約束傳導(dǎo)：“上海2040”分區(qū)指引編制技術(shù)方法探索

鄭德高 孫 娟 葛春暉 張振廣 張曉芾 張一凡 馬 璇

約束傳導(dǎo)：“上海2040”分區(qū)指引編制技術(shù)方法探索

鄭德高 孫 娟 葛春暉 張振廣 張曉芾 張一凡 馬 璇

現(xiàn)階段大城市總體規(guī)劃面臨規(guī)劃與實施脫節(jié)的困境“，上海2040”率先探索“分區(qū)指引”編制改革，從分區(qū)維度構(gòu)建總規(guī)管控體系，傳導(dǎo)全市總規(guī)核心內(nèi)容，以保障總規(guī)的可操作性和可實施性。傳統(tǒng)分區(qū)指引往往形式認(rèn)同大于實施效用。新時期，分區(qū)指引應(yīng)成為面向?qū)嵤┑恼咝晕募?、面向?guī)劃的技術(shù)性指引、面向體系的協(xié)商性平臺。以“任務(wù)書”為形式體現(xiàn)法定地位；以“行政區(qū)”為邊界對應(yīng)行政事權(quán)；以“剛性管控”為核心保障傳導(dǎo)效率；以“一文一表一圖”為體例精簡指引表達(dá)；以“事權(quán)邊界”為準(zhǔn)繩明確指引深度；以“動態(tài)協(xié)商”為機(jī)制銜接總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃。

上海2040 | 分區(qū)指引 | 約束傳導(dǎo)

0 引言

總體規(guī)劃是我國法定規(guī)劃編制體系中的核心組成部分，然而傳統(tǒng)的總體規(guī)劃編制和成果形式越來越難以適應(yīng)大城市的發(fā)展需求?？此迫妗⒖茖W(xué)、可實施的法定規(guī)劃，在實際規(guī)劃實施和管理過程中往往不能實現(xiàn)其初衷[1]，加快總規(guī)改革的呼聲日益高漲，對其作用、內(nèi)容、形式等多方面的探索與建議層出不窮。改革和創(chuàng)新的方向大致分為兩類，一是強(qiáng)調(diào)總規(guī)的“減負(fù)”與“瘦身”，二是強(qiáng)化總規(guī)的全域管控和結(jié)構(gòu)引導(dǎo)。向上關(guān)注戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性、政策性，解決核心問題；向下關(guān)注落實性、銜接性、操作性，指引下位規(guī)劃。總體規(guī)劃如何實施，如何有效推動管控的約束傳導(dǎo)，成為改革與探索的重要著力點。2016年10月31日國務(wù)院法制辦公布的《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》明確提出，特大城市、超大城市的城市空間布局可采用空間結(jié)構(gòu)、分區(qū)指引和底線控制的形式表達(dá)，支持分區(qū)指引作為總規(guī)減負(fù)和落實管控的重要抓手。

1 傳統(tǒng)總體規(guī)劃分區(qū)指引的類型與困境

顧名思義，“分區(qū)指引”是以分區(qū)為單元的規(guī)劃指引，是政府主管部門制定的關(guān)于城市發(fā)展和城市規(guī)劃的政策要求和建議，是具有直接指導(dǎo)意義的規(guī)劃策略及技術(shù)性指引[3]。在既有的實踐探索中，分區(qū)指引的作用體現(xiàn)在強(qiáng)化總體規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的銜接。

圖1 上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）分區(qū)結(jié)構(gòu)示意圖

圖2 2008年大倫敦規(guī)劃5大次區(qū)域分區(qū)圖

圖3 北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）次區(qū)域結(jié)構(gòu)示意圖

我國分區(qū)指引的“前身”可以理解為傳統(tǒng)的分區(qū)規(guī)劃。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確取消對分區(qū)規(guī)劃的法定性要求。然而對于特大城市而言，總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩級的編制體系，不太適應(yīng)特大城市的規(guī)劃與管理體系，因此各特大城市在編制總體規(guī)劃的同時，紛紛增加分區(qū)指引的部分與內(nèi)容。但由于分區(qū)指引（分區(qū)規(guī)劃）并不是法定要求的編制內(nèi)容，因此，大多數(shù)的分區(qū)指引都成為了總體規(guī)劃中“一個不被重視的部分”，“一個筆墨較少的部分”。

表1 北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）中對于東部次區(qū)域的規(guī)劃引導(dǎo)

1.1 傳統(tǒng)分區(qū)指引的形式分類

總結(jié)國內(nèi)外諸如倫敦、巴黎、北京、上海、深圳等特大城市的總規(guī)分區(qū)指引，根據(jù)指引對象的差異大致可以分為兩種類型，即以中心城分區(qū)為對象的分區(qū)指引和以次區(qū)域為對象的分區(qū)指引。

（1）中心城分區(qū)指引

中心城分區(qū)指引主要以深圳、上海等國內(nèi)眾多大城市上一輪城市總體規(guī)劃編制探索為代表，指引對象主要為建設(shè)用地集中連綿的中心城，指引內(nèi)容主要集中在范圍、規(guī)模、功能和設(shè)施布局等方面。如《深圳市城市總體規(guī)劃（1995—2010）》將中心城劃分南山組團(tuán)、中心組團(tuán)及東部組團(tuán)3大片區(qū)編寫分區(qū)指引內(nèi)容，針對每個分區(qū)圍繞范圍、規(guī)模和功能進(jìn)行詳細(xì)指引；《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》將中心城劃分為中央分區(qū)、南分區(qū)、西分區(qū)、北分區(qū)、東南分區(qū)、東北分區(qū)6個分區(qū)，圍繞范圍、功能、規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、地下空間等多項內(nèi)容編制中心城分區(qū)規(guī)劃，指引下位規(guī)劃編制及中心城建設(shè)行為（圖1）。

（2）次區(qū)域分區(qū)指引

次區(qū)域分區(qū)指引主要以倫敦、巴黎等國際城市為代表，將全域空間劃分為若干個多個行政區(qū)聯(lián)合的次區(qū)域，進(jìn)行全域指引。倫敦分區(qū)指引將32個行政區(qū)劃分成5個次區(qū)域（圖2），明確次區(qū)域戰(zhàn)略任務(wù)、發(fā)展原則、發(fā)展目標(biāo)、功能導(dǎo)向等政策要求，以及建設(shè)品質(zhì)、交通系統(tǒng)、重點地區(qū)等建設(shè)要求。巴黎分區(qū)指引將整個大巴黎地區(qū)劃分為14個功能分區(qū)，從總體目標(biāo)、總體戰(zhàn)略兩大政策要求，經(jīng)濟(jì)、交通、住房、環(huán)境4大系統(tǒng)支撐進(jìn)行指引①資料來源：http://fr.wikipedia.org/wiki/Paris。。

國內(nèi)部分特大城市也進(jìn)行了以次區(qū)域為對象的分區(qū)指引探索。《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）》根據(jù)區(qū)域的現(xiàn)狀發(fā)展特征、資源稟賦及生態(tài)環(huán)境承載能力，劃定打破行政區(qū)劃的4大功能性分區(qū)，分別為中心城次區(qū)域、東部次區(qū)域、西部次區(qū)域和山區(qū)次區(qū)域，圍繞目標(biāo)定位、發(fā)展任務(wù)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展策略進(jìn)行指引（圖3，表1）。

1.2 共同的編制困境: 形式認(rèn)同大于實施效用

我國的分區(qū)指引目前都面臨形式認(rèn)同大于實施效用的窘境，傳統(tǒng)大城市總規(guī)分區(qū)指引無法有效地進(jìn)行約束傳導(dǎo)，指導(dǎo)實施。主要原因集中在缺少法律地位，指引形式不定；指引主體模糊，缺少責(zé)權(quán)對應(yīng)；指引框架大而全，缺少對剛性管控的關(guān)注；指引深度機(jī)械，缺少明確的實施導(dǎo)向等4個方面。

（1）指引地位：缺少明確法律地位，形式不定

作為借鑒國外規(guī)劃體系的“舶來品”，分區(qū)指引并不在現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，也不具備明確的法定地位。

由于沒有統(tǒng)一的國家要求和標(biāo)準(zhǔn)，在“按需編制”的原則下，分區(qū)指引的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容均有較大的靈活性，往往作為總體規(guī)劃文本中的一章或一節(jié)，出現(xiàn)在不同的位置。例如，北京總體規(guī)劃（2004—2020）將分區(qū)指引納入第四章第二節(jié)“次區(qū)域的劃分與發(fā)展策略”中；而深圳總體規(guī)劃（2010—2020）則將分區(qū)指引納入“規(guī)劃實施政策支撐體系”的部分單獨形成第二十七章“分區(qū)發(fā)展指引”來進(jìn)行闡述（表2）。

表2 分區(qū)指引在北京總體規(guī)劃（2004—2020）和深圳總體規(guī)劃（2010—2020）中所處章節(jié)位置

表3 北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）和深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）次區(qū)域與行政區(qū)對應(yīng)關(guān)系位置

（2）指引范圍：功能主導(dǎo)的次區(qū)域，主體模糊

從指引范圍來看，早期分區(qū)指引主要是針對中心城而言的，難以應(yīng)對大城市建設(shè)用地主要是在郊區(qū)快速拓展的特征，導(dǎo)致外圍地區(qū)始終缺乏自上而下的指引和管控。如《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》分區(qū)指引更關(guān)注中心城，但1997年至2010年間建設(shè)用地增長，78.5%集中在中心城以外的各區(qū)縣。因此，上海此輪總體規(guī)劃對絕大部分用地增長缺少全市層面的整體管控和引導(dǎo)。

之后一些城市編制的分區(qū)指引是為銜接城市總規(guī)和分區(qū)規(guī)劃而存在的，其指引范圍與分區(qū)規(guī)劃的范圍相一致，往往按照地理特征或功能特征進(jìn)行劃分，繼而針對各自不同的特點進(jìn)行指引。如北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）中劃分的中心城、東部、西部、山區(qū)4個次區(qū)域；深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）中劃分的5個次區(qū)域，均不能與行政實施主體形成明確的空間對應(yīng)關(guān)系（表3）。

傳統(tǒng)的分區(qū)劃分方法與行政區(qū)不銜接，指引對象和實施主體之間的錯位，不利于指引內(nèi)容的無縫傳導(dǎo)。如北京東部次區(qū)域涉及6個行政區(qū)，西部次區(qū)域涉及6個行政區(qū)，山區(qū)次區(qū)域涉及7個行政區(qū)，次區(qū)域分區(qū)指引中沒有和各區(qū)總體規(guī)劃一一對應(yīng)的指引要求（圖4）。從行政體系來看，實施主體不明確，下位沒有明確的規(guī)劃實施主體與之相對應(yīng)。因此，部分剛性指引內(nèi)容在以行政區(qū)作為實施主體的背景下約束力大打折扣。落實到實施主體各行政區(qū)時需跨區(qū)統(tǒng)籌，在具體實施過程中往往會出現(xiàn)對分區(qū)指引進(jìn)行再解讀、再分解、再提取甚至再博弈，導(dǎo)致分區(qū)指引的彈性大于剛性、引導(dǎo)大于約束。

（3）指引框架：照搬總規(guī)內(nèi)容框架，剛彈失當(dāng)

傳統(tǒng)分區(qū)指引通常采用總規(guī)的內(nèi)容框架，通過闡述定位與策略、功能與產(chǎn)業(yè)、發(fā)展規(guī)模、系統(tǒng)規(guī)劃等內(nèi)容形成相互平行的邏輯框架，可以理解為一種“分拆版”的總體規(guī)劃或“綱要版”的分區(qū)規(guī)劃。分區(qū)指引僅是將總規(guī)中核心的部分進(jìn)行了提取，加以分解與闡述。此外，分區(qū)指引的成果主要表現(xiàn)為文本表述，而對于以空間作為核心抓手的城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，顯然缺乏必要的圖紙來進(jìn)行空間指引（表4）。

圖4 北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）中行政區(qū)與次區(qū)域的邊界及規(guī)劃體系對應(yīng)關(guān)系圖

指引框架缺乏對剛性與彈性內(nèi)容的清晰界定，加之指引范圍與實施主體之間的不對應(yīng)，導(dǎo)致對下位規(guī)劃的落實情況也很難加以約束。除原則性的功能、產(chǎn)業(yè)、策略之外，發(fā)展規(guī)模、生態(tài)安全、重大設(shè)施等方面亟需明確的約束性指引。例如，深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）中對西部濱海分區(qū)規(guī)模的指引為“常住人口300萬，城市建設(shè)用地279平方公里”，但在對應(yīng)的下位規(guī)劃中，合計規(guī)劃常住人口400萬，城市建設(shè)用地397 km2，顯然由于對剛性管控和彈性指引的規(guī)定不明確，導(dǎo)致未能達(dá)到理想的約束傳導(dǎo)效果。

（4）指引深度：總規(guī)內(nèi)容機(jī)械分解，導(dǎo)向不明

在具體的指引深度和技術(shù)方法上，傳統(tǒng)的分區(qū)指引顯得思考不足，在技術(shù)方法上僅僅依靠機(jī)械分解，在規(guī)劃導(dǎo)向上也缺乏對市、區(qū)不同立場和要求的整體把握。一方面，單純拆解性的“分而治之”能否真正達(dá)到指引所需要的深度令人質(zhì)疑；另一方面，無導(dǎo)向性的“平鋪直敘”能否真正地達(dá)成各方共識也有待商榷。

2 新一輪總體規(guī)劃分區(qū)指引的再認(rèn)識

2.1 編制意義再認(rèn)識

表4 總體規(guī)劃框架概略和分區(qū)指引框架概略的對比

（1）內(nèi)容減負(fù)：支撐總規(guī)改革

“上海2040”順應(yīng)總規(guī)減負(fù)的要求，探索形成“1+3”的成果體系?！?”為《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）報告》，內(nèi)容涵蓋規(guī)劃文本、說明、圖集、表格、專欄等，是強(qiáng)化戰(zhàn)略性層面指導(dǎo)城市空間發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，更多面向中央事權(quán)和市級事權(quán)；“3”分別為分區(qū)指引、專項規(guī)劃大綱和行動規(guī)劃大綱，是在實施性層面從分區(qū)、系統(tǒng)、時序維度構(gòu)建管控體系，是“上海2040”向下落實的重要抓手，更多的是面向區(qū)級事權(quán)和部門事權(quán)。“1+3”的成果體系在為總體規(guī)劃減負(fù)的同時，保障總體規(guī)劃的可操作性和可實施性。

（2）約束傳導(dǎo)：面向編制體系

“上海2040”分區(qū)指引關(guān)注總體規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的約束傳導(dǎo)，發(fā)揮規(guī)劃體系中“傳力杠桿”的作用，引導(dǎo)和落實全市總規(guī)的剛性管控，明確提出各分區(qū)對全市總規(guī)約束傳導(dǎo)的落實方針，確保全市總規(guī)與下位規(guī)劃間的無縫銜接。協(xié)助構(gòu)建“總體層次+單元層次+詳規(guī)層次”的規(guī)劃體系，完善分層管理、分類指導(dǎo)的規(guī)劃編制體系。

（3）實施導(dǎo)向：面向規(guī)劃建設(shè)

依托分區(qū)指引強(qiáng)化總規(guī)的實施導(dǎo)向，通過實施導(dǎo)向的政策性文件，將全市總規(guī)的核心理念、剛性管控要求向下無縫傳導(dǎo)；增加對各區(qū)規(guī)劃的市級層面的政策指引，通過政策指引銜接區(qū)級決策管理與具體的城市建設(shè)，保障“上海2040”的可實施性。

2.2 指引內(nèi)涵再認(rèn)識

（1）面向?qū)嵤┑恼咝晕募?/p>

在當(dāng)前總規(guī)改革背景下，大城市總體規(guī)劃的分區(qū)指引重點探索戰(zhàn)略引領(lǐng)主導(dǎo)下的總體規(guī)劃如何實施，強(qiáng)化對下位規(guī)劃編制與建設(shè)的剛性管控，是具有直接指導(dǎo)意義的政策性文件。既要具備國外規(guī)劃指引所具有的政策性約束特征，也要具備國內(nèi)規(guī)劃指引面向規(guī)劃實施的操作性約束特征[3]。

（2）面向規(guī)劃的技術(shù)性要求

分區(qū)指引還具備技術(shù)性屬性，重在指引下位規(guī)劃的編制。因此，分區(qū)指引需要明確下位規(guī)劃編制的技術(shù)性要點，從技術(shù)層面統(tǒng)籌總體規(guī)劃剛性管控的落實，明確下位規(guī)劃編制的技術(shù)要求及需要進(jìn)一步深化或補(bǔ)充的內(nèi)容，并對特定類型或特定地區(qū)的規(guī)劃提出要求和建議[3]。

（3）面向體系的協(xié)商性平臺

大城市總體規(guī)劃的分區(qū)指引應(yīng)更加強(qiáng)化管控內(nèi)容在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系間的傳導(dǎo)[4]，更應(yīng)發(fā)揮面向規(guī)劃體系的協(xié)商性平臺作用，為各分區(qū)規(guī)劃搭建銜接全市層面總體規(guī)劃的對接平臺。強(qiáng)化自上而下的約束傳導(dǎo)，形成自下而上的反饋機(jī)制，保障“上海2040”的指導(dǎo)性與實施性。

3 “上海2040”分區(qū)指引編制技術(shù)方法創(chuàng)新初探

3.1 約束模式: 以“任務(wù)書”的形式提高法定地位

（1）強(qiáng)化模式：分區(qū)規(guī)劃“任務(wù)書”

作為向上承接全市總規(guī)、向下指引分區(qū)規(guī)劃的技術(shù)性文件，承上啟下的特性賦予分區(qū)指引作為分區(qū)規(guī)劃“任務(wù)書”的職責(zé)。因此，約束模式上力求精簡、明了，便于規(guī)劃編制人員和管理部門使用，作為指導(dǎo)編制分區(qū)規(guī)劃的“操作性技術(shù)手冊”，明確各分區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)、必須落實和延續(xù)的內(nèi)容、必須遵循的原則，以“任務(wù)書”的形式強(qiáng)化對總體規(guī)劃核心內(nèi)容的約束傳導(dǎo)。

圖5 分區(qū)指引在規(guī)劃體系中的地位

圖6 上海分區(qū)類型劃分圖

（2）優(yōu)化體系：獨立的法定技術(shù)文件

本次探索將分區(qū)指引作為獨立的規(guī)劃成果，凸顯其地位和作用。從區(qū)級行政事權(quán)的角度出發(fā)，將分區(qū)指引作為銜接城市總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的獨立法定技術(shù)文件，從分區(qū)維度構(gòu)建總體規(guī)劃的管控體系，作為落實全市總規(guī)要求、指引分區(qū)規(guī)劃的法定依據(jù)，完善規(guī)劃編制體系的同時，強(qiáng)化“上海2040”對于分區(qū)發(fā)展的引導(dǎo)和管控（圖5）。

3.2 約束主體: 以“行政區(qū)”為邊界對應(yīng)規(guī)劃事權(quán)

在上?！皟杉壵?、三級管理”的體制下，區(qū)政府擁有較大的規(guī)劃管理權(quán)與建設(shè)開發(fā)權(quán)，因此，本輪分區(qū)指引最終構(gòu)建了全域按行政區(qū)進(jìn)行分區(qū)指引的方式，對應(yīng)行政區(qū)的規(guī)劃和管轄事權(quán)，有利于形成垂直型、一以貫之的傳導(dǎo)方式，便于分區(qū)指引的操作與實施（圖6）。

3.3 約束框架: 以“剛性管控”為核心保障傳導(dǎo)效率

傳統(tǒng)分區(qū)指引往往以戰(zhàn)略指引和系統(tǒng)指引為主?！吧虾?040”分區(qū)指引結(jié)合強(qiáng)管控、重落實的原則，綜合考慮上?！暗拙€約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，將指引框架從傳統(tǒng)的“戰(zhàn)略+系統(tǒng)”調(diào)整為“戰(zhàn)略引導(dǎo)、剛性管控、系統(tǒng)指引”3個維度12項要素的基本框架。

指引框架轉(zhuǎn)變重點體現(xiàn)在3個方面：其一是強(qiáng)化剛性管控維度，厘清全市總規(guī)中應(yīng)落實的剛性管控內(nèi)容，明確“剛性管控在先，戰(zhàn)略引領(lǐng)在后，系統(tǒng)指引為支撐”的邏輯框架，保障約束傳導(dǎo)的效率；其二是凸顯戰(zhàn)略引領(lǐng)的方向性，轉(zhuǎn)變“結(jié)論式”論述為“問題式、任務(wù)型”引領(lǐng)，保障目標(biāo)傳導(dǎo)的有效性；其三是厘清中心城區(qū)和外圍各區(qū)的管控要素的差異性，明確內(nèi)外有別的指引要素，保障約束傳導(dǎo)的精準(zhǔn)性。

（1）強(qiáng)化剛性管控的重要性

厘清“上海2040”分區(qū)指引“剛性管控”的主要內(nèi)容，包括人口規(guī)模、生態(tài)底線、用地底線、歷史文化4個方面。一方面強(qiáng)化對“上海2040”人口、土地、生態(tài)、安全4類底線的約束傳導(dǎo)，一方面落實生態(tài)保護(hù)控制線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界、文化保護(hù)控制線4條空間管控線的剛性傳導(dǎo)。

從量控、線控、指標(biāo)控制3個方面，強(qiáng)化對全市總規(guī)剛性管控的約束傳導(dǎo)。其中，“量控視角”明確人口規(guī)模、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、耕地保有量、建設(shè)用地總規(guī)模等規(guī)模式管控內(nèi)容；“線控視角”明確對一二類生態(tài)空間和文化保護(hù)控制線的嚴(yán)格管控、對三四類生態(tài)空間和城市開發(fā)邊界范圍的布局引導(dǎo)等范圍式管控內(nèi)容；“指標(biāo)控制視角”明確人口密度、人均公共綠地、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整方向等目標(biāo)式管控內(nèi)容。

（2）凸顯戰(zhàn)略引領(lǐng)的方向性

“戰(zhàn)略引導(dǎo)”維度，在綜合判斷各區(qū)在全市總體發(fā)展目標(biāo)中的所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任后，結(jié)合各區(qū)在新發(fā)展時期和發(fā)展模式下面臨的實際問題進(jìn)行梳理和提煉，將結(jié)論式的指引轉(zhuǎn)化為問題式、重點式、方向性指引。主要包括各區(qū)發(fā)展必須面對的核心問題和編制分區(qū)規(guī)劃必須解決的戰(zhàn)略任務(wù)，指引分區(qū)發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展戰(zhàn)略。

具體而言，各區(qū)核心問題和戰(zhàn)略任務(wù)的梳理是從市級戰(zhàn)略及各區(qū)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，如遴選出現(xiàn)狀工業(yè)用地比例較高的楊浦、徐匯、普陀3區(qū)，強(qiáng)調(diào)對工業(yè)用地騰退、功能轉(zhuǎn)型置換的戰(zhàn)略關(guān)注；遴選現(xiàn)狀人口密度超過3萬人/km2的虹口、黃浦、靜安3區(qū)，強(qiáng)調(diào)對人口疏解和分布調(diào)整的戰(zhàn)略關(guān)注等。

（3）厘清內(nèi)外有別的差異性

考慮到中心城區(qū)和外圍各區(qū)面積大小、涉及內(nèi)容、典型特征、發(fā)展階段的差異性，本輪分區(qū)指引構(gòu)建了針對中心城各區(qū)和外圍各區(qū)差異化、精細(xì)化的指引框架，保障落實總體規(guī)劃的約束傳導(dǎo)。

內(nèi)外有別的指引框架主要體現(xiàn)在12項管控要素的差異性。戰(zhàn)略引導(dǎo)維度中空間格局的指引方面，外圍各區(qū)關(guān)注城鄉(xiāng)體系、中心體系、城鎮(zhèn)圈②城鎮(zhèn)圈特指上海市總體規(guī)劃提出的統(tǒng)籌郊區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的城鄉(xiāng)綜合單元，一般包含幾個鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要依托城鎮(zhèn)圈發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)郊區(qū)地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，作為空間組織和資源配置的基本單元，優(yōu)化外圍地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)。等結(jié)構(gòu)性要素指引，中心城區(qū)則關(guān)注空間板塊發(fā)展要求的指引。剛性管控維度中的人口方面，外圍各區(qū)關(guān)注人口規(guī)模的控制，中心城區(qū)關(guān)注人口調(diào)控；用地方面，外圍各區(qū)更加關(guān)注用地規(guī)模、開發(fā)邊界的管控與約束、戰(zhàn)略留白地區(qū)等增量引導(dǎo)的指引，中心城區(qū)更加關(guān)注開發(fā)行為的控制、用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整等存量管控的指引；系統(tǒng)指引方面，中心城區(qū)關(guān)注公共空間網(wǎng)絡(luò)和城市風(fēng)貌特色的指引，而外圍各區(qū)關(guān)注生態(tài)環(huán)境和城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色的指引（圖7）。

3.4 約束成果: 以“一文一表一圖”引領(lǐng)指引方式

成果體系借鑒總體規(guī)劃改革“五個一”的思路③改革城市總體規(guī)劃編制、審批和實施監(jiān)督制度，圍繞“一張圖、一張表、一報告、一公開、一督察”在城市總體規(guī)劃編制、審查審批、批后監(jiān)管3個環(huán)節(jié)上精準(zhǔn)發(fā)力，形成“五個一”的規(guī)劃制度和相應(yīng)的管理機(jī)制。，明確了“一文一表一圖”的指引方式。分別為分區(qū)指引文本、分區(qū)指標(biāo)表和分區(qū)指引圖。在傳統(tǒng)分區(qū)指引以文字為主的基礎(chǔ)上，一方面強(qiáng)化約束性指標(biāo)表的構(gòu)建，凸顯剛性管控；另一方面增加指引內(nèi)容的圖示表達(dá)，強(qiáng)化空間傳導(dǎo)。

首先強(qiáng)化約束傳導(dǎo)，建立分區(qū)指引的指標(biāo)體系。一方面，重點落實“上海2040”剛性管控內(nèi)容的指標(biāo)要求；另一方面，作為分區(qū)規(guī)劃編制和各區(qū)規(guī)劃建設(shè)活動監(jiān)督、監(jiān)測、評估的重要參照。分區(qū)指引指標(biāo)體系的構(gòu)建強(qiáng)調(diào)延續(xù)性，從全市總規(guī)的120余項指標(biāo)④全市總規(guī)指標(biāo)涉及上海市城市總體規(guī)劃核心指標(biāo)30項，以及上海市城市總體規(guī)劃實施監(jiān)測指標(biāo)97項（含核心指標(biāo)）。中基于針對性和分解性⑤針對性即指對各區(qū)具有約束意義的指標(biāo)項，且各區(qū)指標(biāo)數(shù)值應(yīng)有所差異；分解性即指有條件分解到各區(qū)、可以反映核心理念的控制性指標(biāo)。兩大原則進(jìn)行篩選⑥基于針對性和分解性進(jìn)行指標(biāo)篩選，首先剔除不應(yīng)進(jìn)行剛性管控的目標(biāo)型指標(biāo)項，主要指市場主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)型指標(biāo)、行為主導(dǎo)的主觀型指標(biāo)和重在年度監(jiān)測的體征型指標(biāo)，如地區(qū)生產(chǎn)總值、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公眾對城市風(fēng)貌景觀滿意度等；其次剔除不具備分解意義的全市統(tǒng)籌型指標(biāo)和各區(qū)數(shù)值一致的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)型指標(biāo)，如PM2.5年均濃度、碳排放總量較峰值降低率等。，最終形成了18項分區(qū)指引指標(biāo)體系，約束性指標(biāo)13項，預(yù)期性指標(biāo)5項，保障約束傳導(dǎo)的可實施性。考慮到中心城區(qū)和外圍各區(qū)涉及到的發(fā)展階段和管控要素的差異性，所需管控指標(biāo)也不盡相同，形成中心城各區(qū)11項指標(biāo)項，郊區(qū)各區(qū)17項指標(biāo)項的差異化指標(biāo)體系⑦永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、耕地保有量、戰(zhàn)略留白空間規(guī)模、森林覆蓋率、城市開發(fā)邊界內(nèi)軌道交通站點600 m覆蓋用地面積的比例等5項指標(biāo)為外圍各區(qū)的指引指標(biāo)。10項指引指標(biāo)為中心城區(qū)和外圍各區(qū)共同的指標(biāo)項。其中戰(zhàn)略留白空間規(guī)模為郊區(qū)及中心城部分區(qū)指標(biāo)項，（表5）。

表5 分區(qū)指引指標(biāo)體系表

其次增加指引內(nèi)容的圖示表達(dá)，強(qiáng)化空間管控內(nèi)容的傳導(dǎo)，保障約束傳導(dǎo)的準(zhǔn)確性。郊區(qū)因面積大，涉及指引要素多，采用3張圖對應(yīng)3大維度的表達(dá)方式，分別為戰(zhàn)略引導(dǎo)、底線指引、系統(tǒng)指引3張指引圖紙；中心城各區(qū)力求精簡采用歸并為一張圖的表達(dá)方式，即分區(qū)指引圖（圖8）。

圖7 中心城各區(qū)和外圍各區(qū)指引框架和要素的差異性

3.5 約束深度: 以“事權(quán)邊界”為準(zhǔn)繩明確指引深度

分區(qū)指引的深度既不可以過深，越俎代庖替代分區(qū)規(guī)劃；也不能過淺，僅是全市總規(guī)的機(jī)械分解。因此，需要以兩級規(guī)劃事權(quán)邊界為準(zhǔn)繩，找尋平衡點，自上而下分析全市總規(guī)編制深度和技術(shù)要求，自下而上解析分區(qū)規(guī)劃編制技術(shù)要點，梳理確定分區(qū)指引的內(nèi)容深度。約束深度需要考量3個方面，分別為傳導(dǎo)全市總規(guī)核心理念，建立約束分區(qū)規(guī)劃的技術(shù)準(zhǔn)則，形成管控分區(qū)規(guī)劃編制的法定規(guī)章。

（1）理念維度：傳導(dǎo)全市總規(guī)的核心理念

為利于各區(qū)更好地理解和落實全市總規(guī)，分區(qū)指引編制應(yīng)傳導(dǎo)全市總規(guī)的核心理念和要求。其一是全市總規(guī)的綱領(lǐng)性要求，如嚴(yán)格落實中央嚴(yán)格控制超大城市人口規(guī)模的要求⑧至2020年常住人口控制在2 500萬人以內(nèi)，并以2 500萬人左右的規(guī)模作為2040年常住人口調(diào)控目標(biāo)。，實現(xiàn)人口規(guī)?！傲阍鲩L”，這一理念細(xì)化至不同分區(qū)為中心城區(qū)應(yīng)嚴(yán)控人口總量和住宅用地，推動人口疏解和人口結(jié)構(gòu)調(diào)控，郊區(qū)新城應(yīng)在總量鎖定的基礎(chǔ)上強(qiáng)化人口集聚，合理調(diào)控人口增長與住宅供給的關(guān)系，提升人口密度、崗位密度的同時優(yōu)化人口布局。其二是規(guī)劃和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)性要求，如新城地區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是落實大城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高人口密度、集聚人口與就業(yè)崗位，強(qiáng)化樞紐和交通支撐能力等⑨新城地區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)具體體現(xiàn)在每個新城建設(shè)一所大學(xué)、一所三甲綜合醫(yī)院和一所三級專科醫(yī)院，建成一處面積100 hm2以上的大型城市公園等方面。。

圖8 分區(qū)指引圖紙示例

（2）技術(shù)維度：建立指引分區(qū)規(guī)劃的技術(shù)準(zhǔn)則

分區(qū)指引介于全市總規(guī)與分區(qū)規(guī)劃之間。因此，厘清指引分區(qū)規(guī)劃的技術(shù)深度，便可以清晰梳理全市總規(guī)約束傳導(dǎo)的深度要求。既涉及對全市總規(guī)內(nèi)容的落實與分解，也涉及對全市總規(guī)內(nèi)容在分區(qū)層面的深化與細(xì)化。

落實與分解是對全市總規(guī)中已有明確要求的內(nèi)容進(jìn)行直接傳導(dǎo)，深化與細(xì)化則是對全市總規(guī)中未明確的內(nèi)容，通過分區(qū)層面初步的研究而進(jìn)行的必要的規(guī)劃指引。如空間格局指引，僅僅落實全市總規(guī)的管控要求，無法達(dá)到指引分區(qū)規(guī)劃編制的要求。通過對兩級規(guī)劃事權(quán)和技術(shù)要點進(jìn)行梳理，確定對于空間格局的指引需要強(qiáng)化兩方面內(nèi)容：其一是在全市總規(guī)對城鄉(xiāng)體系、中心體系等管控要求的基礎(chǔ)上，對空間格局的指引要素和內(nèi)容做下沉一級的深化與細(xì)化；其二是增加對特定政策地區(qū)的規(guī)劃指引，圍繞主城區(qū)、新城城區(qū)、郊區(qū)重點功能區(qū)的4類重點地區(qū)⑩4類特定政策地區(qū)：中央活動區(qū)、公共中心地區(qū)、其他重點發(fā)展地區(qū)和戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)。進(jìn)行針對性的空間發(fā)展策略指引，引導(dǎo)和約束各分區(qū)重點地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)行為，深化和細(xì)化發(fā)展導(dǎo)向，切實保障“上海2040”內(nèi)容的落實與傳導(dǎo)（表6）。

（3）管理維度：形成管控分區(qū)規(guī)劃編制的法定規(guī)章

分區(qū)指引不僅是分區(qū)規(guī)劃編制的任務(wù)書，也是編制分區(qū)規(guī)劃的“操作性技術(shù)手冊”。操作性技術(shù)手冊，顧名思義就是一本用于解釋分區(qū)規(guī)劃如何編制的使用說明書。因此，應(yīng)形成管控分區(qū)規(guī)劃如何編制的法定規(guī)章。

本輪分區(qū)指引嘗試構(gòu)建“落實”、“深化”、“優(yōu)化”、“明確”、“研究”5級的指引強(qiáng)度體系，統(tǒng)籌和貫穿分區(qū)指引的全部條文，用于規(guī)范如何使用分區(qū)指引指導(dǎo)分區(qū)規(guī)劃編制。其中，“落實”表示分區(qū)規(guī)劃必須嚴(yán)格遵守的指引內(nèi)容，“深化”表示應(yīng)遵守并進(jìn)一步深化與完善的指引內(nèi)容，“優(yōu)化”表示應(yīng)原則上遵守，可適當(dāng)優(yōu)化與調(diào)整的指引內(nèi)容，“明確”表示應(yīng)在本指引的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加與補(bǔ)充的規(guī)劃內(nèi)容；“研究”表示應(yīng)在本指引的引導(dǎo)下重點研究的內(nèi)容。其中“落實”和“深化”更加強(qiáng)調(diào)剛性管控，“優(yōu)化”、“明確”和“研究”更加側(cè)重彈性指引，既保證全市總規(guī)核心內(nèi)容的約束傳導(dǎo)，也為下位分區(qū)規(guī)劃編制留有調(diào)整和深化的空間。

3.6 約束方式: 以“動態(tài)協(xié)商”為機(jī)制銜接“上與下”

分區(qū)指引搭建了銜接全市總規(guī)與分區(qū)規(guī)劃“上與下”間的“動態(tài)協(xié)商”機(jī)制和平臺，保障總體規(guī)劃約束傳導(dǎo)的有效性和長期性。

首先，在“上海2040”編制中前期，預(yù)先從分區(qū)視角進(jìn)行研究，將自下而上的訴求和自上而下的要求相結(jié)合，保障指引內(nèi)容結(jié)合各區(qū)實際發(fā)展訴求。其次，在“上海2040”編制后期，分區(qū)指引發(fā)揮全市總規(guī)與各區(qū)規(guī)劃動態(tài)銜接與相互反饋的平臺作用。最后，目前上海市總體規(guī)劃2040已進(jìn)入最終的報批階段，分區(qū)指引因其分區(qū)規(guī)劃“任務(wù)書”的職責(zé)，在未來總體規(guī)劃的實施過程中，將長期作為市區(qū)兩級規(guī)劃事權(quán)之間的“動態(tài)協(xié)商”平臺。以分區(qū)指引作為評估分區(qū)規(guī)劃編制與實施的標(biāo)尺，有助于對市級總體規(guī)劃的實施進(jìn)行跟蹤與監(jiān)測（圖9）。

圖9 分區(qū)指引搭建的“動態(tài)協(xié)商”工作平臺

表6 上海分區(qū)指引空間格局指引的技術(shù)要點

4 結(jié)語

本輪“上海2040”分區(qū)指引編制，著重針對傳統(tǒng)分區(qū)指引缺地位、缺主體、框架不明、深度不清等4大問題，探索了6個方面的編制創(chuàng)新。

（1）改變傳統(tǒng)分區(qū)指引章節(jié)式的編制模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤蔼毩⑷蝿?wù)書”的編制模式，明確和體現(xiàn)法定地位。（2）約束主體以“行政區(qū)”為邊界，對應(yīng)和體現(xiàn)分區(qū)規(guī)劃編制和管理事權(quán)，保障剛性管控的有效傳導(dǎo)。（3）構(gòu)建“戰(zhàn)略引領(lǐng)、剛性管控、系統(tǒng)指引”3大維度的指引框架，體現(xiàn)“剛性管控在先，戰(zhàn)略引領(lǐng)在后，系統(tǒng)指引為支撐”的邏輯框架，強(qiáng)化剛性管控的重要性，凸顯戰(zhàn)略引領(lǐng)的方向性。（4）構(gòu)建“一文一表一圖”的成果體系，在以文字為主的傳統(tǒng)分區(qū)指引基礎(chǔ)上，強(qiáng)化分區(qū)指引指標(biāo)體系，增加指引內(nèi)容的圖示表達(dá)，凸顯指標(biāo)剛性約束、強(qiáng)化空間要素傳導(dǎo)。（5）以“事權(quán)邊界”為準(zhǔn)繩，從3個維度厘清分區(qū)指引的約束深度。理念維度，作為傳導(dǎo)“上海2040”核心理念的政策綱領(lǐng)；技術(shù)維度，作為深化全市總規(guī)指引分區(qū)規(guī)劃的技術(shù)準(zhǔn)則；管理維度，作為有效管控分區(qū)規(guī)劃編制的法定規(guī)章。（6）以分區(qū)指引為核心，構(gòu)建全市總規(guī)與分區(qū)規(guī)劃“上與下”間的“動態(tài)協(xié)商”平臺與機(jī)制，將自下而上的訴求和自上而下的要求相結(jié)合，提高約束傳導(dǎo)的有效性；將分區(qū)指引作為評估分區(qū)規(guī)劃實施的標(biāo)尺，建立動態(tài)評估機(jī)制，保障約束傳導(dǎo)的長期性。

（致謝：“上海2040”分區(qū)指引編制過程中，感謝中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院分區(qū)指引專班成員王婷婷、李新陽、張佶、盧弘旻、羅瀛、孫燁、夏瑾瑤、陳勝等的無私奉獻(xiàn)，感謝上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院、上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院、上海市地質(zhì)調(diào)查研究院等上?？傄?guī)聯(lián)合編制團(tuán)隊成員的鼎力協(xié)助。）

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Constrained Conduction: Exploration of Technical Method for District Guidelines of 'Shanghai 2040'

ZHENG Degao, SUN Juan, GE Chunhui, ZHANG Zhenguang, ZHANG Xiaofei, ZHANG Yifan, MA Xuan

Comprehensive planning of mega-cities is now facing the plight of planning and implementation. 'Shanghai 2040' is the first to explore the reform of 'district guidelines', framing control system from district dimension and conducting core regulation to ensure the operability and enforceability of comprehensive plan. Traditional district guidelines are often lack of practical effects. In new era, it should be the policy document for the implementation, the technical guidelines for planning and the negotiation platform of planning system, which includes strategies such as 'task book', 'administrative area', 'rigid control', 'one sentence, one table, one diagram'and 'dynamic negotiation'.

Shanghai 2040 | District guidelines | Constrained conduction

1673-8985（2017）04-0038-08

TU981

A

鄭德高

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師，上海分院院長，教授級高級規(guī)劃師，博士研究生

孫 娟

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院副院長，高級城市規(guī)劃師，碩士

葛春暉

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院一所所長，城市規(guī)劃師，碩士

張振廣

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院城市規(guī)劃師，碩士

張曉芾

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院城市規(guī)劃師，碩士

張一凡

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院城市規(guī)劃師，碩士

馬 璇

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院研究室主任，城市規(guī)劃師，碩士