綠色導(dǎo)向，慢行優(yōu)先*
——上海2040總體規(guī)劃的交通發(fā)展價(jià)值觀

陳小鴻 葉建紅

綠色導(dǎo)向，慢行優(yōu)先*
——上海2040總體規(guī)劃的交通發(fā)展價(jià)值觀

陳小鴻 葉建紅

慢行交通是上海2040城市總體規(guī)劃綠色發(fā)展、公平包容等核心價(jià)值觀的重要載體。上海2040城市總體規(guī)劃以綠色交通支撐城市空間優(yōu)化、組織城市高效運(yùn)行，制定相應(yīng)的綜合交通體系發(fā)展的策略、目標(biāo)，作為資源環(huán)境約束下睿智發(fā)展的支撐。重點(diǎn)介紹上海2040城市總體規(guī)劃慢行交通專項(xiàng)規(guī)劃成果，設(shè)定“四個(gè)一流”規(guī)劃目標(biāo)，根據(jù)上海市慢行交通現(xiàn)狀問(wèn)題以及功能定位、發(fā)展目標(biāo)，區(qū)分市域5類地區(qū)，提出空間差別、品質(zhì)提升、協(xié)同推進(jìn)、安全保障4項(xiàng)策略?；诼袃?yōu)先理念，提出針對(duì)慢行優(yōu)先區(qū)、慢行重點(diǎn)區(qū)、步行街區(qū)和慢行休閑區(qū)4類慢行單元的慢行設(shè)施改善和品質(zhì)提升措施。構(gòu)建和諧友好的步行與自行車交通系統(tǒng)，不僅使慢行交通成為上海宜居城市、健康城市的具體體現(xiàn)，也將成為上海建設(shè)全球城市的獨(dú)特標(biāo)志。

價(jià)值觀 | 綠色交通 | 慢行交通發(fā)展策略 | 上海2040

規(guī)劃是對(duì)未來(lái)發(fā)展愿景的表述，以及實(shí)現(xiàn)愿景的路徑選擇和行動(dòng)。決定規(guī)劃最根本的是價(jià)值觀，即什么是值得追求的未來(lái)。城市規(guī)劃既是研究城市未來(lái)發(fā)展、指導(dǎo)一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖，是城市重要公共政策的體現(xiàn)，也是城市合理布局和綜合安排城市各項(xiàng)工程建設(shè)的綜合部署，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。本質(zhì)上，城市規(guī)劃所要表達(dá)的是城市不同人群對(duì)于城市未來(lái)發(fā)展的共同期望，以及城市政府對(duì)于發(fā)展愿景得以實(shí)現(xiàn)的保障體系和行動(dòng)。2000多年前，先哲亞里士多德說(shuō)，人們是為了活著而聚集到城市，為了生活得更美好而居留于城市。但獲得工作機(jī)會(huì)、能夠居留、出行便利，并不是“城市，讓生活更美好”的全部。城市品質(zhì)更多體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)、機(jī)會(huì)公平、安全包容等方面。所以，城市發(fā)展的價(jià)值觀決定了城市規(guī)劃的基本邏輯和方向，體現(xiàn)在城市公共設(shè)施和公共服務(wù)提供的基本策略，也決定了規(guī)劃的技術(shù)方法、內(nèi)容要點(diǎn)和成果表達(dá)。

圖1 城市發(fā)展階段、交通特征與策略

圖2 上海市民對(duì)未來(lái)城市發(fā)展愿景的選擇

綠色交通是上海2040總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“上海2040”）的核心理念和目標(biāo)導(dǎo)向。綠色交通概念最早由加拿大學(xué)者克里斯?布拉德肖（Chris Bradshaw）于1994年提出?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的要求，以資源消耗和外部性評(píng)價(jià)交通方式的環(huán)境友好性作為城市規(guī)劃、交通規(guī)劃與管理的基本準(zhǔn)則。綠色交通體系（Green Transportation Hierarchy）構(gòu)建按照步行、自行車、公共運(yùn)輸工具、合乘車、單人駕駛之自用車（Single-occupant Automobile）確定公共資源投入的優(yōu)先順序。與低碳交通略有區(qū)別，綠色交通融合了包括能源、土地等不可再生資源的利用效率，以及排放、污染等生態(tài)環(huán)境效用，其所強(qiáng)調(diào)的城市交通的“綠色性”涵蓋減輕交通擁擠、減少環(huán)境污染、促進(jìn)社會(huì)公平、合理利用資源，本質(zhì)是建立維持城市可持續(xù)發(fā)展的交通體系，以最少的社會(huì)成本滿足城市活動(dòng)需求。由此引申至城市的綠色發(fā)展模式，即生態(tài)約束優(yōu)先的城市增長(zhǎng)管理。城市發(fā)展的價(jià)值取向不再是經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，而是綠色、彈性、可持續(xù)，如紐約2007年發(fā)布的《紐約市（2006—2030年）城市總體規(guī)劃》，就將城市愿景設(shè)定為“創(chuàng)造一個(gè)更綠色、更偉大的紐約”；2013年發(fā)布的紐約城市規(guī)劃調(diào)整為“一個(gè)更強(qiáng)、更有韌性的紐約”。城市規(guī)劃體現(xiàn)多元、開(kāi)放、人本的價(jià)值觀，如2017年發(fā)布的《倫敦交通戰(zhàn)略（草案）》，將“健康街道、健康市民”作為目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)2041年步行、自行車和公共交通出行比例80%的目標(biāo)（2015年比例為64%），倫敦?cái)M對(duì)私人小汽車按里程收費(fèi)，不忌憚成為一個(gè)對(duì)汽車不友好的城市。

綠色交通的頂層目標(biāo)是通過(guò)城市空間布局、土地利用與交通系統(tǒng)的協(xié)同優(yōu)化，以盡量小的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)成本和出行距離、時(shí)間、支出成本，支持城市各項(xiàng)功能的實(shí)現(xiàn)。中層目標(biāo)是通過(guò)綜合交通政策制定、體系規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化，使得符合綠色交通優(yōu)先順序的交通方式，如步行、自行車、公共交通等占據(jù)更高的份額。底層目標(biāo)是交通工具的能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，鼓勵(lì)清潔能源交通工具的使用。

本文簡(jiǎn)要回顧了城市規(guī)劃價(jià)值的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，討論“上海2040”與交通規(guī)劃的價(jià)值取向，以及由此決定的城市發(fā)展和交通發(fā)展目標(biāo)。以綠色交通作為核心理念，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)制定與城市空間組織相對(duì)應(yīng)的上海綜合交通體系發(fā)展的策略、目標(biāo)。重點(diǎn)介紹了上海2040綠色交通系統(tǒng)核心組成的慢行交通專項(xiàng)規(guī)劃成果，通過(guò)慢行優(yōu)先調(diào)整交通結(jié)構(gòu)的一系列策略與措施，實(shí)現(xiàn)城市的綠色交通發(fā)展。

1 人本回歸——上海2040城市規(guī)劃與交通規(guī)劃的價(jià)值取向

中央城市工作會(huì)議決定今后一段時(shí)期以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”作為城市規(guī)劃發(fā)展的5大理念。城市規(guī)劃更加關(guān)注全球競(jìng)爭(zhēng)力，更加關(guān)注人的需求；關(guān)注新技術(shù)支撐下的城市系統(tǒng)更新；關(guān)注氣候變化和生態(tài)影響；關(guān)注交通系統(tǒng)全球連接性和通勤服務(wù)。城市發(fā)展從過(guò)去20年以增量為主，轉(zhuǎn)向有序建設(shè)、適度開(kāi)發(fā)、高效運(yùn)行、和諧宜居。其中，大城市和特大城市的土地集約化利用和生態(tài)環(huán)境約束，是城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵動(dòng)因，綠色交通特別是集約化的公共交通必須在城市發(fā)展中起決定作用（圖1）。

交通是城市基本功能之居住、工作的派生性活動(dòng)，但游憩、交往依賴于交通，使得交通成為與城市各類活動(dòng)緊密關(guān)聯(lián)的城市另一基本功能，也決定其特征演變很大程度上受制于交通以外的要素。交通本質(zhì)上是為人與物的移動(dòng)所提供的服務(wù)，即服務(wù)人的需求、組織城市高效運(yùn)行。更快速的載運(yùn)工具、容量更大的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，并不是交通發(fā)展的根本目的。以人為本服務(wù)城市的理念回歸，使得以全球城市和公交都市為標(biāo)桿的城市均步入新一輪的轉(zhuǎn)型調(diào)整，集中體現(xiàn)在目標(biāo)轉(zhuǎn)變、路徑調(diào)整、體系重構(gòu)和需求管理4個(gè)方面。發(fā)展目標(biāo)聚焦于改善環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)社會(huì)公平，以低碳目標(biāo)倒逼交通結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以群體公平和促進(jìn)公共交通發(fā)展復(fù)興步行和非機(jī)動(dòng)車交通；發(fā)展路徑更加強(qiáng)調(diào)城市睿智增長(zhǎng)，城市更新與空間開(kāi)發(fā)圍繞公共交通走廊帶集聚增長(zhǎng)，推動(dòng)公共服務(wù)本地化來(lái)提高城市生活質(zhì)量；交通體系結(jié)構(gòu)更注重層次化，建立多層次公交服務(wù)體系和多樣化銜接交通，滿足大都市區(qū)范圍內(nèi)客運(yùn)交通對(duì)速度和容量的差異化需求。對(duì)小汽車交通則實(shí)施全成本支付管理，完善車輛擁有、停放、使用的一致性調(diào)控政策。

圖3 交通服務(wù)的綜合成本構(gòu)成

圖4 上海2040城市發(fā)展目標(biāo)與空間組織

圖5 上海綠色交通的建設(shè)路徑

“上海2040”及綜合交通體系規(guī)劃也呈現(xiàn)出城市發(fā)展價(jià)值觀變化決定的轉(zhuǎn)型發(fā)展特征，以應(yīng)對(duì)高密度人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。在市民對(duì)未來(lái)城市發(fā)展愿景的選擇中，環(huán)境友好、低碳出行的環(huán)保城市為首選，交通便捷、配套設(shè)施健全的宜居城市排在第5位，所反映的正是城市發(fā)展價(jià)值判斷的改變（圖2）。與1959年、1986年、1999年3輪上海城市總體規(guī)劃著力于以城市空間增長(zhǎng)支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，本輪規(guī)劃明晰增長(zhǎng)與發(fā)展的界限，將以人為本、生態(tài)文明、優(yōu)化布局、文化傳承、四化同步作為基本原則，堅(jiān)守土地、人口、環(huán)境和安全底線。

“上海2040”確定的發(fā)展目標(biāo)與愿景，已經(jīng)超越城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)訴求，轉(zhuǎn)向以人為本、提升城市品質(zhì)；以人居環(huán)境作為城市核心競(jìng)爭(zhēng)力；以綠色交通支撐城市空間優(yōu)化、組織城市高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境約束下的睿智發(fā)展。對(duì)于地方政府，是以更小的環(huán)境代價(jià)、土地資源和城市建設(shè)與維護(hù)投入，經(jīng)營(yíng)管理好一個(gè)特大城市；對(duì)于市民，是以更低的出行、居住成本，獲得更多可選擇的機(jī)會(huì)，包括就業(yè)與消費(fèi)（圖3）。

2 上海2040交通戰(zhàn)略——更安全、更易達(dá)、更綠色、更公平

上海城市發(fā)展目標(biāo)，是追求卓越的全球城市，一座創(chuàng)新之城、生態(tài)之城、人文之城（圖4）。可持續(xù)的交通服務(wù)體系既是城市發(fā)展的支撐，也是城市目標(biāo)的組成。

更具競(jìng)爭(zhēng)力：作為一座創(chuàng)新之城，要求建設(shè)更開(kāi)放的國(guó)際樞紐門(mén)戶，提高對(duì)內(nèi)對(duì)外兩個(gè)扇面的輻射服務(wù)能力，充分發(fā)揮上海在國(guó)家戰(zhàn)略中的支點(diǎn)作用。強(qiáng)化便捷高效的綜合交通支撐，堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，提高交通服務(wù)品質(zhì)；應(yīng)對(duì)新興技術(shù)發(fā)展，優(yōu)化和提升道路交通服務(wù)功能，發(fā)展現(xiàn)代貨運(yùn)系統(tǒng)。

更富城市魅力：作為一座人文之城，要求構(gòu)建TOD（Transit Oriented Development）社區(qū)，營(yíng)造良好的慢行環(huán)境與街道空間品質(zhì)。

更可持續(xù)發(fā)展：作為一座生態(tài)之城，要求引導(dǎo)綠色交通出行，加強(qiáng)公共交通對(duì)城市空間的引導(dǎo)作用，促進(jìn)職住空間平衡，鼓勵(lì)公共交通、自行車等綠色低碳交通模式，加強(qiáng)交通需求管理。

嚴(yán)守上海城市用地邊界控制等底線，是維持未來(lái)交通品質(zhì)可接受、生活質(zhì)量有保障的必要條件。重點(diǎn)是優(yōu)化人口、崗位、公共服務(wù)設(shè)施、公共交通骨干設(shè)施的空間配置關(guān)系，關(guān)鍵抓手是削減人均消耗交通網(wǎng)絡(luò)資源、削減人均交通負(fù)荷、促進(jìn)交通結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。交通系統(tǒng)發(fā)展從追求規(guī)模增量向存量?jī)?yōu)化、定向引導(dǎo)的品質(zhì)提升是必然選擇。技術(shù)進(jìn)步為交通結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新管理提供了潛在提升空間，除集約化公共交通，各類共享單車、定制公交、汽車合乘等服務(wù)新模式，成為城市客運(yùn)交通系統(tǒng)的重要構(gòu)成和有益補(bǔ)充。2040年上海綜合交通系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)是為所有在大都市區(qū)范圍內(nèi)居住與活動(dòng)的人群提供更便捷、更高效、更綠色、更公平、更安全的交通服務(wù)。在保障城市功能、城市活動(dòng)與居民出行需求的前提下，提升交通系統(tǒng)的服務(wù)質(zhì)量、減少交通服務(wù)的社會(huì)綜合成本，成為更“綠色”的系統(tǒng)。

更安全：保障各類方式和諧共存的低沖突、低災(zāi)害出行環(huán)境，完備的突發(fā)/緊急交通事件應(yīng)對(duì)能力。

更易達(dá)：以有限資源供給和成本可負(fù)擔(dān)，提供便捷、高效的交通服務(wù)。人均日交通出行時(shí)間不超過(guò)70 min，通勤平均出行時(shí)間不超過(guò)40 min，生活性出行不超過(guò)15 min。

更綠色：人均交通碳排放逐年降低、遏制總量增長(zhǎng)速度并實(shí)現(xiàn)能耗、排放的削減。公共交通與慢行交通等綠色出行比例達(dá)到80%以上。

更公平：根據(jù)通行效率、環(huán)境影響、弱勢(shì)群體保障的原則，分配路權(quán)及其他設(shè)施資源。

將活力、低碳、宜居的城市發(fā)展訴求投射于交通服務(wù)，上海交通發(fā)展策略就是尋求資源緊約束下的綠色發(fā)展路徑（圖5）：從關(guān)注車的設(shè)施擴(kuò)容到關(guān)注人的服務(wù)提升轉(zhuǎn)變，交通組織從個(gè)體粗放到公交集約轉(zhuǎn)變，交通服務(wù)從單一選擇到多模式的轉(zhuǎn)變。與上海城市空間結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，生活圈圍繞生活性服務(wù)設(shè)施，以慢行為主組織地方交通；城鎮(zhèn)圈依據(jù)人口、就業(yè)空間分布，實(shí)現(xiàn)以公共交通為主的通勤交通組織；都市圈統(tǒng)籌鄰近城鎮(zhèn)商務(wù)、休憩活動(dòng)，提供以城際鐵路和快速軌道為主體的多層次、多樣化的公交服務(wù)。通過(guò)優(yōu)化交通與空間關(guān)系，建立大都市地區(qū)復(fù)合、緊湊、差異化的空間組織體系。對(duì)于組織交通運(yùn)行的樞紐規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保障功能的空間統(tǒng)籌利用；對(duì)于重點(diǎn)建設(shè)的“多模式、一張網(wǎng)”復(fù)合公交網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)交通走廊的高效使用；對(duì)于基本穩(wěn)定的道路網(wǎng)絡(luò)，以公交優(yōu)先、慢行改善為原則重新分配道路空間資源，完善道路使用功能、提升既有設(shè)施效用。

3 綠色發(fā)展的路徑選擇：“上海2040”的慢行交通專項(xiàng)規(guī)劃

在綠色交通體系中，步行與自行車作為零排放零能耗的方式居于塔尖，是“上海2040”交通系統(tǒng)規(guī)劃重點(diǎn)推動(dòng)的方向。除通過(guò)城市空間優(yōu)化、營(yíng)造適宜慢行交通的生活圈，鼓勵(lì)慢行交通在非通勤交通中的使用，專門(mén)制定了《上海市慢行交通發(fā)展規(guī)劃》。作為面向新一輪上海城市總體規(guī)劃修編的重要專項(xiàng)規(guī)劃，《上海市慢行交通發(fā)展規(guī)劃》旨在從戰(zhàn)略層面落實(shí)城市總體發(fā)展目標(biāo)，明確至2040年慢行交通系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略導(dǎo)向與總體框架；從實(shí)施層面明確支撐慢行交通發(fā)展的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施布局、實(shí)施政策和保障機(jī)制。

過(guò)去30多年里，上海慢行交通經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。從20世紀(jì)80年代至90年代中期，慢行交通占客運(yùn)交通出行量的比例快速上升，直至達(dá)到頂峰；進(jìn)入90年代末期以后，慢行交通出行比例急劇下降，從1995年的78%持續(xù)下降至2014年的55%。同時(shí)，慢行交通的主體對(duì)象也發(fā)生了變化，由早期的步行、自行車和少量人力三輪車演變?yōu)槟壳暗牟叫小⒆孕熊嚭椭姡﹦?dòng)車，且助（電）動(dòng)車的出行份額快速上升而自行車快速縮減：2014年助（電）動(dòng)車的出行份額接近自行車的3倍，分別為20.2%與7.2%。主體對(duì)象以及出行特征的變化，使得城市對(duì)慢行交通的發(fā)展定位產(chǎn)生了諸多模糊與爭(zhēng)議。認(rèn)識(shí)層面上，盡管慢行交通被一致視為最基本、公眾出行最不可或缺的交通方式，對(duì)倡導(dǎo)綠色出行、建設(shè)宜居城市具有重要意義。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，慢行交通的出行環(huán)境卻日趨惡化，甚至很多時(shí)候通過(guò)犧牲慢行者權(quán)益來(lái)?yè)Q取機(jī)動(dòng)車通行效率的提升（表1）。共享單車的出現(xiàn)和迅速普及，有效解決了公共交通“最后一公里”問(wèn)題，使得自行車交通方式重新成為城市交通治理的焦點(diǎn)，但并沒(méi)有改變自行車騎行環(huán)境。

近些年歐洲和北美一些城市逐漸興起建設(shè)獨(dú)立、快速自行車通道/網(wǎng)絡(luò)，以解決交通的時(shí)空沖突，鼓勵(lì)自行車的使用。上海的慢行交通是否也需要和有可能構(gòu)建獨(dú)立的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，相應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和空間布局應(yīng)如何確定；在公共交通服務(wù)水平相對(duì)低下的現(xiàn)實(shí)條件下，期望形成更低碳、更綠色的出行結(jié)構(gòu)，這種轉(zhuǎn)移方向是否真正符合出行者的切身利益、是否真正符合低碳節(jié)能交通的發(fā)展要求，仍值得長(zhǎng)期觀察、深入探討。

表1 國(guó)內(nèi)外部分城市慢行交通分擔(dān)率

新一輪城市總體規(guī)劃明確提出以建設(shè)全球城市為目標(biāo)，重點(diǎn)圍繞“提升城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)城市魅力、優(yōu)化城市空間”等方面展開(kāi)，破解上海人口、空間、資源、環(huán)境、交通、文化等發(fā)展瓶頸。依據(jù)這樣的發(fā)展理念和目標(biāo)導(dǎo)向，優(yōu)先發(fā)展公共交通已取得廣泛共識(shí)，對(duì)個(gè)體機(jī)動(dòng)車的限制與使用管理也逐漸被認(rèn)可、接受，重新審視慢行交通在上海城市綜合交通體系以及城市公共活動(dòng)體系中的功能定位，包容不同人群活動(dòng)需求、平衡好慢行交通與其他交通方式的關(guān)系，明確未來(lái)20—30年慢行交通發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)與政策導(dǎo)向，成為上?？瓦\(yùn)結(jié)構(gòu)調(diào)整極具挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。

《上海市慢行交通發(fā)展規(guī)劃》結(jié)合慢行交通發(fā)展特點(diǎn)，著重考慮中心城、新城、重點(diǎn)城鎮(zhèn)、重要功能區(qū)、交通樞紐等慢行交通高發(fā)地區(qū)的規(guī)劃要求，提出4類慢行發(fā)展重點(diǎn)單元，分別確定了改善的重點(diǎn)方向和建議措施。

表2 國(guó)內(nèi)外城市慢行交通發(fā)展的差異性

3.1 城市慢行交通發(fā)展理念與重點(diǎn)

近年來(lái)，無(wú)論是小汽車主導(dǎo)型的城市（如紐約）還是公共交通主導(dǎo)型的城市（如香港、東京），雖然城市基本情況、起步點(diǎn)和規(guī)劃目標(biāo)不盡相同，但基于交通的公平性、節(jié)能環(huán)保、緩解城市交通擁堵或改善市民健康狀況等不同考慮，都開(kāi)始鼓勵(lì)步行與自行車交通系統(tǒng)的發(fā)展。

國(guó)內(nèi)外不同類型城市可以分為慢行交通發(fā)達(dá)城市與慢行交通欠發(fā)達(dá)城市兩類（表2）。慢行交通發(fā)達(dá)城市設(shè)施供給規(guī)模與質(zhì)量較好，目標(biāo)定位于鼓勵(lì)個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行轉(zhuǎn)向慢行，加強(qiáng)慢行交通的安全性、便捷性；慢行交通欠發(fā)達(dá)城市則設(shè)施尚不完備，以構(gòu)建連通的慢行交通出行網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)，鼓勵(lì)慢行與公共交通的換乘，或?qū)⒙薪煌ㄒ暈樾蓍e健身的方式之一。

步行與自行車交通規(guī)劃的地理空間范圍不同，其關(guān)注重點(diǎn)與措施也有所差異。社區(qū)規(guī)劃注重公共性服務(wù)設(shè)施的步行與自行車可達(dá)性、便利性和安全性，以及與公交站的銜接，區(qū)域與城市步行與自行車網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃則要求制定改善慢行交通環(huán)境的策略、目標(biāo)、行動(dòng)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)計(jì)指引，也包括教育和安全問(wèn)題統(tǒng)籌安排。沒(méi)有一個(gè)簡(jiǎn)單和完美的“公式”來(lái)指導(dǎo)一個(gè)城市或鎮(zhèn)的慢行交通規(guī)劃。成功的規(guī)劃需要根據(jù)地區(qū)的需求量身定做，但好的規(guī)劃具有共同的特征：（1）廣泛的公眾參與，包括所有利益相關(guān)者；（2）使用GIS等技術(shù)分析步行與自行車設(shè)施、街道環(huán)境；（3）對(duì)已有交通和土地使用政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出政策保持或調(diào)整的建議；（4）確定需要改善的區(qū)域或街道，步行與自行車活動(dòng)頻繁但環(huán)境條件差的地區(qū)是重中之重；（5）通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或紙質(zhì)發(fā)布步行與自行車地圖，將其作為鼓勵(lì)慢行服務(wù)改善、引導(dǎo)慢行交通方式的重要手段。

“上海2040”的慢行交通專項(xiàng)規(guī)劃，定位于從戰(zhàn)略層面落實(shí)城市發(fā)展目標(biāo)、提升綠色交通分擔(dān)比例，從實(shí)施層面支撐15分鐘生活圈的形成，由此確定慢行交通發(fā)展的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施布局、實(shí)施政策和保障機(jī)制。

3.2 上海慢行交通功能定位與發(fā)展目標(biāo)

步行是城市最基本的活動(dòng)方式。現(xiàn)代城市步行交通強(qiáng)調(diào)人與景觀環(huán)境、城市空間，以及其他交通方式的良好互動(dòng)。首先，步行系統(tǒng)最主要的功能是滿足城市居民出行、提供與其他交通方式的銜接。其次，作為城市公共空間的重要組成部分，通過(guò)城市與交通整合設(shè)計(jì)，影響道路周邊城市空間的轉(zhuǎn)變和街道設(shè)計(jì)。綜合景觀、安全、尺度、清潔、便利等要求改善步行空間，為人們提供更多貼近自然和增進(jìn)交流的場(chǎng)所，促進(jìn)旅游、文化娛樂(lè)、商貿(mào)等資源集聚發(fā)展，倡導(dǎo)綠色低碳生活方式。

以自行車騎行為代表的非機(jī)動(dòng)車交通是城市短距離出行最便捷、節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)的交通方式。研究表明在4 km內(nèi)非機(jī)動(dòng)車交通門(mén)到門(mén)的便捷性和經(jīng)濟(jì)性比公交更具優(yōu)勢(shì)；與小汽車交通相比，非機(jī)動(dòng)車交通具有節(jié)能環(huán)保優(yōu)勢(shì)，也有利于身體健康。如果提供安全的通行空間、便利的停放空間，非機(jī)動(dòng)車交通也可以成為高品質(zhì)有吸引力的出行方式。

過(guò)去20余年，上海市道路里程和面積增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)快于人口規(guī)模、出行人次和周轉(zhuǎn)量的增長(zhǎng)，但機(jī)動(dòng)化交通增長(zhǎng)速度是道路面積增幅的兩倍以上。“上海2040”確定的建設(shè)用地“零增長(zhǎng)”約束條件，客觀上限制了道路的新建，增加了建成區(qū)道路改建的難度和代價(jià)。對(duì)于承載全球城市核心功能的城市中心區(qū)，其環(huán)境品質(zhì)更多體現(xiàn)在公共空間和慢行交通空間的營(yíng)造，而不是增加更多機(jī)動(dòng)車通行能力。

3.2.1 慢行交通在客運(yùn)體系中的定位

價(jià)值觀改變、城市生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的變化，以及對(duì)環(huán)境與氣候變化的關(guān)注，都將對(duì)居民的交通行為、模式選擇產(chǎn)生影響。隨著出行需求個(gè)性化以及出行目的多元化，并伴隨移動(dòng)互聯(lián)、自動(dòng)駕駛、清潔車輛等技術(shù)的進(jìn)步，2040年上海城市客運(yùn)交通將提供更多元、更包容的交通服務(wù)，形成包含運(yùn)送速度、容量、價(jià)格、自由度等更具差異的綜合服務(wù)體系。慢行交通是上海居民最基本的出行方式，也是最契合綠色交通發(fā)展要求的出行方式，應(yīng)保持其在綜合交通體系中不可取代的重要作用。

表3 上海市步行與自行車交通功能定位

步行、自行車（含公共自行車）與電（助）動(dòng)車等非機(jī)動(dòng)車交通，是最綠色、最能體現(xiàn)城市生活品質(zhì)的交通模式，并且與城市更新、風(fēng)貌保護(hù)、文化建設(shè)直接相關(guān)。尤其在短距離出行中，步行與自行車應(yīng)成為出行首選方式；但仍應(yīng)保護(hù)和鼓勵(lì)部分中長(zhǎng)距離的非機(jī)動(dòng)車出行，不僅分擔(dān)擁擠公交走廊的運(yùn)輸壓力，也為中低收入群體提供移動(dòng)性（Mobility）保障和選擇。城市道路不僅需要保持有利于慢行交通的獨(dú)立設(shè)置的斷面布置形式，還應(yīng)努力改善非機(jī)動(dòng)化交通的出行環(huán)境，使之成為全球城市中最具上海特色的交通元素。

上?？瓦\(yùn)交通系統(tǒng)中步行與自行車交通的功能定位如表3所示?；谏虾Ｈ丝诿芏雀?、軌道交通發(fā)達(dá)、空間資源稀缺等基本特征，慢行交通不僅是中短距離出行的重要交通方式，也是有效接駁、延伸公共交通服務(wù)的交通方式，并且是市民游憩、健身的主要方式之一。

結(jié)合上海市不同區(qū)域的道路網(wǎng)絡(luò)與公交服務(wù)水平，慢行交通的功能定位應(yīng)體現(xiàn)區(qū)域差異性（圖6）。

中心區(qū)軌道網(wǎng)與路網(wǎng)密度高、公交覆蓋率高，慢行交通是公共交通的有效補(bǔ)充，為形成“公共交通+慢行”的主導(dǎo)出行模式提供支撐。隨著綠道和城市風(fēng)貌區(qū)的建設(shè)，自行車的交通性功能將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ā⒂雾?、健身混合功能，?duì)騎行的環(huán)境質(zhì)量要求提高。

外圍區(qū)隨著城市空間結(jié)構(gòu)與功能配置的優(yōu)化，自行車交通將承擔(dān)中短距離的通勤出行和作為延伸軌道交通服務(wù)的接駁方式，并且作為生活圈內(nèi)非通勤出行的主要交通方式。

新城的路網(wǎng)條件特別是道路機(jī)非分隔條件好，因此自行車交通是一種能與個(gè)體機(jī)動(dòng)化競(jìng)爭(zhēng)、有效彌補(bǔ)公交服務(wù)水平不高的出行方式。新城建設(shè)應(yīng)該建立步行、自行車友好的城市環(huán)境，自行車交通可以成為中短距離（5 km以內(nèi)）乃至中等距離（5—8 km）活動(dòng)快速、便捷、高品質(zhì)的交通方式。

新市鎮(zhèn)建成環(huán)境尺度很適合步行、自行車交通，新市鎮(zhèn)的自行車交通可承擔(dān)各類在地交通出行，既是生活性出行，也是工作出行適宜的交通工具。

3.2.2 慢行交通發(fā)展目標(biāo)

圖6 區(qū)域特征與慢行交通功能

考慮交通用地、能源消耗和環(huán)境排放約束，明確交通能源消耗和排放增長(zhǎng)幅度削減、人均指標(biāo)削減、總量削減要求，以交通結(jié)構(gòu)調(diào)整的公交優(yōu)先、道路資源分配的慢行優(yōu)先作為綠色交通發(fā)展的著力點(diǎn)。至2020年，建成中國(guó)慢行交通高品質(zhì)城市，慢行交通出行由基本保障型升級(jí)為高質(zhì)引導(dǎo)型。至2040年，上海建成全球慢行交通標(biāo)桿城市，爭(zhēng)創(chuàng)4個(gè)世界一流：一流的設(shè)施品質(zhì)、一流的法規(guī)意識(shí)、一流的管理水平、一流的人文關(guān)懷。

將上海慢行交通發(fā)展目標(biāo)分解為出行結(jié)構(gòu)指標(biāo)與出行品質(zhì)指標(biāo)：2040年上?？瓦\(yùn)體系綠色交通方式比例不低于80%：公共交通（地面公交+軌道交通）比例應(yīng)達(dá)到28%—30%；慢行交通比例不低于50%（現(xiàn)狀55%）。在通勤出行中，公共交通達(dá)到45%，慢行比例不低于35%。3 km內(nèi)的短距離出行中慢行交通比例不低于90%；3—5 km中短距離出行中，慢行交通比例不低于60%。慢行交通出行品質(zhì)滿意度不低于90%（現(xiàn)狀約40%），設(shè)置有效機(jī)非隔離設(shè)施的道路里程比例不低于70%（現(xiàn)狀約38%）。

3.2.3 慢行交通發(fā)展策略與布局原則

根據(jù)上海市慢行交通現(xiàn)狀問(wèn)題、功能定位、發(fā)展目標(biāo)，提出空間差別、品質(zhì)提升、協(xié)同推進(jìn)、安全保障4項(xiàng)策略，構(gòu)建和諧友好的步行與自行車交通系統(tǒng)。

（1）區(qū)域空間差別

在上海全市域范圍內(nèi)，城市用地特征、人口與崗位分布、交通供給與需求分布、交通運(yùn)行及服務(wù)能力分布等都存在顯著的空間差異。根據(jù)上海市中心區(qū)、外圍區(qū)、中心城周邊地區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)5類區(qū)域不同交通需求特征、設(shè)施條件及發(fā)展方向，提出不同區(qū)域慢行交通發(fā)展目標(biāo)、策略與布局原則（圖7）。

圖7 區(qū)域差別的慢行交通發(fā)展策略

表4 慢行分區(qū)的設(shè)施品質(zhì)提升要點(diǎn)

圖8 分區(qū)慢行交通改善策略

城市建設(shè)與更新將以提高城市路網(wǎng)密度作為綠色交通體系優(yōu)化的基礎(chǔ)條件，在商業(yè)商務(wù)核心區(qū)、居住社區(qū)建設(shè)小尺度路網(wǎng)（道路間距不宜超過(guò)300 m），按照行人、自行車、公共交通、共享車輛、其他車輛的順序分配路權(quán)。建設(shè)與綠道一體的慢行交通網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合風(fēng)貌保護(hù)、擴(kuò)大機(jī)動(dòng)車（分時(shí)段）禁行區(qū)域。

構(gòu)造慢行交通為主要活動(dòng)方式的15分鐘生活圈。將上海市進(jìn)一步劃分成慢行優(yōu)先區(qū)、慢行重點(diǎn)區(qū)、步行街區(qū)和慢行休閑區(qū)4類慢行單元和其他一般區(qū)域，分別制定改善目標(biāo)、要求、方法、措施（圖8）。

慢行優(yōu)先區(qū)指步行與自行車流量不一定很大，但是應(yīng)給予優(yōu)先通行權(quán)的區(qū)域，如居住社區(qū)、濱江、綠地、廣場(chǎng)、公園等市民活動(dòng)聚集區(qū)，高等院校及中小學(xué)、幼兒園周邊區(qū)域。新建設(shè)施要求區(qū)分獨(dú)立的通行空間并盡量專用、配建慢行交通服務(wù)設(shè)施，已建道路在通行管理上要優(yōu)先滿足慢行需求。

慢行重點(diǎn)區(qū)指慢行交通十分密集或大量集散的區(qū)域，如醫(yī)院、劇場(chǎng)等大型公共建筑；核心商業(yè)、商務(wù)區(qū)，軌道站點(diǎn)等公共交通樞紐周邊區(qū)域。設(shè)施應(yīng)符合連續(xù)、安全、高效要求，鼓勵(lì)建設(shè)分離的設(shè)施并提高寬度、平整度、照明標(biāo)準(zhǔn)。

步行街區(qū)指僅允許步行和自行車推行的街道，通常在成片開(kāi)發(fā)的商業(yè)、商務(wù)核心區(qū)域，如南京路步行街、新天地，并且通過(guò)綠地、廣場(chǎng)增加步行活動(dòng)和交往空間，同時(shí)改善周邊區(qū)域與這些公共空間連接的步行設(shè)施條件。

慢行休閑區(qū)，按功能不同可以分為健身綠道和城市休閑街區(qū)兩類。健身綠道由強(qiáng)調(diào)體育健身鍛煉功能的步道與自行車道網(wǎng)絡(luò)組成，城市休閑街區(qū)為城市歷史文化風(fēng)貌性片區(qū)，連接成尺度較小的慢行網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)限制過(guò)境機(jī)動(dòng)車駛?cè)搿?/p>

（2）設(shè)施品質(zhì)提升

較為成熟、可予以推廣的慢行設(shè)施品質(zhì)提升措施包括：

穩(wěn)靜化措施（Traffic Calming）。是街道設(shè)計(jì)中一系列工程和管理措施的總稱，通過(guò)降低機(jī)動(dòng)車車速、減少機(jī)動(dòng)車流量，減少機(jī)動(dòng)化交通對(duì)街道活動(dòng)的影響，改善地區(qū)居民的生活環(huán)境，保障步行和非機(jī)動(dòng)車交通使用者的安全。

完整街道設(shè)計(jì)（Complete Street）。改變“車本位”的傳統(tǒng)思想，將更多的街道空間分配給公共交通、非機(jī)動(dòng)交通、公共空間及活動(dòng)使用。將人行道及人行過(guò)街設(shè)施、行人過(guò)街安全島、自行車道和中央分隔、公交設(shè)施、街道家具和綠化照明等進(jìn)行整合優(yōu)化，有時(shí)還包括減少交通量、路邊停車位、控制車速等交通穩(wěn)靜化等措施，將街道從小汽車為主的使用模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿诤辖煌ǖ某鞘谢顒?dòng)空間。

基于4類慢行單元，提出針對(duì)性的慢行設(shè)施品質(zhì)提升要點(diǎn)如表4。

（3）系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)

將慢行交通發(fā)展置于上海城市發(fā)展和綜合交通體系框架內(nèi)，提出與城市各系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)的慢行交通發(fā)展策略。在舊區(qū)改造和樞紐建設(shè)中重點(diǎn)落實(shí)。

舊區(qū)改造的慢行交通規(guī)劃。進(jìn)行舊區(qū)改造時(shí)，優(yōu)先保證慢行交通設(shè)施用地，根據(jù)土地使用情況確定4類慢行區(qū)域劃分和非機(jī)動(dòng)車通道等級(jí)，按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求和品質(zhì)提升策略要點(diǎn)，建設(shè)高品質(zhì)的慢行設(shè)施。

慢行交通導(dǎo)向的公共交通樞紐建設(shè)。結(jié)合軌道站點(diǎn)及周邊綜合商業(yè)用地建設(shè)完善步行系統(tǒng)。在新建、擴(kuò)建、改建城市軌道交通站點(diǎn)和大型公共交通樞紐時(shí)，通過(guò)交通穩(wěn)靜化設(shè)計(jì)和措施保障慢行交通的安全，給步行活動(dòng)空間和非機(jī)動(dòng)車停放設(shè)施預(yù)留用地，以實(shí)現(xiàn)慢行交通與公共交通的無(wú)縫銜接。

（4）強(qiáng)化安全保障

設(shè)施層面保障出行安全，要求干路、慢行優(yōu)先單元、慢行重點(diǎn)單元、慢行休閑區(qū)、步行街區(qū)及其他慢行交通較密集或事故多發(fā)地全部設(shè)置機(jī)非物理隔離和人車物理隔離，并設(shè)置明確的指示、警示標(biāo)識(shí)，保障慢行交通出行效率和安全。

法律監(jiān)管減少安全事故，繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)助（電）動(dòng)車銷售與使用進(jìn)行監(jiān)管，治理超標(biāo)車輛。通過(guò)法律政策約束，加強(qiáng)交通安全管理水平。

按照區(qū)域差異和區(qū)塊性質(zhì)，沿用上海自2007年第一輪慢行交通系統(tǒng)規(guī)劃確定的非機(jī)動(dòng)車?yán)鹊?、慢行休閑道和一般非機(jī)動(dòng)車通道3級(jí)分類，在全市范圍內(nèi)規(guī)劃非機(jī)動(dòng)車交通網(wǎng)絡(luò)。其中，非機(jī)動(dòng)車?yán)鹊朗欠菣C(jī)動(dòng)車網(wǎng)絡(luò)的骨干通道，要求連續(xù)、安全、舒適、大容量、高標(biāo)準(zhǔn)，串聯(lián)市內(nèi)主要住宅社區(qū)，大中小學(xué)、幼兒園，醫(yī)院、劇場(chǎng)、展館等大型公共建筑，核心商業(yè)商務(wù)區(qū)以及公共交通樞紐。全市規(guī)劃自行車?yán)鹊? 574 km，中心城區(qū)743 km、郊區(qū)831 km。休閑道與慢行休閑區(qū)功能類似，銜接上海市綠道規(guī)劃，串聯(lián)城市文體場(chǎng)所和市民廣場(chǎng)、公共綠地、濱江濱海區(qū)域以及郊野公園等，覆蓋歷史、文化風(fēng)貌保護(hù)地區(qū)，滿足游憩、健身、休閑體驗(yàn)性騎行。一般非機(jī)動(dòng)車通道覆蓋除高快速路和廊道、休閑道之外的其他市政道路，保障非機(jī)動(dòng)車的路權(quán)和基本通行寬度。

4 結(jié)語(yǔ)

綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的理念與價(jià)值觀深刻地影響了城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃。多年前，以BRT和自行車道建設(shè)聞名全球的波哥大市前市長(zhǎng)恩里克?佩納羅舍在曼哈頓交通政策會(huì)議上的演講中曾說(shuō)道：“我們的工作在朝著怎樣的方向前進(jìn)？我們的目的地是哪里？我們的目標(biāo)是讓孩子們能夠騎著自行車到達(dá)他們想去的任何地方。我們不應(yīng)僅把自行車看作一個(gè)物品，更應(yīng)看成一種權(quán)利。自行車道的重要性，20%在于其安全性，80%在于它象征著花25美元買(mǎi)一輛自行車的人，與花3萬(wàn)美元買(mǎi)一輛小汽車的人，在這座城市里同樣重要?！比诵械琅c非機(jī)動(dòng)車道不僅僅是一種交通設(shè)施，也是城市居民生活、游樂(lè)、休閑的空間，是城市最富活力的“器官”，是城市包容性、公平性的體現(xiàn)和人性化的象征，體現(xiàn)城市品質(zhì)和城市價(jià)值觀。

慢行交通是“上海2040”綠色發(fā)展、公平包容等核心價(jià)值觀的重要載體。慢行交通過(guò)去是、現(xiàn)在是、將來(lái)也應(yīng)該是上海城市綜合交通體系不可或缺的重要組成，成為宜居城市、健康城市的具體體現(xiàn)。在“上海2040”編制完成之后，上海市將“本市道路交通管理堅(jiān)持綠色交通理念，優(yōu)先發(fā)展公共交通；合理配置道路資源；以人為本，為公眾提供便捷、高效的服務(wù)”、“本市倡導(dǎo)慢行優(yōu)先，改善慢行交通環(huán)境，保障慢行交通通行空間”寫(xiě)入《上海道路交通管理?xiàng)l例》。綠色交通作為城市發(fā)展的共同愿景、價(jià)值選擇，將在城市公共政策的指引下、在地方性法規(guī)的保障下、在一系列技術(shù)導(dǎo)則的支持下，逐步實(shí)現(xiàn)而成為全球城市——上海的標(biāo)志。

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[12 ]上海市交通運(yùn)輸委員會(huì)，同濟(jì)大學(xué). 上海市城市總體規(guī)劃（2040）專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)告之J-08——上海市慢行交通發(fā)展報(bào)告[R]. 2015.

Shanghai Municipal Transportation Commission,Tongji University. Subject plan report of Shanghai Master Plan 2040 (J-08): report on non-motorized transportation development in Shanghai[R]. 2015.

Prioritize Green and Non-motorized Transportation: The Transportation Development Values in Shanghai 2040 Master Plan

CHEN Xiaohong, YE Jianhong

Non-motorized transportation is an important carrier of core values in Shanghai 2040. With a priority of green transportation, Shanghai 2040 supports urban space optimization, organizes efficient city operation, and puts forward related strategies and goals for Shanghai integrated transportation system as the support of smart growth under resource constraints. This paper emphasizes on the results of Shanghai 2040 Non-motorized transportation subject plan, in which the goal of 'Four First-class' is set up. According to the status quo of non-motorized transportation, as well as the function orientation and development goal of Shanghai, the plan puts forward four strategies for five kinds of areas in the city. The plan also categorizes key areas into four units and accordingly proposes measures to improve the facilities and qualities of service. Building a harmonious and friendly system for walking and biking is not only a concrete manifestation of Shanghai being a livable and healthy city, but also a unique symbol of becoming a global city.

Values | Green transportation | Non-motorized transportation | Development strategy | Shanghai 2040

1673-8985（2017）04-0018-08

TU981

A

陳小鴻

同濟(jì)大學(xué)交通運(yùn)輸工程學(xué)院

教育部道路與交通工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室教授，博士生導(dǎo)師

葉建紅

同濟(jì)大學(xué)交通運(yùn)輸工程學(xué)院

教育部道路與交通工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副教授

國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城市交通治理現(xiàn)代化理論研究”（編號(hào)71734004）。