圖5），道路和市政設(shè)施亦是以工業(yè)用途為主、兼作民用[15]。

圖4 工業(yè)廠區(qū)優(yōu)先的用地布局圖（1970年代）

圖5 公共設(shè)施分片區(qū)均衡規(guī)劃配置圖

圖6 以各廠區(qū)為核心的空間結(jié)構(gòu)圖

圖7 以貨運(yùn)線為骨架的城市交通體系

表1 1981版總規(guī)中勞動(dòng)人口比例構(gòu)成情況

表2 1981年版總規(guī)中城市用地現(xiàn)狀與規(guī)劃構(gòu)成（單位：hm2）

2.3 空間部署： “大分散、小集中”的專(zhuān)業(yè)化工業(yè)基地

2.3.1 以廠區(qū)為核心的分散組群結(jié)構(gòu)

二汽在十堰貫徹的是“避開(kāi)城市建設(shè)工廠”的方針，從一開(kāi)始就違背了傳統(tǒng)意義上城市規(guī)劃的合理布局原則。設(shè)市初期的規(guī)劃僅僅擬定了二汽各專(zhuān)業(yè)廠區(qū)的布局、運(yùn)輸線和管網(wǎng)走向，生產(chǎn)車(chē)間和科研機(jī)構(gòu)分散在堵河沿岸便于取水的溝谷[9]，居民點(diǎn)以就地取材的“干打壘”形式圍繞在各廠區(qū)附近。此后幾版規(guī)劃，在“廠區(qū)組群”的基礎(chǔ)上提出“小城鎮(zhèn)建設(shè)”概念，為各專(zhuān)業(yè)廠增設(shè)部分生活服務(wù)用地及貨場(chǎng)用地，但仍是以各廠區(qū)為核心的小范圍空間填充。全市包括火車(chē)站至張灣的相對(duì)連片區(qū)域和6個(gè)衛(wèi)星鎮(zhèn)規(guī)模的建成區(qū)（圖6），建成區(qū)之間相距3—5 km，由廠區(qū)鐵路和公路相聯(lián)系，形成葡萄串珠的布局[8]。1970年代后期興起的市屬、地屬、社隊(duì)工業(yè)也都在其所服務(wù)的專(zhuān)業(yè)廠鄰近配給用地，在各分散片區(qū)內(nèi)“見(jiàn)縫插針”。

2.3.2 “單位制”主導(dǎo)的內(nèi)閉式配套

圖8 改革探索期規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新系列圖

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期尤其是三線建設(shè)時(shí)期，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)非農(nóng)人口實(shí)行嚴(yán)格控制，“單位辦社會(huì)”成為城市中簡(jiǎn)單有效的人口管理和服務(wù)組織手段。十堰當(dāng)時(shí)的城市人口全部源自政策性機(jī)械遷入，從一開(kāi)始就明確了由各專(zhuān)業(yè)廠負(fù)責(zé)本廠職工及家屬的服務(wù)管理事務(wù)，除卻人事調(diào)動(dòng)因素，工作生活在不同片區(qū)的人們幾乎沒(méi)有往來(lái)的必要。即便是在規(guī)劃的中心片區(qū)，也沒(méi)有形成真正意義上的城市中心。這種與分散組群結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的扁平服務(wù)體系有助于保證生產(chǎn)工作的穩(wěn)定有序，但也導(dǎo)致了后三線建設(shè)時(shí)代的城市中心體系建設(shè)與人口分散情形的突出矛盾。

2.3.3 優(yōu)先滿足貨運(yùn)需求的交通體系

為了配合整體的分散格局，十堰在這一時(shí)期的路橋投資與建設(shè)量很大。尤其在二汽生產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)張時(shí)期，為滿足貨運(yùn)要求還補(bǔ)充規(guī)劃了組團(tuán)間貨運(yùn)快速通道（圖7）。4個(gè)鐵路場(chǎng)站均位于城區(qū)內(nèi)，鐵路干線直接延伸至主要專(zhuān)業(yè)廠，實(shí)現(xiàn)臨戰(zhàn)狀態(tài)下與工業(yè)生產(chǎn)最便捷的對(duì)接；在城市整體層面，民用交通需求基本被忽視，公交線路的安排也是以廠區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作需要為基準(zhǔn)、分設(shè)獨(dú)立區(qū)間。

3 改革沖擊下的慣性過(guò)渡時(shí)期

3.1 總規(guī)的角色定位： 理想圖景與既成現(xiàn)實(shí)的折中呈現(xiàn)

20世紀(jì)70年代末，國(guó)家戰(zhàn)略焦點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)移，三線建設(shè)陸續(xù)收尾，不再大規(guī)模追加投資。二汽也不例外地被列為“停緩建”項(xiàng)目，不僅來(lái)自中央政府的直接訂單與物資投入劇減，以國(guó)家102工程指揮部為主體的基建部門(mén)也多數(shù)撤出十堰或劃歸省管。隨后的1980年代，城市逐步放開(kāi)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，國(guó)家對(duì)地方的管控形式由層層監(jiān)管的具體任務(wù)轉(zhuǎn)為分級(jí)包干的有限責(zé)任[11-12]，開(kāi)始將生產(chǎn)組織的具體環(huán)節(jié)下放給國(guó)營(yíng)企業(yè)，在城建與社會(huì)事業(yè)上也改變了單純由中央政府撥款的局面。利益關(guān)注點(diǎn)的分化瓦解了十堰原本中央、地方、大規(guī)?！叭€企業(yè)”的一體化關(guān)系：中央政府負(fù)責(zé)消化空間建設(shè)與社會(huì)服務(wù)成本的情形難以為繼；二汽在自籌續(xù)建的壓力下，則開(kāi)始著眼區(qū)域、訴諸市場(chǎng)，謀求剔除企業(yè)經(jīng)營(yíng)之外的負(fù)擔(dān)。1982年，中共十堰市委和中共二汽委員會(huì)分別成立，十堰有了真正意義上的地方政府。

市場(chǎng)主體的逐利屬性逐步釋放，人民生活消費(fèi)上被壓抑的需求亦然，倚賴(lài)二汽支撐城市發(fā)展的慣性已無(wú)法延續(xù)，區(qū)位劣勢(shì)與資源束縛開(kāi)始凸顯，地方的持續(xù)發(fā)展需要回到符合經(jīng)濟(jì)地理規(guī)律的軌道上。然而，二汽在全國(guó)范圍內(nèi)業(yè)已確立的體制特權(quán)和經(jīng)濟(jì)輻射能力，以及十堰完全基于二汽的建設(shè)基礎(chǔ)，又是新生的十堰地方政府必須考慮的重要背景。這一時(shí)期實(shí)際上是“三線城市”的規(guī)劃意圖與城市建設(shè)現(xiàn)實(shí)的一個(gè)困難磨合階段，總體規(guī)劃試圖扭轉(zhuǎn)先前城市建設(shè)中的非理性因素，但受限于尚不明晰的“雙軌制度”[16]，不免呈現(xiàn)出折中和“超越階段”的過(guò)渡特征。

表3 給水規(guī)劃方案經(jīng)濟(jì)比較與成本分析

3.2 規(guī)劃思想導(dǎo)向： “科學(xué)”與“協(xié)調(diào)”

1980年代備戰(zhàn)備荒的氛圍散去，社會(huì)各界的科學(xué)化思潮興起，“三線城市”的規(guī)劃建設(shè)顯現(xiàn)出尊重城市自然增長(zhǎng)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可行性的理性轉(zhuǎn)向?！妒呤谐鞘锌傮w規(guī)劃（1990—2010年）》在編制原則上就明確了“面向現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”的導(dǎo)向，在技術(shù)上相應(yīng)引入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)模型預(yù)測(cè)、土地級(jí)差效益分析、就業(yè)崗位均衡、交通出行O—D分析等綜合分析方法，并開(kāi)展了面向市民的社會(huì)調(diào)查，用作編制依據(jù)（圖8）。規(guī)劃明確提出借鑒西方“功能分區(qū)”、“有機(jī)分散”等理念，在城市規(guī)模和空間布局方案的選擇上，也不再是簡(jiǎn)單的定量、定位，而是在建立不同側(cè)重點(diǎn)的多種情景基礎(chǔ)上進(jìn)行分析測(cè)算（表3）?？梢哉f(shuō)，十堰真正系統(tǒng)的城市建設(shè)是從這一時(shí)期才開(kāi)始的。規(guī)劃人員在這片“試驗(yàn)田”上最大程度地融入了前沿的規(guī)劃智慧，其中的科學(xué)理念與技術(shù)手段大部分至今仍被沿用。

這一時(shí)期規(guī)劃思想另一個(gè)重要的務(wù)實(shí)特質(zhì)是注重協(xié)調(diào)“三線企業(yè)”與地方的關(guān)系。十堰在規(guī)劃安排上仍然把二汽的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間訴求置于優(yōu)先位置，但明顯地由過(guò)去強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)的單一性，向生產(chǎn)、生活、流通多元性轉(zhuǎn)化?？紤]到二汽規(guī)模穩(wěn)定、人口機(jī)械遷入收攏，以及節(jié)省城市建設(shè)投資和土地資源等因素，明確了控制城市人口、完善本地服務(wù)的指向。在重大設(shè)施建設(shè)管理上，為爭(zhēng)取國(guó)家、二汽和地方共同投資，提出“東風(fēng)汽車(chē)公司和十堰市所屬的基礎(chǔ)設(shè)施，兩套系統(tǒng)統(tǒng)一運(yùn)行管理”的思路，既反映了十堰對(duì)二汽不可回避的慣性依賴(lài)，也傳達(dá)出兼顧現(xiàn)實(shí)因素的地方自強(qiáng)意識(shí)。

3.3 空間部署： 依托既有框架的內(nèi)嵌式填補(bǔ)

3.3.1 趨于緊湊的多組團(tuán)結(jié)構(gòu)

考察這一時(shí)期十堰總體規(guī)劃對(duì)城市整體結(jié)構(gòu)和用地布局的安排，不難發(fā)現(xiàn)慣性過(guò)渡的特征：例如以汽車(chē)工業(yè)為重，兼顧地方經(jīng)濟(jì)與服務(wù)業(yè)需求；延續(xù)既有建成區(qū)和設(shè)施架構(gòu)，注重內(nèi)部整合。兩版總體規(guī)劃盡管都指出了城市的條帶枝狀格局對(duì)空間的浪費(fèi)，但對(duì)二汽的工業(yè)布局給予了肯定和保留，只是提出對(duì)“廠區(qū)與居民點(diǎn)組群”的功能進(jìn)行豐富提升：白浪、茅箭、土門(mén)、紅衛(wèi)、花果等片區(qū)盡數(shù)保留，就近組合成3個(gè)更大規(guī)模的組團(tuán)（東、中、西各1個(gè)），傳達(dá)出“適應(yīng)山區(qū)分散型工業(yè)城市特色、將城市活動(dòng)分為分散有機(jī)體”的規(guī)劃宗旨（圖9）。配合組團(tuán)設(shè)置，規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)片區(qū)也提出了集約用地和集群建設(shè)意向，以職住平衡為原則，將現(xiàn)有廠區(qū)和預(yù)留工業(yè)用地整合為4個(gè)不同導(dǎo)向的工業(yè)區(qū)：西部輕紡工業(yè)區(qū)、北部汽車(chē)配套化工區(qū)、東部機(jī)械和輕工業(yè)區(qū)、中部零散調(diào)整區(qū)。

3.3.2 倡導(dǎo)城市融合的配套體系

過(guò)渡時(shí)期十堰的行政管理一度出現(xiàn)了二汽、鄖陽(yáng)、十堰3塊分立的狀態(tài)，由于投入水平的差距，導(dǎo)致基礎(chǔ)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)呈現(xiàn)“單位制”與“非單位制”的二元分化格局[15]。這一時(shí)期的總體規(guī)劃為了遏制這種趨勢(shì)，從多方面給出利于“構(gòu)建城市有機(jī)體”的具體辦法。針對(duì)“干打壘”時(shí)期的居住區(qū)散亂問(wèn)題，提倡集中緊湊、擴(kuò)大規(guī)模、層級(jí)配套，強(qiáng)調(diào)坡地利用、填補(bǔ)城市大骨架的空缺，重點(diǎn)大規(guī)模社區(qū)交由市房屋開(kāi)發(fā)公司統(tǒng)一建設(shè)；商貿(mào)、醫(yī)療教育和文體設(shè)施等，細(xì)分不同性質(zhì)、分級(jí)布局，將面向整個(gè)城市的服務(wù)向城區(qū)中心組團(tuán)引導(dǎo)，并對(duì)非營(yíng)利性服務(wù)設(shè)施予以?xún)?yōu)先安排，以促進(jìn)服務(wù)能級(jí)的提升（圖9）；各組團(tuán)間設(shè)置不少于兩條的交通干道，增設(shè)串聯(lián)組團(tuán)的公交長(zhǎng)線；統(tǒng)合二汽和地方生產(chǎn)排污體系，改變排水體系組團(tuán)分離的狀況。盡管規(guī)劃方案“超越階段”的痕跡明顯，大部分內(nèi)容并未在規(guī)劃期內(nèi)落實(shí)，但其對(duì)于城市空間自組織與聯(lián)系特性的理性回歸，潛在地滲透到之后的城市發(fā)展思路中。

4 全面轉(zhuǎn)軌中的主動(dòng)轉(zhuǎn)型時(shí)期

4.1 總規(guī)的角色定位： 引領(lǐng)地方參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的綜合發(fā)展戰(zhàn)略

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上推動(dòng)了中央與地方關(guān)系的明晰化[11]，國(guó)家對(duì)于地方發(fā)展的計(jì)劃性干預(yù)基本轉(zhuǎn)向了宏觀指導(dǎo)與區(qū)域協(xié)調(diào)等軟性政策，傾向于形成地方創(chuàng)新與國(guó)家政策試點(diǎn)相促進(jìn)的局面。即便“三線城市”所處地區(qū)的變革進(jìn)程相對(duì)緩慢，21世紀(jì)以后“三線企業(yè)”作為典型國(guó)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)化改制，也使得“三線城市”在初期建設(shè)中所依賴(lài)的體制優(yōu)勢(shì)幾乎無(wú)存，城市發(fā)展的投入秩序面臨重構(gòu)。在十堰，二汽（東風(fēng)公司）相繼完成股份制改革，將總部遷至武漢，僅在十堰保留了商用車(chē)生產(chǎn)基地，對(duì)十堰影響深遠(yuǎn)。

圖9 有機(jī)緊湊的三組團(tuán)結(jié)構(gòu)圖

表4 十堰歷版總體規(guī)劃中城市性質(zhì)定位的變化

圖10 中心城區(qū)用地規(guī)劃圖（2030年）

不再是中央政府“飛地”的十堰只能訴諸地方自身的資源稟賦，重新審視城市在區(qū)域中的集聚與擴(kuò)散規(guī)律，尋求新的增長(zhǎng)點(diǎn)以維持城市規(guī)模與發(fā)展水平。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)性的增強(qiáng)，城市空間不同層面的經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)一步浮現(xiàn)，城市與區(qū)域發(fā)展的不確定因素明顯增多，必然要求總體規(guī)劃以一種更前瞻和主動(dòng)的姿態(tài)出現(xiàn)，扮演引領(lǐng)地方城市參與區(qū)域博弈競(jìng)爭(zhēng)的綜合發(fā)展戰(zhàn)略的角色。

4.2 規(guī)劃思想導(dǎo)向： “區(qū)域”與“地方”

區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)放思維實(shí)際上在改革探索階段就已經(jīng)在十堰的總體規(guī)劃中有所表達(dá)，但基本沒(méi)有反映在規(guī)劃的具體內(nèi)容中。而《十堰市城市總體規(guī)劃（2011—2030）》則將區(qū)域協(xié)調(diào)作為規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)來(lái)考慮，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮十堰作為中心城市對(duì)原鄖陽(yáng)地區(qū)的輻射作用，就市域、規(guī)劃區(qū)、中心城區(qū)3個(gè)空間層次的能級(jí)、規(guī)模、城鄉(xiāng)用地等分別進(jìn)行統(tǒng)籌；在產(chǎn)業(yè)協(xié)作、城市用地拓展、區(qū)域交通上，也結(jié)合經(jīng)濟(jì)聯(lián)系狀況和省際乃至國(guó)家的戰(zhàn)略因素進(jìn)行了論證。為了應(yīng)對(duì)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的不確定性，這一時(shí)期的規(guī)劃技術(shù)上也凸顯出對(duì)戰(zhàn)略分析的側(cè)重，如產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)分析、旅游市場(chǎng)分析、用地績(jī)效對(duì)比分析等。

外源植入的“三線企業(yè)”支柱力量的流失，促使“三線城市”正視自身特色和優(yōu)勢(shì)、重視內(nèi)部需求，在地方發(fā)展事務(wù)的優(yōu)先次序安排上更具自主性。很顯著的一個(gè)表現(xiàn)就是對(duì)城市職能與性質(zhì)的界定。十堰已經(jīng)不再使用“汽車(chē)工業(yè)城市”的提法，而是突出了生態(tài)新經(jīng)濟(jì)的職能定位（表4），城市規(guī)劃建設(shè)的核心任務(wù)從“保障二汽的基本生產(chǎn)”向“提升城市綜合實(shí)力”轉(zhuǎn)移。城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局分析、用地適宜性評(píng)價(jià)、土地使用強(qiáng)度管制等規(guī)劃內(nèi)容，也都反映出尊重十堰生態(tài)本底與資源支撐條件的規(guī)劃理性。

4.3 空間部署： 整體集約、重點(diǎn)集聚的結(jié)構(gòu)性拓展

4.3.1 突破既有框架的一體化結(jié)構(gòu)

這一時(shí)期的空間規(guī)劃突破了此前一直圍繞三線工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行有限填補(bǔ)的格局，形成結(jié)構(gòu)性的拓展。事實(shí)上，基于城市發(fā)展的一般認(rèn)識(shí)，十堰的規(guī)模和階段尚不足以支撐較大范圍分散的多中心結(jié)構(gòu)。從不同組團(tuán)間用地增長(zhǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)⑥參考自《十堰市城市總體規(guī)劃（2011—2030年）》?？梢钥吹?，2000年以來(lái)的10年內(nèi)，城區(qū)66%的居住用地和80%的公共服務(wù)設(shè)施用地增長(zhǎng)都集中在中部組團(tuán)，單中心集聚的趨勢(shì)非常明顯。為保證城市的整體運(yùn)行效率，總體規(guī)劃在城市結(jié)構(gòu)和用地布局上進(jìn)行突破，盡管保留了帶狀組團(tuán)的整體格局，但將建設(shè)重點(diǎn)放在了中部組團(tuán)以及中部與東、西組團(tuán)的聯(lián)系地帶。一方面在原中心片區(qū)周邊的丘陵山地建設(shè)新區(qū)，另一方面加強(qiáng)東西向組團(tuán)間聯(lián)系通道的規(guī)劃，城區(qū)由分散化向一體化轉(zhuǎn)變，不再呈現(xiàn)明顯的組團(tuán)分隔（圖10）。

4.3.2 優(yōu)先保障戰(zhàn)略重點(diǎn)的建設(shè)安排

在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)壓力下，這一時(shí)期的城市總體規(guī)劃在具體建設(shè)安排上，開(kāi)始更多地思考如何將有限資源優(yōu)先投入最具戰(zhàn)略意義的方面。向東加強(qiáng)與襄陽(yáng)、宜昌、武漢等地的聯(lián)系，向北建設(shè)漢江沿岸高品質(zhì)生態(tài)新區(qū)，這兩個(gè)主要拓展方向分別對(duì)應(yīng)于跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作和打造國(guó)家生態(tài)發(fā)展示范地區(qū)的戰(zhàn)略意圖。在市場(chǎng)力量的撬動(dòng)下，為破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地長(zhǎng)期受限的問(wèn)題，新時(shí)期的規(guī)劃跳出了二汽廠區(qū)的舊框架，提出了大規(guī)模緩丘地整治的方案，為集中工業(yè)園的建設(shè)創(chuàng)造條件。隨著城市主導(dǎo)職能由汽車(chē)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向生態(tài)旅游，不僅區(qū)際交通的建設(shè)重點(diǎn)從打造貨運(yùn)干線轉(zhuǎn)向客運(yùn)樞紐建設(shè)，公共服務(wù)的布局策略上也體現(xiàn)出對(duì)城市戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移的響應(yīng)，如文化設(shè)施和工業(yè)博覽展示功能、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)專(zhuān)門(mén)化服務(wù)配套建設(shè)等。

5 結(jié)論與討論

從小山村到人口過(guò)百萬(wàn)的大城市，如果說(shuō)十堰是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市發(fā)展的奇跡和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市轉(zhuǎn)型的典范，那么城市總體規(guī)劃在這一過(guò)程中的角色不容忽視。總體規(guī)劃從配建到引領(lǐng)的演進(jìn)歷史，再次呈現(xiàn)了城市規(guī)劃的地方事務(wù)特征以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的特性。中央與地方、計(jì)劃與市場(chǎng)是影響城市規(guī)劃編制與實(shí)施最為重要的兩對(duì)關(guān)系。十堰這一典型“三線城市”總體規(guī)劃的演進(jìn)，充分展示了城市規(guī)劃在中央—地方、計(jì)劃—市場(chǎng)兩對(duì)矛盾關(guān)系中的作用與價(jià)值。始于中央、計(jì)劃的植入式開(kāi)發(fā)，最終回歸于地方、市場(chǎng)的自主式發(fā)展，城市規(guī)劃在十堰近半個(gè)世紀(jì)的開(kāi)發(fā)建設(shè)中的地位不斷提升、價(jià)值日益凸顯。從最初基本偏離理性軌道的配建工具，到“企業(yè)城市”時(shí)期有限的獨(dú)立性，再到脫離計(jì)劃控制以后實(shí)事求是的理性回歸和發(fā)展引領(lǐng)，在中央與地方、計(jì)劃控制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系兩端，越向地方和市場(chǎng)傾斜，城市規(guī)劃的能動(dòng)性越能得到充分的施展，城市規(guī)劃的理念、方法、技術(shù)與城市本身的內(nèi)生秩序越能形成更好的耦合。

十堰城市總體規(guī)劃的演進(jìn)歷史同樣呈現(xiàn)了中國(guó)城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性。中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型從來(lái)就不是一蹴而就的，政治、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性與不同步性決定了城市總體規(guī)劃編制與實(shí)施的漸進(jìn)性，在“三線城市”更為典型。尤其20世紀(jì)80年代初至90年代，國(guó)家經(jīng)濟(jì)重心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性延續(xù)、空間區(qū)位與資源稟賦劣勢(shì)的日益凸顯，成為十堰城市總體規(guī)劃編制的綜合背景和巨大挑戰(zhàn)。1990年和2002年兩版總規(guī)的徘徊與折中充分體現(xiàn)了改革沖擊下的慣性過(guò)渡特征。超前的規(guī)劃理念和技術(shù)方法對(duì)實(shí)踐缺乏足夠的指導(dǎo)意義，折中的、務(wù)實(shí)的規(guī)劃編制思路更能契合當(dāng)時(shí)城市發(fā)展的實(shí)際需求。經(jīng)過(guò)這一時(shí)期的困惑和探索，城市總體規(guī)劃源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的編制技術(shù)方法，在與新的時(shí)代背景、發(fā)展思潮和科學(xué)技術(shù)的碰撞過(guò)程中，面向需求、動(dòng)態(tài)演進(jìn)，逐漸形成更具主動(dòng)性和引領(lǐng)性的技術(shù)體系。

（衷心感謝中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院與十堰市相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于本文調(diào)研的大力支持。衷心感謝中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院孫娟、姜秋全、林辰輝等對(duì)于論文的無(wú)私幫助。）

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From Supporting to Guiding:Evolution of City Master Planning for the Third-front City, Shiyan

ZHU Biyao, LUO Zhendong, HE Heming

There is a special kind of Chinese modern cities called the third-front city, which is of great significance for the research of Chinese modern planning history. To explore the development of planning and construction in typical third-front cities, this paper takes Shiyan in Hubei Province as an example. Based on the external clue of central-local relationship with the internal clue of planning and market relationship in new China, the paper separates the whole course since 1960s into three stages: socialist planned economy,early reformation, and comprehensive transition. With each stage, we mainly focus on the changes of the following aspects: the role and function of urban master planning, the core idea of planning and how urban space has been used in practical construction accordingly. Thus, we manage to get further understanding of the evolution pattern and characteristics of urban master planning in those third-front cities in China.

Third-front city | City master planning | Shiyan

1673-8985（2017）04-0086-08

TU981

A

朱碧瑤

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生

羅震東

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授

南京大學(xué)區(qū)域規(guī)劃研究中心副主任

何鶴鳴

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生

南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 戰(zhàn)略研究室副主任

國(guó)家自然科學(xué)基金“基于流空間的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略分析方法與規(guī)劃理論研究”（51478216），江蘇省“青藍(lán)工程”資助成果。