上海市城鎮(zhèn)圈空間組織模式及規(guī)劃實(shí)施模擬研究*

陳 琳 黃 玨 陳 星 馬玉荃

CHEN Lin, HUANG Jue, CHEN Xing, MA Yuquan

上海市城鎮(zhèn)圈空間組織模式及規(guī)劃實(shí)施模擬研究*

陳 琳 黃 玨 陳 星 馬玉荃

CHEN Lin, HUANG Jue, CHEN Xing, MA Yuquan

以上海為代表的超大城市經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，正面臨著空間資源緊約束、人口持續(xù)增長和環(huán)境品質(zhì)有待提升等問題，正處于城市區(qū)域化、空間網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的必然階段。新城和新市鎮(zhèn)在城市網(wǎng)絡(luò)中的地位逐漸凸顯，但尚未形成具有競爭力優(yōu)勢的能級。針對上述問題和挑戰(zhàn)，基于上海2040城市總體規(guī)劃提出的“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、集約型”總體空間發(fā)展理念，從“城鎮(zhèn)圈”概念產(chǎn)生的背景入手，剖析其內(nèi)涵和發(fā)展目標(biāo)，并結(jié)合城鎮(zhèn)圈規(guī)劃的空間方案闡述發(fā)展指引。在此基礎(chǔ)上，深入分析城鎮(zhèn)圈的現(xiàn)狀人口、公共中心、交通等情況，對照規(guī)劃目標(biāo)，提出針對性的實(shí)施策略。同時(shí)提出為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)圈模式，需要借助于完善的規(guī)劃體系和實(shí)施操作機(jī)制。

城鎮(zhèn)圈 | 空間組織模式 | 實(shí)施模擬

0 引言

經(jīng)過一段時(shí)間的快速增長，我國超大城市土地資源緊缺，依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式已難以為繼；人口壓力巨大，依靠勞動力廉價(jià)供給推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式難以為繼；城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)難以破除，依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式難以為繼。然而這些矛盾在超大城市郊區(qū)顯得尤為突出。郊區(qū)往往是城市土地低效蔓延最明顯、人口結(jié)構(gòu)最混雜、交通情況最復(fù)雜、公共服務(wù)最欠缺的地區(qū)。

《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040年）》（以下簡稱“上海2040”）中提出：“以城鎮(zhèn)圈作為郊區(qū)空間組織和資源配置的基本單元，強(qiáng)化交通網(wǎng)絡(luò)支撐，共享公共服務(wù)設(shè)施，城鎮(zhèn)圈內(nèi)通勤出行時(shí)間控制在30—40分鐘”?！俺擎?zhèn)圈”作為本次總體規(guī)劃提出的創(chuàng)新理念，代表了轉(zhuǎn)型時(shí)期上?？臻g組織的新模式，如何有效實(shí)施這一創(chuàng)新的空間組織模式，也是值得進(jìn)一步思考的問題[1]。

圖1 我國超大城市與國際對標(biāo)城市空間尺度對比圖

圖2 傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系被打破的關(guān)系示意圖

1 超大城市郊區(qū)發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

1.1 擴(kuò)張帶來的空間結(jié)構(gòu)“解構(gòu)”

傳統(tǒng)的規(guī)劃思路往往局限于行政區(qū)劃的邊界，把同屬一個(gè)行政區(qū)的建成區(qū)當(dāng)作一個(gè)城市單體來看待，用“幾軸幾廊幾帶”的規(guī)劃語言描述城市空間結(jié)構(gòu)[2]。我國超大城市的郊區(qū)空間尺度巨大，上海、北京、重慶的郊區(qū)存在較大差異，與國際城市相比，國內(nèi)城市的郊區(qū)幾乎等同于倫敦、東京等城市的大都市區(qū)概念（圖1）。由此，傳統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)描述方式對于我國大部分城市郊區(qū)往往是無效的[3]。也是由于這個(gè)原因，我國大部分超大城市的郊區(qū)一直處于空間結(jié)構(gòu)組織“空白”的局面[4]。

上海市域空間現(xiàn)狀已呈現(xiàn)出城市區(qū)域化特征，但中心城周邊成為城市建設(shè)較為活躍的地區(qū)，出現(xiàn)了空間布局雜亂，文化、體育、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)設(shè)施配套水平與中心城、新城的差距明顯，生態(tài)空間蠶食嚴(yán)重等問題。同時(shí)，外圍新城功能集聚、規(guī)模發(fā)展的態(tài)勢不明顯，對區(qū)域發(fā)展的帶動作用未得到充分顯現(xiàn)，新市鎮(zhèn)發(fā)展不均衡，經(jīng)濟(jì)總量參差不齊，發(fā)展水平相對滯后，亟待創(chuàng)新空間組織模式，促進(jìn)更加可持續(xù)的發(fā)展。

1.2 城鎮(zhèn)體系層級關(guān)系逐步削弱， 網(wǎng)絡(luò)化尚未形成

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以“高等級城鎮(zhèn)配高等級功能、低等級城鎮(zhèn)配低等級功能”為核心思想，能夠?qū)Τ蟪鞘械目臻g組織進(jìn)行比較好的描述。

而當(dāng)人類經(jīng)濟(jì)、社會活動發(fā)展到信息化的時(shí)代，城市空間開始向高層次演化，扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、多中心化逐漸成為趨勢。城鎮(zhèn)建成區(qū)的邊界則越來越模糊，已不是簡單的等級體系的結(jié)構(gòu)（圖2）。然而，當(dāng)理想的“網(wǎng)絡(luò)化”尚未完全到來，超大城市的廣大郊區(qū)城鎮(zhèn)仍在沿用以嚴(yán)密等級結(jié)構(gòu)為特點(diǎn)的城鎮(zhèn)體系時(shí)代的空間特征，包括放射狀的道路、向鎮(zhèn)區(qū)集中的公共服務(wù)等，這些特征在網(wǎng)絡(luò)化的過程中都或多或少地出現(xiàn)了不適應(yīng)[6]。

上海城市總體規(guī)劃（2001版）提出“中心城、新城、新市鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村”城鎮(zhèn)體系，較好地指導(dǎo)了各級城鎮(zhèn)的公共服務(wù)資源配置。然而，由于公共資源過多集中在中心城，新城在行政上仍然是區(qū)縣的行政中心，采用低于中心城水平的區(qū)級設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)城融合度不夠，公共服務(wù)設(shè)施配套和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，影響新城的吸引力和服務(wù)能力，難以發(fā)揮綜合性城市功能。新市鎮(zhèn)的發(fā)展受區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)等的影響，在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)功能等方面存在較大的差異。

1.3 新城吸引力未達(dá)到規(guī)劃預(yù)期

新城在特定歷史時(shí)期，對我國超大城市的郊區(qū)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。部分新城在某一時(shí)期得到了政策的大力傾斜，短時(shí)間內(nèi)從無到有或者由弱到強(qiáng)，形成了超大城市郊區(qū)的基本格局。然而1990年之后，受市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，規(guī)劃所確定的若干新城和新市鎮(zhèn)的發(fā)展則相對緩慢，規(guī)劃中所期望形成的獨(dú)立的反磁力中心和相應(yīng)的人口、產(chǎn)業(yè)集聚并未形成。例如：人口集聚達(dá)不到規(guī)劃預(yù)期；職住不平衡現(xiàn)象普遍存在；新城較城市邊緣地區(qū)優(yōu)勢不明顯；城鎮(zhèn)缺乏特色；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌功能不突出[7-8]。

2015年上海常住人口中，僅有11%的人居住在新城（2010年為10%）。新城人口密度為0.7萬人/km2，僅為中心城的35%、中心城周邊地區(qū)的84%。全市常住外來人口中，僅有12%的人居住在新城。新城外來人口密度為0.28萬人/ km2，分別僅為中心城56%、周邊地區(qū)72%。

1.4 城鄉(xiāng)結(jié)合部缺乏引導(dǎo)， 城市蔓延嚴(yán)重

與城市規(guī)劃一直追求的新城不同，城鄉(xiāng)結(jié)合部①城郊結(jié)合部也被稱為“近域空間”、“城市邊緣區(qū)”或“城市邊緣帶”和“近郊組團(tuán)”，而各城市在實(shí)踐中也有各自不同的規(guī)劃概念，如上海習(xí)慣稱這一區(qū)域?yàn)椤爸行某侵苓叺貐^(qū)”、北京有“邊緣集團(tuán)”等。的崛起更多的是緣于市場因素。從國際城市發(fā)展的規(guī)律來看，倫敦、東京等城市均經(jīng)歷過中心城近域蔓延的階段，面臨城市空間混雜和低效使用的問題。

實(shí)踐中，我國許多城鄉(xiāng)結(jié)合部往往由于“控制不力、引導(dǎo)不足”而處于“規(guī)劃失語”狀態(tài)。城鄉(xiāng)結(jié)合部難以享受中心城區(qū)的設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，又無法具備新城的高等級規(guī)劃引導(dǎo)與政策支撐。在許多特大城市，這一地區(qū)由于缺乏自上而下的引導(dǎo)，仍維持著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，一直處于用地快速拓展、功能相對混雜，人口結(jié)構(gòu)失衡、公共服務(wù)設(shè)施短缺，經(jīng)濟(jì)活動活躍、規(guī)劃相對無序的矛盾中。

上海中心城的快速發(fā)展使其周邊地區(qū)成為全市住宅和人口增幅最高的地區(qū)，整個(gè)連綿地區(qū)的占地面積超過1 250 km2（含中心城），2015年常住人口超過1 600萬（2010年為1 500萬人），全市約有27%的工業(yè)崗位集聚在中心城周邊地區(qū)，其中70%為制造業(yè)。該地區(qū)以住宅和工廠為主，空間混雜、環(huán)境建設(shè)相對滯后，人均綠化面積僅為4.82 m2/人。

2 上海城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式與內(nèi)涵

傳統(tǒng)的空間組織模式強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)體系層級，代表了以行政力為主導(dǎo)的資源配置模式。傳統(tǒng)的公共服務(wù)配置機(jī)制對各類人群的實(shí)際需求重視不足，人與設(shè)施在空間分布上的匹配度不高[10]。等級化的空間布局方式無法適應(yīng)關(guān)注社會公平的均等化、網(wǎng)絡(luò)化的要求，無法解決超大城市郊區(qū)的主要矛盾，需要創(chuàng)新郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

“上海2040”以強(qiáng)化郊區(qū)節(jié)點(diǎn)城市的獨(dú)立功能為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系以行政層級配置公共資源的方式，在更大范圍統(tǒng)籌功能和服務(wù)，提出依托“城鎮(zhèn)圈發(fā)展戰(zhàn)略”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，符合上海作為率先發(fā)展的超大城市、國際大都市的一般發(fā)展規(guī)律，也是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展、解決超大城市病、合理建設(shè)城市群的一種新空間組織路徑。

城鎮(zhèn)圈將是上海郊區(qū)優(yōu)化空間組織、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本單元。目標(biāo)在于解決資源分配不合理、重新構(gòu)造城市機(jī)構(gòu)、推動公共服務(wù)均等化等；同時(shí)，城鎮(zhèn)圈也注重以人為本、市民參與、社會協(xié)同的開發(fā)、創(chuàng)新空間的塑造，以及公共價(jià)值與獨(dú)特價(jià)值的創(chuàng)造，使原來層級式、集中式、二元式的空間結(jié)構(gòu)向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、均等化發(fā)展。

每個(gè)城鎮(zhèn)圈覆蓋若干個(gè)建制鎮(zhèn)或街道，統(tǒng)籌公共服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，新城和重點(diǎn)新市鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)圈的核心城鎮(zhèn)，通過加強(qiáng)核心城鎮(zhèn)與周邊一般新市鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)（非建制鎮(zhèn)），以及農(nóng)村地區(qū)的公共交通服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進(jìn)30—40 min交通可達(dá)范圍內(nèi)產(chǎn)城融合、職住平衡、資源互補(bǔ)、服務(wù)共享，起到統(tǒng)籌公共服務(wù)資源配置，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)圈內(nèi)各級城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)共享和組合發(fā)展的重要作用（圖3）。

圖3 傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)圈空間體系對比圖

3 上海市城鎮(zhèn)圈規(guī)劃及發(fā)展引導(dǎo)

3.1 總體方案

基于手機(jī)信令、經(jīng)濟(jì)普查、人口數(shù)據(jù)、交通關(guān)聯(lián)等手段，分析城鎮(zhèn)圈內(nèi)不同城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)緊密度。從促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的角度出發(fā)，在主城區(qū)外新市鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)密集的地區(qū)，以一個(gè)或多個(gè)城鎮(zhèn)（新城、新市鎮(zhèn)）為核心，劃定周邊30—40 min通勤可達(dá)范圍內(nèi)的24個(gè)城鎮(zhèn)圈（圖4），包括16個(gè)綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈、4個(gè)整合提升型城鎮(zhèn)圈和4個(gè)生態(tài)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)圈。其中，綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈由新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)引領(lǐng)，重點(diǎn)加強(qiáng)公共服務(wù)、住房等資源配置，推進(jìn)跨區(qū)域綜合交通設(shè)施對接和公共服務(wù)設(shè)施共享；整合提升型城鎮(zhèn)圈位于中心城周邊地區(qū)，著重體現(xiàn)生態(tài)宜居功能；生態(tài)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)圈著重體現(xiàn)城鄉(xiāng)服務(wù)、生態(tài)保育、休閑游憩功能。

3.2 發(fā)展引導(dǎo)

（1）功能相互補(bǔ)充

城鎮(zhèn)圈內(nèi)強(qiáng)調(diào)整體功能綜合，根據(jù)每個(gè)城鎮(zhèn)發(fā)展導(dǎo)向和資源稟賦，配置相應(yīng)的功能性項(xiàng)目，“做強(qiáng)、做特”小城鎮(zhèn)，而不是強(qiáng)調(diào)每個(gè)城鎮(zhèn)擁有完整的功能。比如，惠南、祝橋城鎮(zhèn)圈，按照原來的城鄉(xiāng)體系，惠南的產(chǎn)業(yè)能級不高，其優(yōu)勢在于老縣城的人氣和公共服務(wù)設(shè)施，而祝橋如果布局居住功能會與機(jī)場物流等功能不匹配，而且缺乏用地。由此，按照城鎮(zhèn)圈發(fā)展邏輯，祝橋側(cè)重產(chǎn)業(yè)和物流功能，惠南注重居住和服務(wù)功能，兩者融合，形成城鎮(zhèn)間功能互補(bǔ)、各具特色的綜合型城鎮(zhèn)圈，不僅可以超越原來單打獨(dú)斗的發(fā)展?fàn)顩r，還可以形成協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)格局。

（2）共享公共服務(wù)設(shè)施

城鎮(zhèn)圈建設(shè)的目標(biāo)就是促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施共享，提高空間使用績效。按照城鎮(zhèn)圈范圍內(nèi)的人口配置公共服務(wù)設(shè)施，一方面能夠達(dá)到高能級服務(wù)設(shè)施的配置門檻，使得大型公共服務(wù)設(shè)施向郊區(qū)傾斜更具可操作性；另一方面在城鎮(zhèn)圈內(nèi)統(tǒng)籌配置公共服務(wù)設(shè)施，不再追求每個(gè)鎮(zhèn)設(shè)施的全面性，而是根據(jù)各自的優(yōu)勢和特點(diǎn)，配置相應(yīng)設(shè)施?？傮w上，在城鎮(zhèn)圈內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施的全面覆蓋和可達(dá)，從集約節(jié)約空間資源的角度，提高了設(shè)施的利用率和土地使用效率。由此可選擇交通區(qū)位良好的地區(qū)設(shè)置高等級公共服務(wù)設(shè)施，其他城鎮(zhèn)配置與其功能相匹配的公共服務(wù)類型，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)圈內(nèi)公共服務(wù)均等化和特色化，鼓勵設(shè)施和服務(wù)的共享互通。

（3）強(qiáng)化交通網(wǎng)絡(luò)支撐

城鎮(zhèn)圈內(nèi)的核心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)是一個(gè)有機(jī)整體，通過城鎮(zhèn)圈規(guī)劃，加強(qiáng)圈內(nèi)各空間之間的緊密聯(lián)系，突出局域交通網(wǎng)絡(luò)對于功能和公共中心的支撐作用。因此在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)結(jié)合新城和核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的公共中心布局區(qū)域性交通樞紐，同時(shí)加強(qiáng)圈內(nèi)中運(yùn)量交通和支路網(wǎng)建設(shè)，提升交通對城鎮(zhèn)圈功能的支撐作用。加強(qiáng)新城、核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)對于周邊城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的公交網(wǎng)絡(luò)便捷服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)圈內(nèi)交通出行30—40 min的目標(biāo)。對于一些現(xiàn)狀交通聯(lián)系并不緊密的地區(qū)，如南翔、江橋地區(qū)，通過城鎮(zhèn)圈的規(guī)劃，以期打破原有的行政和交通壁壘，加強(qiáng)兩個(gè)城鎮(zhèn)之間的局域交通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)公共中心的形成，提高生活的便利度。

（4）注重差別化引導(dǎo)

圖4 上海市城鎮(zhèn)圈空間方案

根據(jù)資源稟賦和特征，構(gòu)建綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈、整合提升型城鎮(zhèn)圈和生態(tài)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)圈。將以新城、新市鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)圈打造為綜合服務(wù)型城鎮(zhèn)圈，統(tǒng)籌配置市級高等級公共服務(wù)設(shè)施，強(qiáng)化全球城市部分功能和區(qū)域輻射服務(wù)作用，推進(jìn)跨區(qū)域綜合交通設(shè)施對接和公共服務(wù)設(shè)施共享，加強(qiáng)人口集聚，提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，培育就業(yè)中心和服務(wù)中心；將中心城周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)按照功能和空間接近等原則，打造為整合提升型城鎮(zhèn)圈，未來著重體現(xiàn)生態(tài)宜居功能，控制新增住宅用地，完善地區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施，與主城區(qū)共享高等級設(shè)施，結(jié)合生態(tài)間隔帶和近郊綠環(huán)建設(shè)大型公園，構(gòu)建組團(tuán)開敞的空間格局；將以生態(tài)功能為主的城鎮(zhèn)圈，如陳家鎮(zhèn)、東平鎮(zhèn)等，打造為生態(tài)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)圈，著重體現(xiàn)城鄉(xiāng)服務(wù)、生態(tài)保育、休閑游憩等功能，加強(qiáng)整體生態(tài)基地保護(hù)，培育生態(tài)農(nóng)業(yè)與旅游度假產(chǎn)業(yè)，加快郊野公園與休閑旅游度假區(qū)建設(shè)，嚴(yán)格控制規(guī)劃新增住宅用地。

（5）規(guī)劃編制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

為了進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)圈的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵跨行政區(qū)，在城鎮(zhèn)圈內(nèi)部開展規(guī)劃，保障上述理念的有效實(shí)施。以城鎮(zhèn)圈為空間單元，加強(qiáng)各類資源統(tǒng)籌，明確發(fā)展導(dǎo)向、功能布局、人口規(guī)模、用地規(guī)模、就業(yè)崗位，以及綜合交通體系、綠化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局、公共中心體系等。

4 上海城鎮(zhèn)圈空間發(fā)展模擬與引導(dǎo)策略

“上海2040”針對24個(gè)城鎮(zhèn)圈的資源稟賦、環(huán)境條件和功能重點(diǎn)，提出了未來發(fā)展的總體導(dǎo)向。但是，當(dāng)前這些城鎮(zhèn)圈是什么樣的現(xiàn)狀情況，對比目標(biāo)應(yīng)該采取哪些具體策略，應(yīng)是規(guī)劃實(shí)施時(shí)期需要著重研究和深入探討的問題。

4.1 人口引導(dǎo)模擬

人口的多中心分布是城市多中心發(fā)展的核心特征之一[11]，在這一輪的城市總體規(guī)劃編制過程中，針對人口分布引導(dǎo)亦有過多種情景模擬研究[12-13]。

4.1.1 總體原則

在全市減量規(guī)劃的大背景下，未來人口的發(fā)展以調(diào)結(jié)構(gòu)為主。由此，城鎮(zhèn)圈人口引導(dǎo)應(yīng)遵循以下原則：（1）平衡人口結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)關(guān)注外來人口（包括外籍人口）、老年人口、學(xué)齡兒童等群體；（2）平衡職住關(guān)系，重點(diǎn)關(guān)注人口空間布局與資源分布的匹配性；（3）平衡交通流量，從職住平衡的角度出發(fā)，減少組團(tuán)間、組團(tuán)和中心城間的交通，從而達(dá)到低碳高效、資源共享的目標(biāo)。在上述原則中，以平衡職住關(guān)系為核心。

4.1.2 現(xiàn)狀特征

按照規(guī)劃人口規(guī)模，城鎮(zhèn)圈的規(guī)?？煞?個(gè)等級，分別為100萬以上（含100萬）人口的大型城鎮(zhèn)圈、50萬—100萬以上（含50萬）人口的中型城鎮(zhèn)圈和20萬—50萬以上（含20萬）人口的小城鎮(zhèn)圈（表1）。

從人口結(jié)構(gòu)來看，各城鎮(zhèn)圈的職住比②根據(jù)“三經(jīng)普”崗位數(shù)和“六普”居住人口數(shù)。差異較大，最高職住比可達(dá)0.7以上，而低值僅不足0.2，表現(xiàn)出了較明顯的職住分離現(xiàn)象。同時(shí)，超過中心城職住比（0.626）的城鎮(zhèn)圈僅安亭和海灣兩個(gè)，說明郊區(qū)的就業(yè)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于中心城，更多的是提供配套職能（圖5）。

圖5 城鎮(zhèn)圈職住分析圖（三經(jīng)普崗位與六普人口的比值）

圖6 城鎮(zhèn)圈的人口（左）和就業(yè)（右）發(fā)展引導(dǎo)圖

根據(jù)職住比的特征將其分為4種類型：

第一，職住比較低且位于郊區(qū)的城鎮(zhèn)圈，即崗位供給相對不足，主要位于遠(yuǎn)郊地區(qū)，如陳家鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈、長興鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈、城橋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈、奉城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈和亭林鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈等。主要原因是遠(yuǎn)郊地區(qū)產(chǎn)業(yè)較少，導(dǎo)致崗位量總體不足。

第二，職住比較低且位于中心城周邊地區(qū)，主要是泗涇—九亭城鎮(zhèn)圈、南翔—江橋城鎮(zhèn)圈、曹路—合慶城鎮(zhèn)圈等。主要原因是承接了中心城的大量居住人口且崗位供給有所不足。

第三，職住比相對較為均衡的區(qū)域，包括人口和就業(yè)均相對豐富的高密度均衡和兩者皆總量較少的低密度均衡。低密度均衡可能只是階段性的產(chǎn)物，如楓涇城鎮(zhèn)圈、金山城鎮(zhèn)圈。

第四，職住比較高的區(qū)域，即崗位供應(yīng)多于居住供給。多數(shù)位于全市的產(chǎn)業(yè)基地附近，有大量的產(chǎn)業(yè)人口集聚，而居住人口相對偏少。

4.1.3 引導(dǎo)策略

實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模和就業(yè)崗位的相對均衡，是城鎮(zhèn)圈空間組織的重要目標(biāo)之一。據(jù)此，人口的發(fā)展導(dǎo)向分為重點(diǎn)人口疏解區(qū)、重點(diǎn)人口引入?yún)^(qū)和一般人口引入?yún)^(qū)3種類型。就業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)為重點(diǎn)就業(yè)崗位引入?yún)^(qū)、次級就業(yè)崗位引入?yún)^(qū)、一般就業(yè)發(fā)展引導(dǎo)區(qū)、次級就業(yè)人口引入?yún)^(qū)、重點(diǎn)就業(yè)人口引入?yún)^(qū)等5種類型（圖6）。

同時(shí)，根據(jù)人口密度和職住比的高低，規(guī)劃人口導(dǎo)引也可采取政策矩陣方式，根據(jù)不同情況分別提出對應(yīng)策略（表2）。

4.2 公共中心引導(dǎo)模擬

公共中心是反映人類城市活動的核心地區(qū)。從規(guī)劃角度出發(fā)，空間規(guī)劃組織形式本質(zhì)上是通過合理發(fā)展空間而達(dá)到選擇性集聚和群體空間優(yōu)化。

4.2.1 總體原則

在城鎮(zhèn)圈規(guī)劃中，公共中心配置通常遵循以下原則：（1）加強(qiáng)城鎮(zhèn)圈內(nèi)局域交通聯(lián)系，保證設(shè)施可達(dá)性，促進(jìn)高等級公共服務(wù)設(shè)施有效、可獲得；（2）以人為本，因地制宜地布局服務(wù)于城鎮(zhèn)圈整體的高等級公共服務(wù)設(shè)施，不拘泥于行政層級（圖7）。

4.2.2 現(xiàn)狀特征

傳統(tǒng)公共中心無論是分級還是分布，都依托城鎮(zhèn)體系，但在實(shí)際服務(wù)水平上看，首先是公共中心層級過多，已不適應(yīng)超大城市“扁平化、網(wǎng)絡(luò)化”發(fā)展的訴求，再者是部分高能級公共中心可達(dá)性不足，區(qū)域內(nèi)存在服務(wù)盲區(qū)。按照每個(gè)城鎮(zhèn)圈內(nèi)部人口集聚的形態(tài)特征判斷，現(xiàn)狀城鎮(zhèn)圈可分為無明確中心的連綿區(qū)、有明確中心的連綿區(qū)、有明確中心的外圍地區(qū)和無明確中心的外圍地區(qū)[14]。

無明確中心的連綿區(qū)城鎮(zhèn)圈特征為：與中心城相接部分已成為城區(qū)的一部分，因而沒有明確的中心，擴(kuò)散區(qū)較大，外圍仍有部分已逐漸退化的獨(dú)立中心。如泗涇—九亭城鎮(zhèn)圈、南翔—江橋城鎮(zhèn)圈等。

有明確中心的連綿區(qū)城鎮(zhèn)圈特征為：仍有一個(gè)較為明顯的中心，但與周邊聯(lián)系度很弱，擴(kuò)散區(qū)很大，外圍仍有部分已逐漸退化的獨(dú)立中心，如周康航浦城鎮(zhèn)圈、曹路—合慶城鎮(zhèn)圈。

有明確中心的外圍地區(qū)城鎮(zhèn)圈特征為：都有明顯的中心，但與周邊聯(lián)系度較強(qiáng)，周邊有多少不等的獨(dú)立新城或城鎮(zhèn)，如朱涇城鎮(zhèn)圈、松江新城城鎮(zhèn)圈。這類城鎮(zhèn)圈是最符合城鎮(zhèn)圈基本模型的形態(tài)，也是特大城市郊區(qū)城鎮(zhèn)的普遍形態(tài)。

圖8 4種類型的城鎮(zhèn)圈空間形態(tài)舉例

表1 城鎮(zhèn)圈的人口規(guī)模等級

表2 人口引導(dǎo)策略矩陣

無明確中心的外圍地區(qū)城鎮(zhèn)圈特征為：沒有明顯的獨(dú)立中心，城鎮(zhèn)之間聯(lián)系較弱，包括羅店城鎮(zhèn)圈、南匯新城城鎮(zhèn)圈等（圖8）。

4.2.3 引導(dǎo)策略

共享公共服務(wù)設(shè)施，選擇交通區(qū)位良好的公共中心地區(qū)設(shè)置高能級公共服務(wù)設(shè)施，配置與城鎮(zhèn)功能相匹配的公共服務(wù)類型，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)圈內(nèi)公共服務(wù)均等化和特色化，鼓勵設(shè)施和服務(wù)的共享互通。

以城鎮(zhèn)圈為單位，發(fā)展城鎮(zhèn)圈級別的公共活動中心，形成“城市級（包括城市主中心和城市副中心）—地區(qū)級（城鎮(zhèn)圈為單位綜合配置）—社區(qū)級”的公共活動中心體系。以城鎮(zhèn)圈為單位配置的公共活動中心主要考慮高能級的公共服務(wù)設(shè)施，確保市民在公交出行30—40 min之內(nèi)可達(dá)相對類型完善、水平相當(dāng)?shù)母叩燃壒卜?wù)設(shè)施。

為了促進(jìn)不同城鎮(zhèn)圈之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合現(xiàn)狀公共活動中心的特征對其進(jìn)行引導(dǎo)。

無明確中心的連綿區(qū)城鎮(zhèn)圈，通過優(yōu)化連綿區(qū)土地使用、建立生態(tài)環(huán)線等方式，逐步縮小擴(kuò)散區(qū)的范圍，形成分類發(fā)展型的公共活動中心，與中心城功能形成良性互動。

有明確中心的連綿區(qū)城鎮(zhèn)圈，應(yīng)在既有活動中心的基礎(chǔ)上發(fā)展特色化功能，承接部分中心城溢出功能，更好地發(fā)揮公共活動中心的作用，逐步縮小擴(kuò)散區(qū)。

有明確中心的外圍地區(qū)城鎮(zhèn)圈，結(jié)合現(xiàn)有的發(fā)展基礎(chǔ)和優(yōu)勢進(jìn)一步穩(wěn)定公共活動中心的能級，新城所在城鎮(zhèn)圈的公共中心在未來還需要擴(kuò)大服務(wù)范圍，輻射到郊區(qū)更廣闊的區(qū)域。

無明確中心的外圍地區(qū)城鎮(zhèn)圈，需要進(jìn)一步優(yōu)化空間布局，尋找區(qū)域發(fā)展的突破口，結(jié)合總體規(guī)劃的發(fā)展導(dǎo)向和區(qū)域資源空間布局優(yōu)勢培養(yǎng)新的公共活動中心，并提升其能級（圖9-圖10）。

圖9 六普人口分布密度圖

圖10 城鎮(zhèn)圈的公共活動中心發(fā)展引導(dǎo)圖

4.3 交通引導(dǎo)模擬

城鎮(zhèn)圈模式與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系相比，強(qiáng)調(diào)節(jié)點(diǎn)城市之間、節(jié)點(diǎn)城市與中心城，以及城鎮(zhèn)圈之間的快速聯(lián)系和局域交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。

4.3.1 總體原則

在城鎮(zhèn)圈規(guī)劃中，對交通引導(dǎo)建議遵循以下原則：（1）強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)圈內(nèi)部的局域交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，確保城鎮(zhèn)圈內(nèi)交通出行30—40 min可達(dá)高能級公共服務(wù)設(shè)施；（2）強(qiáng)化自成體系的中運(yùn)量交通支撐，同時(shí)能夠便利地接入市域?qū)用娴目焖俟痪W(wǎng)絡(luò)（圖11）。

圖11 城鎮(zhèn)圈模式下的交通組織示意圖

4.3.2 現(xiàn)狀特征

從全市交通現(xiàn)狀來看，目前公共交通對地鐵的依賴度較高，而地鐵的布局以中心城為主向外輻射，造成向心的交通壓力過大，鐘擺式通勤交通明顯，各城鎮(zhèn)圈的交通區(qū)位也存在著明顯的差異。主城區(qū)和惠南—祝橋城鎮(zhèn)圈有多條軌道交通，交通區(qū)位較好；城市的西側(cè)、南側(cè)遠(yuǎn)郊，以及崇明是軌交的盲區(qū)；而其他有一條軌交線的郊區(qū)城鎮(zhèn)圈則往往在軌交沿線上承受著巨大的交通壓力（圖12）。

圖12 各城鎮(zhèn)圈的交通區(qū)位現(xiàn)狀分析圖

4.3.3 引導(dǎo)策略

在城市交通和用地發(fā)展的協(xié)調(diào)中強(qiáng)調(diào)以“公共交通”為主的緊湊型土地利用和多樣化的交通發(fā)展模式?；诂F(xiàn)狀軌道交通路網(wǎng)，結(jié)合城鎮(zhèn)圈的發(fā)展，加強(qiáng)軌道交通的空間延伸，并且構(gòu)建環(huán)形軌道交通加強(qiáng)城鎮(zhèn)圈之間的空間串聯(lián)。構(gòu)建外部快捷、內(nèi)部差別引導(dǎo)、內(nèi)外有效銜接的一體化交通模式。在空間上基于交通路網(wǎng)的等級和空間分布形成差別化引導(dǎo)分區(qū)，提高交通出行效率?；谕獠柯肪W(wǎng)和內(nèi)部路網(wǎng)的引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)對外的人流疏散和對內(nèi)的居民出行安排，促進(jìn)城市資源集約化分布[15]。

（1）加強(qiáng)城鎮(zhèn)圈之間的快速交通干線聯(lián)系

利用既有的普鐵、城市軌道交通開通大站快車，作為市域城鎮(zhèn)圈之間的軌道快線，提高新城的交通可達(dá)性。加強(qiáng)新城—中心城的快速交通聯(lián)系。引導(dǎo)方式包括軌交網(wǎng)絡(luò)加密、郊區(qū)軌交線路的延伸、環(huán)形輕軌串聯(lián)等。同時(shí)，進(jìn)一步明確大型的換乘樞紐區(qū)域，通過軌道交通引導(dǎo)發(fā)展，有利于加強(qiáng)靠近城市邊緣區(qū)的城鎮(zhèn)圈與中心城區(qū)的聯(lián)系，使綜合性節(jié)點(diǎn)城市和中心城市協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。

建立各城鎮(zhèn)圈接入全市快速公交網(wǎng)絡(luò)的交通樞紐。其中包括承擔(dān)主城區(qū)與長三角區(qū)域之間和市域范圍內(nèi)的交通樞紐。公共交通節(jié)點(diǎn)社區(qū)鼓勵采用混合土地利用模式，居民可以通過公交、出租車、自行車和步行等出行方式滿足生活、工作及娛樂需求。

（2）加強(qiáng)城鎮(zhèn)圈內(nèi)部局域交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

強(qiáng)化交通網(wǎng)絡(luò)支撐，結(jié)合新城和重點(diǎn)新市鎮(zhèn)的公共中心布局區(qū)域性交通樞紐，提升軌道交通對城鎮(zhèn)圈的服務(wù)覆蓋。加強(qiáng)新城、重點(diǎn)新市鎮(zhèn)對于周邊城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的公交網(wǎng)絡(luò)便捷服務(wù)，依托主要道路和以中運(yùn)量公交為骨干的公共交通，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)圈內(nèi)交通出行30—40 min的目標(biāo)。

構(gòu)建區(qū)域中運(yùn)量交通樞紐。在城鎮(zhèn)圈內(nèi)部構(gòu)建以中運(yùn)量軌道和中運(yùn)量公交為骨干的局域公共交通網(wǎng)絡(luò)，并沿主要客流走廊構(gòu)建跨城鎮(zhèn)圈、主城片區(qū)和城鎮(zhèn)圈之間的骨干線路，提高主城片區(qū)、新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的軌道交通服務(wù)水平。保障每個(gè)城鎮(zhèn)圈至少有一個(gè)大型綜合客運(yùn)樞紐或中運(yùn)量客運(yùn)樞紐。

例如，在松江新城城鎮(zhèn)圈對外通過城際鐵路、市域快線加強(qiáng)聯(lián)系，內(nèi)部構(gòu)建中運(yùn)量系統(tǒng)，通過9、12號線等線路加強(qiáng)與中心城的聯(lián)系，并且加強(qiáng)新城內(nèi)部居住區(qū)、就業(yè)組團(tuán)之間的聯(lián)系，強(qiáng)化新城—主城區(qū)—科技園—佘山—東北四鎮(zhèn)的聯(lián)系。完善常規(guī)公交線網(wǎng)，全面構(gòu)建地面公交專用道系統(tǒng)。

5 結(jié)語

城鎮(zhèn)圈空間組織模式是上海2040城市總體規(guī)劃針對中觀層面空間發(fā)展面臨的問題所提出的一種轉(zhuǎn)型發(fā)展模式，探索了高密度超大城市空間的一種發(fā)展路徑，旨在市域?qū)用嬉猿擎?zhèn)圈為載體，引導(dǎo)公共服務(wù)、公共財(cái)政和公共資源的統(tǒng)籌配置，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鎮(zhèn)圈規(guī)劃的實(shí)施需要根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展條件和資源稟賦，因地制宜施以政策，同時(shí)需要各級政府、各委辦局的通力協(xié)作，并在規(guī)劃機(jī)制和政策上形成合力和共識[16]。

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The Spatial Organization Pattern and Planning Implementation Simulation of Urban Circle in Shanghai

The megacities represented by Shanghai experienced the rapid development of urbanization, and they are facing the problems of tight space resources, continuous population growth and environmental quality which needs to be improved. They are also in the stage of the development of urban regionalization and space network. New cities and new towns have gradually become prominent in the urban network, but they have not yet formed the level of competitive advantage. Aiming to solve the problems and cope with the challenge in megacities, this article is based on the overall space development concept: ‘multi-center, network, group, intensive’, which is proposed in the urban master planning of Shanghai towards 2040. We have tried to find the generated background of the ‘urban circle’ concept,analyzed the content and development goals of urban circle, and combined with the space program of the urban circle planning to explain different types and development guidelines. On the basis of theoretical analysis, this paper analyzes the current situation of the urban circle from the aspects of population, public center, ecology, traffic and so on. And then we simulate the development direction according to the new round of urban master planning in Shanghai, so as to put forward specific implementation path. In order to fundamentally realize the urban circle model, Shanghai needs to improve the planning system and the implementation of operational mechanism.

Urban circle | Spatial organization pattern | Implementation simulation

1673-8985（2017）04-0057-08

TU981

A

陳 琳

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 城市規(guī)劃一所副所長，高級工程師，博士研究生

黃 玨

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 城市規(guī)劃一所工程師，碩士

陳 星

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 發(fā)展研究中心工程師，碩士

馬玉荃

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 城市規(guī)劃一所工程師，碩士

*住建部課題：“轉(zhuǎn)型背景下超大城市郊區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌空間組織模式研究”，編號：2016—R2—024。