論城市總體規(guī)劃的“剛性”管控作用和框架設(shè)計(jì)
——成都新一輪城市總體規(guī)劃編制的思考

徐本營

論城市總體規(guī)劃的“剛性”管控作用和框架設(shè)計(jì)
——成都新一輪城市總體規(guī)劃編制的思考

徐本營

在國家新的發(fā)展理念以及城市新的發(fā)展階段，城市總體規(guī)劃編制面臨重大改革。加強(qiáng)城市總體規(guī)劃的剛性管控作用，一定程度上影響到城市治理體系的完善和治理能力的提升，是當(dāng)前總體規(guī)劃編制改革的重要方向。圍繞目前總體規(guī)劃在剛性管控方面存在的不足，試圖對總體規(guī)劃剛性管控進(jìn)行框架設(shè)計(jì)，指出總規(guī)剛性管控的根本要義是通過建立質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，即“值質(zhì)歸統(tǒng)”；核心內(nèi)容是以強(qiáng)化總體格局為基礎(chǔ)的“底線約束”。此外，可通過增加總規(guī)單元層次，以“單元管控”的方式建立剛性與彈性的交接面，實(shí)現(xiàn)在剛性前提下的適度彈性。結(jié)合新一輪成都總規(guī)的改革思路和探索進(jìn)行了詳細(xì)介紹。

剛性管控 | 值質(zhì)歸統(tǒng) | 底線約束 | 總規(guī)單元

城市總體規(guī)劃（以下簡稱“總規(guī)”）是一個(gè)城市發(fā)展的總綱、建設(shè)的藍(lán)圖和管理的依據(jù)，對引領(lǐng)城市發(fā)展意義重大。從1950年代《城市規(guī)劃編制暫行辦法》出臺，到1980年代頒發(fā)《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》，再到1990年代《城市規(guī)劃法》的施行，至2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，我國城市規(guī)劃體系經(jīng)過了4輪演進(jìn)。在這一過程中，總規(guī)和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層次的工作體系一直較為穩(wěn)定。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系日臻完善，總規(guī)的地位和作用、規(guī)劃編制內(nèi)容及深度、編制審批程序、監(jiān)督實(shí)施、公眾參與等也逐步系統(tǒng)化?？傄?guī)既要落實(shí)國家發(fā)展思路，又是地方政府施政的空間載體，是各相關(guān)政策在空間層面的具體落實(shí)。因此，總規(guī)是完善城市治理體系、提升城市治理能力的重要手段。然而，經(jīng)過多年實(shí)踐，總規(guī)編制、審批、實(shí)施等多個(gè)環(huán)節(jié)尚存在諸多矛盾[1-2]，總規(guī)改革勢在必行。在國家新的發(fā)展理念以及城市新的發(fā)展階段下，加強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)、管理的統(tǒng)籌，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，是當(dāng)前總規(guī)編制改革的重要方向。尤其是如何加強(qiáng)總規(guī)的剛性管控作用，是當(dāng)前關(guān)注的焦點(diǎn)。

1 剛性不剛：新一輪總規(guī)面臨的核心挑戰(zhàn)

1.1 總規(guī)的戰(zhàn)略意義傳導(dǎo)不足

總規(guī)作為戰(zhàn)略層面的法定規(guī)劃，在落實(shí)具體管控內(nèi)容和要求方面，需要規(guī)劃體系的整體傳導(dǎo)，但是往往總規(guī)的剛性傳導(dǎo)不足，總規(guī)的剛性要求沒有在控規(guī)中完整體現(xiàn)，使城市的大方向、大格局、大原則無法貫徹；另一方面，以總規(guī)為基礎(chǔ)的剛性督查機(jī)制尚不健全，尤其缺乏總規(guī)指標(biāo)體系的動態(tài)評估機(jī)制，使得總規(guī)指標(biāo)體系執(zhí)行力度不夠，剛性實(shí)施效果難以確定。

1.2 剛性管控核心內(nèi)容不明

總規(guī)剛性管控核心內(nèi)容不明，造成總規(guī)“什么都想管，但是什么都管不好”的局面[1]。如在總規(guī)編制中，對底線管控的編制方式尚未明確；在總規(guī)實(shí)施過程中，對剛性內(nèi)容的管控要求聚焦不足，缺乏相應(yīng)的管控細(xì)則及配套政策，管控方式及實(shí)施路徑不明，導(dǎo)致“管得太多太死”與“管不住”并存。

1.3 剛彈界限模糊

在地方總規(guī)實(shí)踐中，存在總規(guī)為下層次規(guī)劃預(yù)留接口不足等現(xiàn)象，影響了總規(guī)的實(shí)施效力。如總規(guī)與控規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃存在規(guī)劃重復(fù)、相互矛盾等問題，此外還存在應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)不確定性和復(fù)雜性的彈性內(nèi)容調(diào)整余地不足等情況。

剛彈問題一定程度上也反映出地方發(fā)展與國家管控之間的不適應(yīng)性?？傄?guī)是國家監(jiān)督、管控地方空間資源的主要手段。近年來，住建部衛(wèi)星督查工作使得地方政府高度重視總規(guī)用地布局，每年兩次的差異圖斑核實(shí)和報(bào)告工作使得總規(guī)的嚴(yán)肅性再一次確立。衛(wèi)星督查為高精度、坐標(biāo)式的管控方式，要求總規(guī)用地邊界達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃用地界線深度的細(xì)化與精準(zhǔn)。這加劇了總規(guī)與下層次規(guī)劃傳遞關(guān)系的扭曲，不符合總規(guī)應(yīng)有的使命[3]。

2 成都新一輪總規(guī)編制在“剛性”管控上的改革

近年來國家層面高度重視規(guī)劃改革工作，要求加強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)、管理的統(tǒng)籌，突出總規(guī)戰(zhàn)略引領(lǐng)、底線剛性約束的作用，作為當(dāng)前總規(guī)編制改革的重要方向。2016年9月，住建部召開全國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作座談會，要求貫徹國家新發(fā)展理念，從總規(guī)編制的理念、方法和內(nèi)容等方面全面改革。新一輪成都總規(guī)貫徹國家新理念，結(jié)合成都發(fā)展實(shí)際，對新時(shí)期總規(guī)編制的轉(zhuǎn)型進(jìn)行了探索，尤其對當(dāng)前總規(guī)存在的剛性不剛的問題予以了思考。

2.1 值質(zhì)歸統(tǒng)： 總規(guī)剛性管控的根本要義

總規(guī)的核心在于服務(wù)城市發(fā)展，確保城市目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，總規(guī)規(guī)劃期限一般為20年，還應(yīng)當(dāng)對城市更長遠(yuǎn)的發(fā)展作出預(yù)測性安排。這就意味著，總規(guī)制定的目標(biāo)是城市長達(dá)20年的目標(biāo)，并融入了城市總體的價(jià)值取向。從這一意義上講，無論是城市目標(biāo)本身，還是為實(shí)現(xiàn)城市目標(biāo)而設(shè)立的指標(biāo)體系必然是剛性的。傳統(tǒng)總規(guī)雖然制定了目標(biāo)以及指標(biāo)體系，但是目標(biāo)與指標(biāo)體系的銜接性不強(qiáng)，且缺乏有效的指標(biāo)體系評估反饋機(jī)制，造成了一定程度上的失效，總規(guī)在目標(biāo)上的剛性無法體現(xiàn)。作者認(rèn)為，總規(guī)剛性管控的根本要義，在于“值質(zhì)歸統(tǒng)”。值，即以目標(biāo)為核心的價(jià)值體系；質(zhì)，即為發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)體系。在目標(biāo)下強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)體系與價(jià)值體系形成高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另外，尚需建立審視目標(biāo)與發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)體系的評估體系，以指標(biāo)體系為基礎(chǔ)形成總規(guī)平臺，開展每年及5年的檢視工作，適時(shí)調(diào)整指標(biāo)完成的方向和節(jié)奏。對于指標(biāo)與總體目標(biāo)的不適應(yīng)性需及時(shí)修正及完善。評估內(nèi)容及時(shí)向公眾發(fā)布，完善監(jiān)督機(jī)制。以此形成從戰(zhàn)略到行動的全過程體系。

本次成都總規(guī)通過“價(jià)值目標(biāo)—戰(zhàn)略—發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)—評估”的確定以及總規(guī)管理平臺的搭建，以指標(biāo)體系將目標(biāo)、戰(zhàn)略、評估考核等聯(lián)系在一起，確保了“戰(zhàn)略”到“行動”的協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)由愿景到實(shí)施的銜接。

2.1.1 “值”：形成核心價(jià)值目標(biāo)體系

制定城市發(fā)展目標(biāo)和方向是城市總規(guī)的首要職責(zé)。結(jié)合成都發(fā)展的基礎(chǔ)及近年來成都發(fā)展的態(tài)勢，新一輪成都總規(guī)落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”5大發(fā)展理念，明確了“建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市”的目標(biāo)，進(jìn)一步提出了“西部經(jīng)濟(jì)中心、西部科技中心、西部金融中心、西部文創(chuàng)中心及綜合交通通信樞紐”的“五中心一樞紐”城市職能體系。

2.1.2 “質(zhì)”：形成確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)體系

按照發(fā)展目標(biāo)和城市職能，充分對接成都“2025規(guī)劃①成都發(fā)改委統(tǒng)籌編制了7個(gè)“2025規(guī)劃”。包括成都市國際化城市建設(shè)2025規(guī)劃、成都制造2025規(guī)劃、成都市生態(tài)文明建設(shè)2025規(guī)劃生態(tài)保護(hù)等?！?、“十三五”規(guī)劃，與市級各職能部門共同建構(gòu)了包括國際開放、創(chuàng)新引領(lǐng)、生態(tài)集約、便捷高效、幸福宜居、文化包容等6個(gè)方面共50項(xiàng)指標(biāo)體系（表1）。指標(biāo)體系是落實(shí)發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)籌各專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、確保理念落地的重要手段。按照預(yù)期性指標(biāo)、約束性指標(biāo)分類，并對2020年、2030年、2040年的時(shí)序要求分解落實(shí)，確?？啥攘俊⒖陕鋵?shí)、可監(jiān)管。

2.1.3 構(gòu)建總規(guī)管理平臺，完善評估機(jī)制

整合人口、用地、交通等城市發(fā)展要素以及指標(biāo)體系完成情況，建立總規(guī)管理數(shù)據(jù)平臺。通過年度評估及5年評估，全面、客觀、多維度地對城市總規(guī)實(shí)施進(jìn)展和落實(shí)情況進(jìn)行動態(tài)了解和實(shí)施監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)管理向動態(tài)維護(hù)的轉(zhuǎn)變。年度評估對城市運(yùn)行的狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)測，形成年度評估報(bào)告，為下一年度實(shí)施計(jì)劃的制定提供參考，適時(shí)調(diào)整發(fā)展進(jìn)度。5年評估則要把握城市目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的階段性特征，全面評估指標(biāo)階段性的實(shí)施績效，根據(jù)評估結(jié)論，檢視總規(guī)與城市發(fā)展的適應(yīng)性，判斷是否需要修改總規(guī)。同時(shí)，加強(qiáng)對總規(guī)實(shí)施的公示機(jī)制，定期對社會公布總規(guī)的實(shí)施情況，重點(diǎn)是向公眾公開指標(biāo)體系完成情況。通過“曬成績單”，接受公眾監(jiān)督，進(jìn)一步促進(jìn)公眾對總規(guī)的參與度，進(jìn)一步引導(dǎo)政府重視總規(guī)，強(qiáng)化總規(guī)實(shí)施。

表1 成都新一輪總規(guī)指標(biāo)一覽表（節(jié)選）

2.2 底線約束： 總規(guī)剛性管控的核心內(nèi)容

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃?？傄?guī)的剛性管控的核心內(nèi)容即在于底線約束。要體現(xiàn)一張藍(lán)圖管到底，就必須突出總體層面的結(jié)構(gòu)控制性思維。底線是對城市總體格局的體現(xiàn)和落實(shí)，因此底線劃定應(yīng)在確定城市總體格局的基礎(chǔ)上進(jìn)行。城市總規(guī)區(qū)別于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總規(guī)等規(guī)劃極為顯著的特征，即在于通過對空間功能結(jié)構(gòu)的表達(dá)和管控，反映出城市空間發(fā)展的意圖。而在城鄉(xiāng)規(guī)劃序列內(nèi)，受規(guī)劃空間范圍及規(guī)劃層級限制，控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等也無法確定全域城鄉(xiāng)發(fā)展的總體格局。因此，底線劃定需要利用總規(guī)作為多規(guī)統(tǒng)籌平臺。

本次成都總規(guī)將底線約束作為總規(guī)剛性管控的核心內(nèi)容。從完整布局走向結(jié)構(gòu)量化，進(jìn)一步突出總體層面的結(jié)構(gòu)控制性思維，通過確定全域城鄉(xiāng)發(fā)展的總體格局，包括生態(tài)格局及空間格局，作為劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間及城鎮(zhèn)空間，以及劃定生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界等的前提和基礎(chǔ)。

2.2.1 立足承載力，形成差異化發(fā)展的市域空間格局

簡陽由成都代管后，拓展了成都東部戰(zhàn)略性發(fā)展空間。成都全域形成了東北—西南走向的平行帶狀結(jié)構(gòu)，空間分異特征明顯：自西向東可劃分為龍門山地區(qū)、成都平原地區(qū)、龍泉山地區(qū)以及丘陵地區(qū)。用地條件的不同決定了必須通過差異化的發(fā)展策略，引導(dǎo)城市發(fā)展方向的調(diào)整。市域空間格局中充分體現(xiàn)“西控、中優(yōu)、東拓”的發(fā)展思路。成都西部除龍門山外，主要是沃野千里的成都平原，水網(wǎng)縱橫、林盤密集。由于用地條件良好，該區(qū)域國土開發(fā)強(qiáng)度過大。為保護(hù)都江堰千年精華灌區(qū)，以及成片的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，必須實(shí)施“西控”。成都中部現(xiàn)狀為中心城區(qū)及城市密集地區(qū)，亟需改善人居環(huán)境，提升城市品質(zhì)，完善現(xiàn)代服務(wù)等功能，逐步疏解低端功能。龍泉山以東區(qū)域主要為緩丘區(qū)，用地條件較適宜作為未來產(chǎn)業(yè)主要拓展區(qū)域，依托天府國際新空港的建設(shè)帶動發(fā)展。這樣就形成了西部田園特色城鎮(zhèn)發(fā)展帶、中部優(yōu)化提升發(fā)展帶以及東部功能拓展發(fā)展帶差異化的總體格局。打破了原來固有的成都中心城區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)3個(gè)圈層②一圈層為中心城區(qū)，包括錦江區(qū)、青羊區(qū)、武侯區(qū)、金牛區(qū)、成華區(qū)、高新區(qū)。二圈層為近郊區(qū)，包括龍泉驛區(qū)、青白江區(qū)、溫江區(qū)、新都區(qū)、雙流區(qū)、郫都區(qū)。三圈層指遠(yuǎn)郊區(qū)，包括簡陽市、金堂縣、都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣、邛崍市、新津縣以及蒲江縣。的劃分邏輯，適應(yīng)空間發(fā)展約束和管理要求，通過格局強(qiáng)化與空間政策的配合，優(yōu)化全域總體空間格局，通過各分區(qū)控制落實(shí)具體剛性管控要求。

2.2.2 立碑定界，從指標(biāo)管控走向邊界管控

市域總體生態(tài)格局的確定為后續(xù)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間劃定，以及生態(tài)保護(hù)紅線劃定、開發(fā)邊界劃定奠定基礎(chǔ)。本次總規(guī)通過劃定生態(tài)隔離區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格保護(hù)市域內(nèi)“山、水、田、林”自然生態(tài)本底，防止城鎮(zhèn)連片發(fā)展。構(gòu)建市域“兩山兩環(huán)兩網(wǎng)六片”的總體生態(tài)格局（圖1）。保護(hù)兩山面積達(dá)4 477 km2的龍門山和龍泉山、環(huán)城生態(tài)區(qū)以及二繞郊野公園環(huán)構(gòu)成的“兩環(huán)”、由岷江水系網(wǎng)及沱江水系網(wǎng)構(gòu)成的“兩網(wǎng)”，以及防止城市粘連發(fā)展的6片城鎮(zhèn)隔離綠楔。

在市域生態(tài)總體格局確立的前提下，結(jié)合土地資源實(shí)際利用情況，按照“三生統(tǒng)籌”、“多規(guī)合一”的原則，劃定市域生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間及城鎮(zhèn)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田等控制線，并相應(yīng)制定區(qū)別化的空間政策，強(qiáng)化土地資源利用和管制。以生態(tài)保護(hù)紅線劃定為例。本次總規(guī)要求將水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持等生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域進(jìn)行空間整理，納入生態(tài)保護(hù)紅線。在具體管控方面，《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)保護(hù)條例》頒布后，生態(tài)用地面積達(dá)133 km2的環(huán)城生態(tài)區(qū)即通過立碑定界的方式明確控制范圍，目前已全部完成邊界落實(shí)、界樁。延續(xù)環(huán)城生態(tài)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，與本次總規(guī)同步開展的《成都市生態(tài)守護(hù)控制規(guī)劃》通過坐標(biāo)或自然地理邊界等方式，針對管控分區(qū)的不同生態(tài)要素，明確控制范圍，共設(shè)置界樁956個(gè)。從相對粗放的指標(biāo)管控，走向相對精細(xì)的邊界管控，深度上有所不同，體現(xiàn)了對于城市治理能力走向現(xiàn)代化與精細(xì)化的要求。

2.2.3 劃定剛性的通風(fēng)廊道邊界，優(yōu)化中心城區(qū)空間格局

城市環(huán)境質(zhì)量是建設(shè)國家中心城市指標(biāo)體系中極為重要的一項(xiàng)，而成都的大氣通風(fēng)狀況制約了城市環(huán)境的提升。一方面，成都地處盆地，靜風(fēng)頻率高、風(fēng)速低、污染擴(kuò)散條件較差；另一方面，成都近年來中心城區(qū)高密度、高強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)，主導(dǎo)風(fēng)無法貫通，城市熱島效應(yīng)明顯。結(jié)合成都主導(dǎo)風(fēng)向及中心城區(qū)建設(shè)實(shí)際，本次規(guī)劃構(gòu)建了“6+X”通風(fēng)廊道，即6條一級通風(fēng)廊道及若干條二級通風(fēng)廊道（圖2）。總規(guī)將風(fēng)廊邊界線作為剛性管控線，要求一級通風(fēng)廊道寬度不小于500 m，二級通風(fēng)廊道寬度不小于50 m。在下層次規(guī)劃中確定通風(fēng)廊道寬度、建筑高度與密度、布局形式和建筑體量4個(gè)方面的具體管控要求：如建筑高度不應(yīng)超過40 m，主導(dǎo)來風(fēng)方向的第一排建筑應(yīng)至少降低建筑高度20%，密度不應(yīng)大于30%，建筑間口率不宜超過70%。建筑體量上，建筑最大連續(xù)展開面寬不宜大于80 m。在規(guī)劃管理上，廊道內(nèi)所有的建設(shè)行為都將受到約束，尤其對廊道邊界和節(jié)點(diǎn)處的建設(shè)行為要嚴(yán)控。管控要求將納入《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，現(xiàn)狀通風(fēng)廊道內(nèi)的建筑，按照用地類別確定差異化舉措?，F(xiàn)階段不會要求立即拆除，但新建或改建時(shí)，必須遵照《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的要求執(zhí)行，確保了總規(guī)的剛性。

圖1 成都市域總體生態(tài)格局圖

表2 總規(guī)單元控制一覽表（示例）

2.3 單元管控： 建立剛性與彈性的“交接面”

加強(qiáng)總規(guī)的剛性，并不能僅僅依靠細(xì)化規(guī)劃內(nèi)容的方式，而更有賴于強(qiáng)化剛性的逐級傳導(dǎo)?？傄?guī)的彈性也應(yīng)理解為是在滿足總規(guī)剛性前提下的適度彈性。應(yīng)對剛性、彈性如何相宜這一問題，本次成都總規(guī)創(chuàng)造性地提出“總規(guī)單元”，采用單元管控的模式，建立剛性與彈性的“交接面”，進(jìn)一步強(qiáng)化總規(guī)與下層次規(guī)劃的有效銜接關(guān)系。

從“重民生、強(qiáng)功能、優(yōu)品質(zhì)、塑文化、人性化”的管控目的出發(fā)，將中心城區(qū)劃分為71個(gè)總規(guī)單元（圖3）。管控對象分為公共服務(wù)設(shè)施、文化娛樂、體育、社會福利設(shè)施、綠地、道路、市政公用設(shè)施等類型，并分別對設(shè)施對應(yīng)的用地類別進(jìn)行管控（表2）。如對于省、市級體育設(shè)施，則對體育場館用地進(jìn)行管控；對于公共服務(wù)設(shè)施，則對中學(xué)用地、小學(xué)用地、幼兒園用地進(jìn)行管控；對于道路，則對線密度和面密度進(jìn)行控制。對于數(shù)量和規(guī)模制定了最低標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持“只增不減”的原則。在用地布局上，各類用地在滿足服務(wù)半徑的條件下可在單元內(nèi)調(diào)整位置，具體布局通過控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行落實(shí)。

圖2 成都通風(fēng)廊道示意圖

圖3 成都總規(guī)單元?jiǎng)澐质疽鈭D

2.3.1 以總規(guī)單元作為剛性傳導(dǎo)的平臺

總規(guī)單元的前提是保證總規(guī)的剛性，通過總規(guī)單元實(shí)現(xiàn)向下層次規(guī)劃的剛性傳導(dǎo)，形成較為完整的管控體系。除延續(xù)傳統(tǒng)總規(guī)對于公共服務(wù)設(shè)施級別、配置標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)能力的要求外，還依據(jù)各類型用地要求（如依據(jù)中小學(xué)生均用地、服務(wù)半徑等剛性指標(biāo)），確定總量，包括總數(shù)量及總用地規(guī)模。結(jié)合實(shí)際建設(shè)情況，按照公共服務(wù)設(shè)施均等化等原則，將總量分配到各總規(guī)單元中。各項(xiàng)設(shè)施具體布局通過控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行落實(shí)。既將剛性要求傳導(dǎo)至控規(guī)，用地布局上又為城市發(fā)展保證了適度的彈性空間，提高發(fā)展的積極性。

以公園綠地為例，結(jié)合人均公園綠地的指標(biāo)的剛性要求，確定中心城區(qū)公園綠地總量，結(jié)合各總規(guī)單元人口及綠地建設(shè)實(shí)際情況，分解到各總規(guī)單元中，確保了規(guī)模上的剛性。結(jié)合“500米見綠”的指標(biāo)的剛性要求，確定總規(guī)單元中公園綠地的數(shù)量，確保了數(shù)量上的剛性。將具有一定規(guī)模塊狀綠地以及具有貫通性的結(jié)構(gòu)性綠地，如錦江綠帶、三環(huán)路兩側(cè)綠帶等劃入城市綠線嚴(yán)格管控，要求“性質(zhì)不改變、位置不改變、數(shù)量不減少、規(guī)模不減少”，確保了公園綠地總體結(jié)構(gòu)上的剛性。在保證了中心城區(qū)公園綠地的總數(shù)量、總規(guī)模上的剛性以及綠線剛性的前提下，對于較小規(guī)模的小游園、微綠地，則納入總規(guī)單元管控，明確單元內(nèi)的總體規(guī)模，具體布局則可在下層次規(guī)劃中劃定，保持了布局上的靈活性。通過總規(guī)單元的設(shè)置，促進(jìn)了總規(guī)和控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等下層次規(guī)劃的有序銜接。2.3.2 以總規(guī)單元強(qiáng)化規(guī)劃層次上的銜接

（1）注重管控內(nèi)容上的銜接

總規(guī)單元與控規(guī)中的15分鐘基本公共服務(wù)圈緊密銜接?？傄?guī)單元的配置內(nèi)容主要為省、市、區(qū)級等設(shè)施；而15分鐘基本公共服務(wù)圈作為成都市目前控規(guī)調(diào)整中公服配套的基本依據(jù)，配置內(nèi)容主要為社區(qū)級公服設(shè)施，包含社區(qū)服務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、交通、商業(yè)服務(wù)和綠化8大類10項(xiàng)服務(wù)設(shè)施（表3）。在用地類型劃分上，總規(guī)單元主要涉及服務(wù)設(shè)施用地以外的公共服務(wù)用地類型；控規(guī)單元?jiǎng)t均為服務(wù)設(shè)施用地?？傄?guī)單元與基本公共服務(wù)圈設(shè)施配置內(nèi)容相互配合，共同起到約束控規(guī)修改的作用，即在控規(guī)調(diào)整中，必須既滿足總規(guī)單元的要求，又滿足15分鐘基本公共服務(wù)圈的要求，實(shí)現(xiàn)了管控內(nèi)容上的有效銜接。

表3 15分鐘基本公共服務(wù)設(shè)施圈主要內(nèi)容一覽表

（2）注重服務(wù)范圍上的銜接

15分鐘基本公共服務(wù)圈的服務(wù)范圍為1.0—1.5 km2?？傄?guī)單元服務(wù)范圍為4—6 km2，總共劃分為71個(gè)總規(guī)單元。總規(guī)單元由多個(gè)15分鐘基本公共服務(wù)圈組成。在邊界上，總規(guī)單元服務(wù)范圍與15分鐘基本公共服務(wù)圈的服務(wù)范圍、行政管理單元的范圍有較好的一致性和契合度。其邊界結(jié)合區(qū)界、街辦邊界、社區(qū)邊界及居住區(qū)邊界修正，避免了跨區(qū)界、跨街辦、跨社區(qū)等情況出現(xiàn)，便于規(guī)劃管理和實(shí)施，也為公共服務(wù)設(shè)施的落地奠定了良好的基礎(chǔ)。

3 結(jié)語

加強(qiáng)總規(guī)的“剛性”管控作用，一定程度上影響到城市治理體系的完善和治理能力的提升，是當(dāng)前總規(guī)編制改革的重要方向。圍繞總規(guī)在剛性管控方面目前存在的不足，本文試圖對總規(guī)剛性管控進(jìn)行框架設(shè)計(jì)?？傄?guī)剛性管控的根本要義是通過質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，即“值質(zhì)歸統(tǒng)”；核心內(nèi)容是強(qiáng)化發(fā)展格局為基礎(chǔ)的“底線約束”。此外，通過增加“總規(guī)單元”層次，建立剛性與彈性的交接面，可實(shí)現(xiàn)在剛性前提下的適度彈性，不僅能使上下層次規(guī)劃的對接渠道得以具體化、體系化，亦有助于各級政府提升城市治理的工作效率。成都新一輪總規(guī)立足成都發(fā)展實(shí)際，在強(qiáng)化剛性管控方面進(jìn)行了積極探索，但總規(guī)改革是一個(gè)系統(tǒng)化的過程，需要結(jié)合管理實(shí)踐進(jìn)一步檢驗(yàn)和持續(xù)完善。強(qiáng)化總規(guī)剛性管控，既需要總規(guī)在技術(shù)層面率先轉(zhuǎn)型，更要從新發(fā)展理念角度對總規(guī)的作用進(jìn)行再認(rèn)識，通過總規(guī)改革促進(jìn)城市治理工作的有效開展。

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Rigid Control on Master Plan and Frame Design: Thoughts on the New Round of Chengdu Urban Master Plan

XU Benying

Under the new development concept of the nation and the new stage of urban development, urban master plan faces major changes. First of all, strengthening the rigid control function of urban master plan, which affecting the improvement of the urban governance system and ability of the governance to a certain extent, is the important direction of reform on the overall planning. In this paper, focusing on the existing deficiencies in urban master plan in the aspect of rigid control, the author tries to frame the rigid control, and argues that rigid control is an essential attribute of urban master plan. The paper points out that the core factor of rigid control comes from the general rules of ‘high uniformity of value and quality index system’ and ‘the bottom line constraint’. In addition, through ‘unit control’,it is possible to achieve moderate elasticity under the premise of rigid control. Details are discussed combined with the new reform and explorations of the new round of urban master plan in Chengdu.

Rigid control | High uniformity of value and quality index system | Bottom line constraint | Unit control of urban master plan

1673-8985（2017）04-0080-06

TU981

A

徐本營

成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 規(guī)劃設(shè)計(jì)研究一所副所長，工程師，碩士