從城市轉(zhuǎn)型升級看天津市新一輪城市總體規(guī)劃修編的重點

周長林 沈 銳 范小勇

從城市轉(zhuǎn)型升級看天津市新一輪城市總體規(guī)劃修編的重點

周長林 沈 銳 范小勇

根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略要求，為適應(yīng)城市發(fā)展新形勢，天津開始了新一輪城市總體規(guī)劃編制工作。以問題和目標為雙導向，通過分析城市發(fā)展面臨的主要問題和形勢要求，著力圍繞“一基地三區(qū)”的城市功能定位，從打造“經(jīng)濟升級版”和“城市升級版”兩個升級版的戰(zhàn)略出發(fā)，瞄準國家戰(zhàn)略目標，嚴守城市發(fā)展底線，闡述了本輪城市總體規(guī)劃修編的重點，突出新時期中央城市工作會議精神和城市總體規(guī)劃改革創(chuàng)新背景下對天津新一輪城市總體規(guī)劃修編重點內(nèi)容的思考。

城市總體規(guī)劃 | 城市轉(zhuǎn)型升級 | 天津城市發(fā)展階段特征

1 城市總體規(guī)劃修編的背景

天津市現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃是2006年7月經(jīng)國務(wù)院批復實施的《天津市城市總體規(guī)劃（2005—2020年）》（以下簡稱“06版總體規(guī)劃”）[1]。06版總體規(guī)劃提升了天津城市定位，拓展了城市發(fā)展空間，在促進天津市經(jīng)濟社會又好又快地發(fā)展和指導城鄉(xiāng)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。通過規(guī)劃實施評估和天津市發(fā)展形勢分析，現(xiàn)行06版總體規(guī)劃實施已經(jīng)近10年，不論是人口規(guī)模還是建設(shè)用地，都已經(jīng)基本突破現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的預期，特別是濱海新區(qū)開發(fā)開放戰(zhàn)略和城市近年來的快速發(fā)展，更加凸顯出現(xiàn)行城市總體規(guī)劃已經(jīng)不適應(yīng)城市的發(fā)展形勢，難以繼續(xù)發(fā)揮總體規(guī)劃的作用[2]（圖1）。因此，自2011年天津就啟動城市總體規(guī)劃調(diào)整深化，特別是2014年隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，天津開始謀劃新一輪城市總體規(guī)劃修編。目前，城市總體規(guī)劃修編工作已經(jīng)取得了階段性成果。

2 當前城市發(fā)展面臨的主要問題

當前，天津市城市發(fā)展取得了巨大成就，也遇到了問題，既有一般城市發(fā)展存在的普遍性和規(guī)律性的問題，也有天津市城市發(fā)展過程中面臨的特殊性、階段性的問題。突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

圖2 天津與北上廣深地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展對比圖

2.1 城市門戶功能和輻射帶動作用尚需提升

當前城市發(fā)展還處于以集聚為主的發(fā)展階段，城市發(fā)展的外溢效應(yīng)和門戶帶動作用還不足，區(qū)域服務(wù)輻射能力離國家戰(zhàn)略要求還有一定差距。突出表現(xiàn)在港口高端航運服務(wù)要素不發(fā)達；機場樞紐能力未能有效發(fā)揮，機場旅客吞吐量僅位列全國第20名，貨運航班起降頻次僅為北京的1/2；對外交通通道不足，交通樞紐功能不強；總部經(jīng)濟實力在全國35個主要城市中位居第7，國際貿(mào)易、物流、商務(wù)、金融等具有國際影響力和區(qū)域服務(wù)功能的高端要素還不發(fā)達等，嚴重制約了本市參與國內(nèi)外市場競爭的能力，削弱了其對國內(nèi)外資源要素的配置能力，城市競爭力和國際影響力有待提高。

2.2 城市創(chuàng)新能力和城市活力有待提高

建設(shè)創(chuàng)新型城市、提高城市活力對加快城市轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)又好又快的發(fā)展具有重要意義。近年來雖然天津市外來人口逐年增長，但年增速明顯放緩，城市對高素質(zhì)人才的吸引力有待提高，高層次、領(lǐng)軍型人才還比較短缺，人口老齡化問題突出。服務(wù)業(yè)占比（52%）水平相對北京（79.7%）、上海（67.8%）[2]明顯不足，工業(yè)項目拉動效應(yīng)逐漸降低，產(chǎn)業(yè)偏重，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在8大支柱產(chǎn)業(yè)中的比重高，航空航天、生物醫(yī)藥、新能源新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占比只有10%左右。過去經(jīng)濟高速增長主要依靠央企投資和大項目拉動，內(nèi)生性增長不足，民營經(jīng)濟發(fā)育不夠，全社會創(chuàng)新、創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)活力有待進一步釋放。

2.3 資源環(huán)境保護和利用效率有待提高

天津市是一個能源、水資源輸入型城市，外部依賴性強，能源結(jié)構(gòu)不合理。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境壓力加大，大氣、水污染問題突出，濕地萎縮、海域生態(tài)污染不容樂觀，污染防治任務(wù)依然艱巨。優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療等公共資源布局不均，人均公園綠地面積（9.73 m2）不足全國平均水平（12.60 m2），城市交通擁堵時有顯現(xiàn)，“城市病”需要加強防治。同時，天津市近年來土地資源增長過快（城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長約60 km2），而存量利用不足，土地利用效率不高。在資源環(huán)境緊約束下，推動城市由外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，提高資源利用效益，提升城市環(huán)境品質(zhì)和生活質(zhì)量是當前天津城市發(fā)展亟待解決的問題。

2.4 城市治理和公共服務(wù)水平有待進一步提升

完善城市治理體系，提高城市治理能力是中央城市工作會議的重要精神。當前，天津市城市治理水平還處于初級階段，公共服務(wù)水平不高。對城市發(fā)展規(guī)律的認識還不夠，對先進理念的自信還不足，宏觀決策執(zhí)行力有待進一步提高。全市一盤棋統(tǒng)籌管理的體制機制還不夠健全和完善，縱向分權(quán)和橫向整合水平有待提高，多規(guī)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還有待進一步推進。規(guī)劃的前瞻性、嚴肅性、權(quán)威性、強制性還不夠，城市建設(shè)的精細化、協(xié)調(diào)性還有待增強，城市管理的人性化水平還需提高，城市公共政策的合力還沒有形成。安全基礎(chǔ)比較薄弱，安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻。社會保障體系不夠完善，基層社會治理有待加強。市民文明素質(zhì)和社會文明程度仍需提高。城市治理中對互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)的運用還不足。城市治理的法制化、規(guī)范化、程序化、精細化還有待提高，公眾參與城市治理的渠道和深度還有待拓展和深化。

3 天津城市發(fā)展階段和面臨的形勢要求的認識

3.1 天津進入經(jīng)濟和城市轉(zhuǎn)型升級階段的特征

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律，天津市處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的后期，城市發(fā)展的主要動力從工業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)和信息化，城市也從規(guī)模擴張進入質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型新階段。這個階段天津市將有以下幾個方面的特征：一是城鎮(zhèn)化速度將從中高速增長轉(zhuǎn)向穩(wěn)定增長，農(nóng)村人口將在一定程度上保持穩(wěn)定；二是城市發(fā)展將從規(guī)模擴張階段轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升階段，人民生活質(zhì)量改善和城市品質(zhì)提升將成為城市工作的重點；三是城市對區(qū)域流動人口的吸引力將繼續(xù)增強，城市發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的聯(lián)動態(tài)勢將進一步加強；四是迫切需要轉(zhuǎn)變城市的治理方式，預防大城市?。▓D2）。

從城市發(fā)展動力來看，天津進入動力轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)優(yōu)化期。從時間維度看，與北上廣深相比，天津市第三產(chǎn)業(yè)比重剛剛超過第二產(chǎn)業(yè)，正處于由生產(chǎn)向服務(wù)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，在一定時期內(nèi)，還將處于集聚增長的階段。同時，從區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，北京對天津的投資重點產(chǎn)業(yè)集中在科技研發(fā)、商務(wù)服務(wù)和金融服務(wù)，也反映了天津第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征。從空間維度看，由資源的規(guī)模投放，轉(zhuǎn)向適應(yīng)創(chuàng)新需求的人居環(huán)境優(yōu)化。

總之，按照城市發(fā)展規(guī)律，天津?qū)⒂缮a(chǎn)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，由規(guī)模擴張向規(guī)模與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。概括來說，天津城市發(fā)展面臨著“經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級”和“城市轉(zhuǎn)型升級”的雙升級階段?？茖W認識城市發(fā)展階段特征和轉(zhuǎn)型升級發(fā)展需求，對制定城市發(fā)展戰(zhàn)略、描繪城市目標的質(zhì)量形態(tài)、調(diào)整城市發(fā)展路徑、優(yōu)化城市功能布局等具有重要意義，是科學制定新一輪城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)。

3.2 天津城市發(fā)展面臨形勢要求的認識

當前，京津冀協(xié)同發(fā)展對天津提出了更高的要求。按照習總書記關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展提出的“七個”著力的要求，天津新一輪城市總體規(guī)劃修編需要著力貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和中共中央關(guān)于新時期城市工作會議的精神，科學編制好城市總體規(guī)劃，發(fā)揮總體規(guī)劃的作用，引領(lǐng)新時期城市規(guī)劃建設(shè)。

從落實國家新時期發(fā)展戰(zhàn)略要求看，天津市新一輪城市總體規(guī)劃的編制要全面學習貫徹黨的十八大和十八屆三中四中五中六中全會及中央城鎮(zhèn)工作會議、中央城市工作會議精神，深入貫徹習近平總書記系列講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略、視察天津提出的“三個著力”重要要求，進一步強化四個意識，扎實推進五位一體總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局的天津?qū)嵤瑘猿址€(wěn)中求進的總基調(diào)，牢固樹立和貫徹落實五大發(fā)展理念，尊重和把握城市發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)現(xiàn)代化特大城市發(fā)展的新趨勢，堅持城市工作“五個統(tǒng)籌”，堅持以人為本、科學發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，完善城市治理體系，提高城市治理能力，強化底線控制，完善基本保障，激發(fā)城市活力，促進內(nèi)涵發(fā)展，努力把天津建設(shè)成為我國特大城市可持續(xù)發(fā)展的典范。

4 天津城市總體規(guī)劃修編重點內(nèi)容的思考

當前，天津既面臨京津冀協(xié)同發(fā)展和濱海新區(qū)開發(fā)開放的雙重戰(zhàn)略機遇，又面臨著城市功能不完善、布局結(jié)構(gòu)不合理、交通樞紐地位不突出和資源環(huán)境制約等問題。城市原有投資拉動、大項目帶動的發(fā)展模式和粗放式擴張路徑將難以為繼，迫切需要按照國家對天津發(fā)展的更高要求，全面應(yīng)對和解決城市發(fā)展中的新情況、新問題，從城市和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級上謀劃新一輪城市總體規(guī)劃的編制。要站在戰(zhàn)略和全局的高度，深入謀劃城市未來長遠發(fā)展格局，立足全球視野和戰(zhàn)略思維，全面落實黨中央關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略和京津雙城聯(lián)動發(fā)展的指示精神，以著力打造“經(jīng)濟升級版、城市升級版”為總體目標，加快實施濱海新區(qū)開發(fā)開放戰(zhàn)略，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進美麗天津建設(shè)，提升天津參與國際競爭和可持續(xù)發(fā)展的能力，輻射和帶動環(huán)渤海及我國北方地區(qū)的發(fā)展。圍繞上述目標，天津市新一輪城市總體規(guī)劃編制的重點如下。

4.1 落實國家戰(zhàn)略定位， 著力優(yōu)化提升城市功能體系

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了天津的定位要求，即全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)和改革開放先行區(qū)的戰(zhàn)略定位。新一輪城市總體規(guī)劃將城市性質(zhì)由06版總體規(guī)劃確定的國際港口城市、北方經(jīng)濟中心和生態(tài)城市，調(diào)整為京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃明確的“一基地三區(qū)”。這一定位中的全國先進制造研發(fā)基地和金融創(chuàng)新運營示范區(qū)，對天津市提出了創(chuàng)新發(fā)展要求；北方國際航運核心區(qū)和改革開放先行區(qū)，對天津市國際門戶職能建設(shè)提出了新要求。創(chuàng)新驅(qū)動與門戶提升是本次總體規(guī)劃修編的重要理念。按照建設(shè)世界級城市群發(fā)展目標，牢牢把握天津城市“一基地三區(qū)”戰(zhàn)略定位，深入實施天津空間發(fā)展戰(zhàn)略，主動融入京津冀城市群和“一帶一路”建設(shè)。同時，從國家戰(zhàn)略、世界城市坐標、城市發(fā)展規(guī)律，以及城市發(fā)展的價值觀等角度提出天津城市發(fā)展使命與未來發(fā)展的愿景。圍繞提升城市競爭力，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，明確城市發(fā)展目標與內(nèi)涵、發(fā)展戰(zhàn)略框架與策略、發(fā)展模式等。

4.2 確定基于生態(tài)資源環(huán)境承載力為底線的城市規(guī)模

建立資源環(huán)境紅線的倒逼約束機制，建立全域空間管控體系，促進集約集中高效發(fā)展，遏制城市“低效蔓延”式發(fā)展。堅持集約發(fā)展，樹立“精明增長”、“緊湊城市”的發(fā)展理念，挖掘存量、做優(yōu)增量、提升質(zhì)量。用足“四空三老（空房、空樓、空企、空地和老廠房、老村莊、老軌道）”等存量空間，促進產(chǎn)城融合，做優(yōu)城市增量空間，形成城市建設(shè)相對集中、空間緊湊的城鎮(zhèn)布局，控制城市開發(fā)強度，提高環(huán)境品質(zhì)，提升城市發(fā)展質(zhì)量。劃定城市開發(fā)邊界，強化水體、綠地、歷史文化資源、基本農(nóng)田等的剛性約束，嚴格保護生態(tài)紅線，加強生態(tài)修復和城市修補，促進人與自然和諧共處，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

4.3 構(gòu)建基于京津冀協(xié)同發(fā)展的城市空間格局

全面落實和配合國家在京津冀協(xié)同發(fā)展上的各類規(guī)劃和政策要求，對接區(qū)域功能和空間配置“一張圖”， 促進區(qū)域城鎮(zhèn)群分工協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)格局共建共治，重點加強與北京、河北省周邊地區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌和共治。與京津冀“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”的區(qū)域空間格局相銜接，完善天津城市空間布局，構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。目前規(guī)劃方案提出落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，強化京津雙城聯(lián)動發(fā)展，規(guī)劃全市形成“一軸、兩帶、三區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)。一軸：京濱綜合發(fā)展軸。兩帶：西部城鎮(zhèn)發(fā)展帶和東部濱海發(fā)展帶。三區(qū)：三片生態(tài)保障區(qū)域。包括薊州山地生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護區(qū)、“七里?！簏S堡”濕地生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護區(qū)、“團泊洼水庫—北大港水庫”濕地生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護區(qū)。規(guī)劃形成“主城—輔城—功能組團—特色城鎮(zhèn)—新農(nóng)村”5級城鄉(xiāng)居民點體系（圖3）。

4.4 制定以人為本、宜居城市的各類目標、體系和措施

提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量和水平，重點突出改善人居環(huán)境，提高公共交通便利性，提高生活服務(wù)水平，增加城市公共空間和生態(tài)綠地，使人民群眾的工作生活更加舒適便利。在創(chuàng)建和諧宜居、生態(tài)綠色環(huán)保、智慧和活力城市上強化全社會共治的方式。規(guī)劃重點包括：

圖3 天津市空間發(fā)展戰(zhàn)略總體結(jié)構(gòu)示意圖

（1）提升?？諆筛酃δ芎筒季郑蛟斐鞘袑ν忾T戶。規(guī)劃空港地區(qū)建成區(qū)域門戶樞紐機場，國際航空物流中心。引入京津、京濱雙城際，強化機場為周邊區(qū)域服務(wù)功能；發(fā)揮空鐵聯(lián)運優(yōu)勢，打造進京第二空中通道；發(fā)揮自貿(mào)區(qū)等綜合優(yōu)勢，建設(shè)航空物流園區(qū)。海港作為國際航運核心區(qū)的主要載體，進一步優(yōu)化港口功能布局，規(guī)劃北港區(qū)發(fā)展航運服務(wù)與金融租賃、集裝箱運輸、裝備制造等產(chǎn)業(yè)；南港區(qū)重點發(fā)展大宗散雜貨與部分集裝箱運輸。發(fā)揮空港海港與鐵路網(wǎng)等綜合交通功能和天津?qū)ν忾_放優(yōu)勢，建設(shè)天津自貿(mào)區(qū)。天津自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略定位是京津冀協(xié)同發(fā)展高水平對外開放平臺、全國改革開放先行區(qū)和制度創(chuàng)新試驗田、面向世界的高水平自由貿(mào)易園區(qū)。

（2）完善鐵路等綜合交通網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)軌道上的京津冀。落實京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃，結(jié)合城市空間布局，新增環(huán)渤海城際、京唐、京濱、津承、津滄、環(huán)北京、京秦二城際等7條客運鐵路，暢通東北與華東、華南聯(lián)系通道；建設(shè)海河南部聯(lián)絡(luò)線，暢通與環(huán)渤海城際聯(lián)系，強化西部交通；預留京廊濱城際通道，保證鐵路網(wǎng)客運能力。規(guī)劃形成以天津站、天津西站、天津南站、濱海站為主的車站布局。暢通貨運通道，便捷“一帶一路”聯(lián)系。規(guī)劃新增南港鐵路、南港二線、臨港鐵路等鐵路，建設(shè)規(guī)劃西堤頭、太平鎮(zhèn)港外轉(zhuǎn)運站，形成“環(huán)狀放射”的疏港鐵路通道，推進海鐵聯(lián)運發(fā)展，緩解港城矛盾。同時新增津保太、津石、津承3條貨運大通道，拓展西部、北部區(qū)域腹地。建設(shè)新南倉編組站，承載區(qū)域貨運樞紐組織功能。

（3）多措并舉推進城市修補，提升人居質(zhì)量。推進教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等基本公共服務(wù)全覆蓋，以補充完善公共服務(wù)設(shè)施。持續(xù)改善老舊小區(qū)配套服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境。積極探索棚戶區(qū)改造新模式，全面構(gòu)建實用舒適、步行可達、智能安全的“15分鐘社區(qū)服務(wù)圈”，以提升居住和社區(qū)宜居水平。加快生活性街道建設(shè)，完善次支路規(guī)劃建設(shè)，增加步行和自行車出行空間，加強軌道交通站點地區(qū)的一體化規(guī)劃建設(shè)，實施交通需求管控，以改善交通出行環(huán)境。充分運用多種手段增加公園綠地、小微綠地、活動廣場，以增加公共活力空間。新建住宅推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。

（4）構(gòu)建通風廊道、綠道、“藍網(wǎng)”系統(tǒng)，營造健康宜居環(huán)境。利用通風潛力較大地帶，完善中心城市通風廊道系統(tǒng)，構(gòu)建多級通風廊道系統(tǒng)，以提升建成區(qū)整體空氣流通性。依托綠色空間、河湖水系、歷史文化、風景名勝等自然和人文資源，構(gòu)建層次鮮明、功能多樣、內(nèi)涵豐富、順暢便捷的綠道系統(tǒng)。由水體、濱水綠化廊道、濱水城市空間共同構(gòu)建濱水 “藍網(wǎng)”，通過全面提升“藍網(wǎng)”的精細化管理水平，改善流域生態(tài)環(huán)境，保障城市防洪安全，恢復歷史水系，完善公共空間系統(tǒng)，豐富城市景觀。

（5）傳承歷史和文化特色，建設(shè)美麗天津。保持歷史文化特色，構(gòu)建歷史文化遺產(chǎn)保護長效機制，加強對城市風貌整體性、文脈延續(xù)性的規(guī)劃和管控。健全完善歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、歷史文化街區(qū)和保護性建筑保護規(guī)劃體系，挖掘天津境內(nèi)京杭大運河沿線、工業(yè)遺產(chǎn)、特色示范村鎮(zhèn)的歷史文化特色，提升五大道、解放北路、中心公園、鞍山道等歷史街區(qū)，依法加強歷史風貌建筑保護，整合歷史風貌建筑與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，打造獨特的城市精神和魅力，為美麗天津建設(shè)注入歷史文化元素。

4.5 明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃目標、策略和路徑

中心城區(qū)：功能提升，宜居典范。中心城區(qū)是天津歷史發(fā)源地，也是重要的區(qū)域商貿(mào)服務(wù)中心、科教創(chuàng)新中心、文化旅游中心和國家歷史文化名城。規(guī)劃在小白樓—文化中心城市主中心、西站、天鋼柳林兩個城市副中心基礎(chǔ)上，增加北部地區(qū)、侯臺、津濱副中心，實現(xiàn)南北均衡發(fā)展，形成“一主五副”中心城區(qū)結(jié)構(gòu)，塑造新都市經(jīng)濟載體。

濱海新區(qū)：開放門戶，創(chuàng)新先鋒。濱海新區(qū)作為國家級新區(qū)，承接國際航運核心區(qū)、國際自由貿(mào)易示范區(qū)、先進制造和創(chuàng)新研發(fā)基地的功能。規(guī)劃以雙創(chuàng)特區(qū)、自貿(mào)區(qū)為重點，提升核心區(qū)創(chuàng)新引領(lǐng)能力；推進生態(tài)城、航空城、大港城三片產(chǎn)城融合，形成“一核三片”空間格局，建設(shè)成為國際化、創(chuàng)新型的生態(tài)宜居海濱城市。

環(huán)城四區(qū)：轉(zhuǎn)型升級，實業(yè)高地。環(huán)城四區(qū)承接中心城區(qū)人口疏解，打造新興都市區(qū)。依托各自產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，打造專業(yè)化職能中心。規(guī)劃以航空城、西青城區(qū)、南站等地區(qū)為重點，打造綜合性城市公共中心。結(jié)合郊野公園、綠楔、綠廊的建設(shè)，形成組團式的發(fā)展格局。

外圍五區(qū)：特色鮮明，區(qū)域協(xié)同。推動“區(qū)縣城區(qū)”向“區(qū)域中等城市”升級，與雙城共同構(gòu)筑天津參與國際競爭的都市區(qū)化發(fā)展格局。依托京濱綜合發(fā)展軸，對接雄安新區(qū)，建設(shè)一系列功能組團成為京津冀世界級城鎮(zhèn)群中的專業(yè)化城鎮(zhèn)節(jié)點。

4.6 積極改革創(chuàng)新， 提升總規(guī)編制和實施水平

（1）完善規(guī)劃編制體系，推進多規(guī)合一戰(zhàn)略部署。貫徹落實以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃、推進“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署，深化規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等的有效銜接，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補的規(guī)劃體系，提升天津市國土空間治理能力和效率。橫向上以“多規(guī)合一”為抓手，建立目標協(xié)同的決策機制。推動城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相統(tǒng)一、與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)多規(guī)目標合一、 底圖疊合、數(shù)據(jù)融合、政策整合。搭建全市統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)平臺，綜合人口、土地、經(jīng)濟、資源、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等多項要素，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”、“一張藍圖”打好工作基礎(chǔ)?？v向上分解總規(guī)目標和任務(wù)，落實實施主體，進一步完善各級各類地區(qū)性規(guī)劃和專項規(guī)劃，將總體規(guī)劃目標和任務(wù)分解到各個區(qū)，明確各區(qū)的功能定位和空間管控要求，提出分階段的人口控制、用地規(guī)模、生態(tài)保護、設(shè)施建設(shè)等目標方案，在此基礎(chǔ)上各區(qū)結(jié)合自身具體情況制定實施方案。

（2）建立規(guī)劃實施的統(tǒng)籌平臺。以規(guī)劃實施單元作為統(tǒng)籌目標與路徑、平衡各方利益與責任的平臺，明確各級政府的權(quán)力職責，加強部門之間的統(tǒng)籌聯(lián)動，落實總體規(guī)劃全域空間管制要求，強化規(guī)劃實施的全過程管理。完善年度實施監(jiān)測和考核機制，建立規(guī)劃實施的年度監(jiān)測機制，細化完善差異化的區(qū)政府績效考核指標體系和評價機制，將規(guī)劃確定的目標列入政府績效考核的重要內(nèi)容，體現(xiàn)控制與引導、限制與鼓勵的政策導向，摒棄單純的GDP導向。健全規(guī)劃法律監(jiān)督檢查制度，積極發(fā)揮法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用，認真查處和糾正各種違反規(guī)劃的行為，加大對違法建設(shè)行為的整治力度。發(fā)揮各級人民代表大會、政協(xié)、各基層社區(qū)組織以及社會團體、公眾在城市規(guī)劃實施全過程中的監(jiān)督作用，通過多種形式建立起對城市規(guī)劃實施進行社會監(jiān)督的工作機制。

（3）加強政策改革和創(chuàng)新。完善總體規(guī)劃實施的各項政策，特別是針對城市治理體制機制和規(guī)劃實施管理等重點領(lǐng)域和重點問題，著力加強改革創(chuàng)新。例如，針對天津城市總體規(guī)劃實施，提升城市總體規(guī)劃的“綱性”和“剛性”，在市區(qū)兩級事權(quán)上要進一步優(yōu)化分工，著力探索市區(qū)級兩級政府在城市開發(fā)邊界、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與布局管控等方面的體制機制。同時，針對集體建設(shè)用地管理和改革，探索建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)、提高產(chǎn)業(yè)用地利用效率等一系列政策機制。針對城市發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，要探索轉(zhuǎn)變“鋪攤子”求增量的擴張式發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變過去以房地產(chǎn)的路徑依賴解決籌資的方式，轉(zhuǎn)變城市建設(shè)以單個項目運作的“碎片式”實施方式等，破解規(guī)劃的整體性和實施的分散性之間的矛盾，著力把城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標和“藍圖”轉(zhuǎn)化為實施規(guī)劃的政策機制和“路線圖”。

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Thinking about the New Revision of Urban Master Plan of Tianjin Based on Transformation of Urban Development

ZHOU Changlin, SHEN Rui, FAN Xiaoyong

According to the national strategy of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei and in order to adapt to the new situation of urban development, Tianjin began a new editing and revision of master plan. Oriented by problems and goals, through analyzing the main problems and requirements of the developing city, this paper focuses on the urban function position of ‘one base and three zones’,starts from the strategy of building the economic and urban upgrade city, aims at national strategic objectives, sticks to the bottom line of development city, describes the emphasis of the current round master plan, and highlights the thinking of a new round of Tianjin master plan under the background of reform and innovation.

Master plan | Urban transformation upgrading | Development stage features of Tianjin

1673-8985（2017）04-0075-05

TU981

A

周長林

天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長，教授級高級規(guī)劃師

沈 銳

天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 規(guī)劃研究中心主任，高級規(guī)劃師，碩士

范小勇

天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 規(guī)劃研究中心總工程師，高級工程師，博士