災(zāi)害救助中中國政府與非營利組織互動模式研究

董天美++張鳴

摘 要：當前，我國救災(zāi)領(lǐng)域的社會資源控制主體日益多元化，特別是在汶川地震以后以非營利組織為主體的社會力量在災(zāi)害救助全過程中呈現(xiàn)出持續(xù)性深度參與的態(tài)勢。但是，由于我國政府應(yīng)急管理體系對于非營利組織參與災(zāi)害救助缺乏系統(tǒng)的制度規(guī)定，自發(fā)無序、救災(zāi)效果不明顯等問題逐漸顯現(xiàn)。因此，以汶川地震以后蘆山地震、岷漳地震、魯?shù)榈卣鹑沃卮笞匀粸?zāi)害中政府與非營利組織互動為典型案例，根據(jù)當?shù)厣鐣M織的發(fā)育情況和政府部門的協(xié)調(diào)能力，探討和總結(jié)出群團組織協(xié)調(diào)模式、半官方NGO協(xié)調(diào)模式、民政部門協(xié)調(diào)模式三種互動模式。在此基礎(chǔ)上，逐步探索出針對災(zāi)害救助中各階段的不同特點，使政府與非營利組織之間形成深度良性互動，進而能夠充分激發(fā)社會資本活力的差異化立體災(zāi)害救助模式。

關(guān)鍵詞：災(zāi)害救助；政府；非營利組織；互動模式

作者簡介：董天美，女，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，從事中國政治與非營利組織研究；張鳴，男，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事中國政治與非營利組織研究。

中圖分類號：F06 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）05-0067-09

隨著社會資源控制主體的日益多元，作為災(zāi)害救援主體的政府越發(fā)需要社會力量強有力的支持，以NGO1為主體的社會力量在緊急救援、過渡安置、恢復(fù)重建和防災(zāi)減災(zāi)四個階段均呈現(xiàn)出持續(xù)性深度參與的態(tài)勢。但是我國政府應(yīng)急管理體系對NGO參與災(zāi)害救援缺乏系統(tǒng)的制度規(guī)定，自發(fā)無序、救災(zāi)效果不明顯等問題逐漸顯現(xiàn)。汶川地震以來，政府和NGO從各自角度不斷探索二者的合作空間和整合模式，政府與NGO的關(guān)系一直是在“規(guī)范與發(fā)展并重”的語境中進行構(gòu)建的。因此，本文基于汶川地震以來幾次重大自然災(zāi)害中政府與非營利組織互動的案例分析，展示出二者的曲折調(diào)適過程和發(fā)展趨勢，以期針對救災(zāi)四階段提出政府與NGO合作的政策建議。

現(xiàn)階段學(xué)界關(guān)于政府與非營利組織關(guān)系的研究，主要基于國家社會關(guān)系的基礎(chǔ)性理論研究和具體實證研究兩條進路，二者關(guān)系總結(jié)起來有制衡、控制與合作三種觀點，呈現(xiàn)出從博弈到合作再到整合的發(fā)展趨勢，特別是近年來在災(zāi)害救助領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。同時，值得關(guān)注的是隨著實證研究地位的日益突出，基礎(chǔ)理論研究對于此領(lǐng)域則略顯解釋力不足。其中，多元主義和法團主義在闡述政府與社會關(guān)系時都有其自身的局限性，過多重視社會結(jié)構(gòu)中的縱向協(xié)調(diào)機制，忽視了各參與者橫向的互動與協(xié)調(diào)，對于解釋中觀層面和微觀層面中的復(fù)雜因果關(guān)系和互動關(guān)系略顯無力，輕視了在災(zāi)害救助中各參與主體的行為復(fù)雜性，其解釋框架的韌性較為薄弱。而另一主流理論觀點，新制度主義偏向于從制度對組織和行動者的約束來解釋組織形式，對行動者的能動性強調(diào)得不夠。所以，本研究注重在中觀層面采用系統(tǒng)性的分析方法研究其互動關(guān)系的建構(gòu)過程。在研究對象上，兼顧政府與非營利組織的互動雙方，這是因為在災(zāi)害救助過程中政府與非營利組織具有相同的主體地位，雙方都具有自身的主體性和能動性；在研究內(nèi)容上，既關(guān)注非營利組織的產(chǎn)生和發(fā)展，也關(guān)注政府的改革和創(chuàng)新，分析其制度邏輯和行動策略，綜合運用上述理論和實證方法進行分析。

一、災(zāi)害救助中政府與非營利組織合作的前提條件

近年來，由于社會資源的不斷積累以及社會力量的發(fā)展壯大，非營利組織在災(zāi)害救援中的自組織化和資源整合特征日益顯現(xiàn)。系統(tǒng)論認為，“一個系統(tǒng)從無序向有序轉(zhuǎn)化，是在系統(tǒng)各要素之間通過非線性的相互作用產(chǎn)生有序結(jié)構(gòu)的條件基礎(chǔ)上”[1]（P44—47）。在本文中，可以將非營利組織的自組織化界定為“在災(zāi)害救援的復(fù)雜情形下，不同參與主體自發(fā)形成秩序，并通過主動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)和確定規(guī)則對參與主體進行規(guī)范”。自組織強調(diào)合作關(guān)系形成的自發(fā)性和主動性，而非依靠外力強制。不同類型的非營利組織，根據(jù)各自擁有的資源，自愿加入到合作網(wǎng)絡(luò)中，被賦予權(quán)利并承擔(dān)責(zé)任。

（一）災(zāi)害救援中非營利組織的自組織化趨勢

對災(zāi)害救援中非營利組織自組織化趨勢進行審視，可以發(fā)現(xiàn)汶川地震以來出現(xiàn)了聯(lián)盟、聯(lián)合小組或聯(lián)合行動辦公室等不同的合作網(wǎng)絡(luò)形式。典型的如四川5·12民間救助服務(wù)中心和NGO四川救災(zāi)聯(lián)合辦公室。有數(shù)據(jù)顯示，在2008年汶川地震救援中的NGO聯(lián)合體多達19個，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)近300個NGO的聯(lián)合救災(zāi)行動。這一時期的NGO網(wǎng)絡(luò)的主要功能是搭建信息溝通的平臺，對散布于災(zāi)區(qū)的草根組織和群眾自組織進行統(tǒng)一管理，以避免缺乏信息溝通造成行動沖突和資源浪費。但是，這種“臨時反應(yīng)”的合作網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)出臨時性和無選擇性。因此，由于缺乏常態(tài)化的NGO網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和機制建設(shè)，相互之間缺乏磨合，不熟悉各自的優(yōu)勢和功能，最終導(dǎo)致合作效果并不顯著，只有“形式聯(lián)合”而無“實質(zhì)聯(lián)合”，災(zāi)害救援中無序現(xiàn)象難以根本消除。

值得注意的是，汶川地震中出現(xiàn)的NGO自組織網(wǎng)絡(luò)基本上發(fā)揮了非營利組織與政府之間的橋梁作用。四川5·12民間救助服務(wù)中心為民間組織和志愿者有序參與救災(zāi)提供有效的信息服務(wù)，并對志愿者提供培訓(xùn)和管理支持。在緊急救援前，服務(wù)中心向抗震救災(zāi)指揮部提交書面報告，介紹該組織的性質(zhì)，并對其進行優(yōu)劣勢評估。在抗震救災(zāi)期間，服務(wù)中心作為信息溝通的橋梁，及時準確傳達救災(zāi)工作進展和物資需求，確保政策落實，減少信息損失，對于救援工作有序開展起到重要作用。有學(xué)者研究也表明：“堅持國家在減災(zāi)救災(zāi)中的主導(dǎo)作用，災(zāi)難發(fā)生時，國家的強大號召力和主導(dǎo)力，可以使人力物力盡快投入到減災(zāi)救災(zāi)中，社會團體和個人應(yīng)該同時起到輔助作用?！盵2]（P90）

（二）救災(zāi)資源從分散到整合

《應(yīng)急保障物資分類及產(chǎn)品名錄》根據(jù)資源功能性質(zhì)將應(yīng)急物資分為13類，包括生命救助類、防護用品類等。但從災(zāi)害救援的角度看，則可以將救災(zāi)資源分為人員（專業(yè)性救援隊伍、協(xié)調(diào)管理人員等）、物資（包括救援資金、救援設(shè)備、醫(yī)療資源等）以及災(zāi)情信息三大類。[3]相比于行政資源能夠通過科層制快速集中，社會資源呈現(xiàn)出“碎片化”的特點，在緊急狀態(tài)下難以整合和協(xié)調(diào)。第一，嘗試通過建設(shè)自己內(nèi)設(shè)的救援部門，形成完整的救援鏈條，直接將救災(zāi)資源運到一線發(fā)放；第二，逐漸剝離一線救援的功能，專注于資助，培育有能力的草根組織和群眾自組織，利用其人員數(shù)量和經(jīng)驗優(yōu)勢，滿足災(zāi)區(qū)的多種需求，從而實現(xiàn)資源整合。例如，2007年成立的南都公益基金會，就明確將自己定位為一家“支持民間公益”的資助型基金會。之后，眾多基金會開始轉(zhuǎn)型，專注于資助功能，對草根組織提供物資、項目等硬件支持以及技術(shù)、能力培訓(xùn)等軟件支持。（1）物資供給。玉樹地震救援中，華夏公益聯(lián)盟對進入災(zāi)區(qū)的非營利組織和公民個體進行物資的持續(xù)性供給，進行后勤保障。（2）項目支持。南都基金會通過“5·12災(zāi)后重建資助項目”，為NGO提供人力成本和行政經(jīng)費，推動被資助NGO的發(fā)展和能力建設(shè)。（3）能力培訓(xùn)。壹基金和中國扶貧基金會通過自身的網(wǎng)絡(luò)對不同區(qū)域的草根組織提供人員、技術(shù)培訓(xùn)，形成垂直型專業(yè)救援NGO合作網(wǎng)絡(luò)。NGO內(nèi)部的資源協(xié)調(diào)有利于與政府形成資源互補，避免物資扎堆的現(xiàn)象，同時資助型基金會通過扶持當?shù)氐牟莞M織彌補政府救援在持續(xù)性上的不足，但是在汶川和玉樹地震中，政府與NGO在資源分配和管理方面還存在著矛盾現(xiàn)象，二者在這一階段的合作多停留在形式層面，沒有真正在制度體系中形成有效整合。endprint

二、災(zāi)害救助中政府與非營利組織合作模式的探索

隨著深化政治體制改革的步伐不斷加快，政府逐漸從“劃槳者”向“掌舵者”身份轉(zhuǎn)變，為其他利益主體釋放出更大的參與公共服務(wù)的空間，非營利組織作為其中一股重要力量發(fā)揮出了不可忽視的作用，特別是在救災(zāi)這一特殊領(lǐng)域，利用其反應(yīng)速度快、靈活度高的特點贏得了災(zāi)區(qū)群眾和捐贈者的一致贊譽。近年來，非營利組織在國家應(yīng)急管理體系中的地位不斷提升，政府與非營利組織的關(guān)系呈現(xiàn)出“對立”—“補充”—“合作”的發(fā)展趨勢。在政策的支持下，中央和地方政府也在不斷探索適合于中國國情的合作模式，從而為非營利組織開辟出一條不被政府“綁架”，充分發(fā)揮其優(yōu)勢的發(fā)展道路。

（一）群團組織協(xié)調(diào)模式——以“蘆山地震”為例

2013年，四川省在經(jīng)歷汶川地震后又遭遇了蘆山地震，災(zāi)害發(fā)生第一時間，政府首先確定災(zāi)害等級，迅速作出反應(yīng)，調(diào)動力量進行緊急救援工作。與此同時，非營利組織也開始自發(fā)集結(jié)起來，調(diào)集人手、募集物資以幫助受困民眾。隨著物資和人員的大量涌入，通往災(zāi)區(qū)的通道出現(xiàn)擁堵，各界紛紛呼吁理性進入，如何整合人力和物力資源成為亟待解決的難題。

1. 群團組織協(xié)調(diào)模式的實踐

2013年4月25日，四川省抗震指揮部建立社會管理服務(wù)組，引導(dǎo)和組織非營利組織等社會力量有序參與抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建工作。為保證緊急救援和災(zāi)后重建工作的有序開展，四川省抗震救災(zāi)指揮部社會管理服務(wù)組遵循“以市為主，省市縣聯(lián)動”的工作思路，在雅安市成立了抗震救災(zāi)社會組織和志愿者服務(wù)中心，在所轄的縣和鄉(xiāng)也組建了相應(yīng)的抗震救災(zāi)社會組織和志愿者服務(wù)中心，共同協(xié)調(diào)社會組織和志愿者有序參與。服務(wù)中心內(nèi)部下設(shè)接待部、服務(wù)部、項目部、綜合部，分別負責(zé)人員、物資、資金協(xié)調(diào)統(tǒng)籌工作，指導(dǎo)各縣區(qū)服務(wù)中心工作，定時收集、匯總和發(fā)布救災(zāi)信息，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目和社會資源，為社會組織和志愿者提供相應(yīng)的信息服務(wù)。

雅安抗震救災(zāi)社會組織服務(wù)體系是由四川省、雅安市及其所屬縣鄉(xiāng)四級行政機構(gòu)組建而成的，這為參與救災(zāi)的社會組織和志愿者提供了一個對接項目和交流信息的平臺，先后有中國扶貧發(fā)展基金會、壹基金、友成企業(yè)家扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會、平安星防震減災(zāi)教育中心、成都市一天公益社會服務(wù)中心、成都心家園社會工作服務(wù)中心等多家機構(gòu)進駐，雅安市團委免費為社會組織提供辦公室場地，安排志愿者在中心協(xié)助社會組織開展工作。1截至2013年11月5日，已有46家社會組織入駐中心，對接公益項目493個，合計資金11.46億元。

2. 群團組織協(xié)調(diào)模式的特征

雅安市抗震救災(zāi)NGO和志愿者服務(wù)中心是在非常態(tài)情況下成立的組織，其基本架構(gòu)是依托雅安市群團組織社會服務(wù)中心，由雅安市團委領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌負責(zé)，分層管理，其指導(dǎo)思想是為了充分發(fā)揮群團組織在參與社會治理中的樞紐作用，有序引導(dǎo)社會組織服務(wù)群眾生產(chǎn)生活需求，力求將服務(wù)中心打造成群團組織引領(lǐng)多元主體共贏的格局，使雅安群團組織社會服務(wù)中心真正能夠做到整合政府購買服務(wù)資源、群團自身資源、社會組織優(yōu)勢和企業(yè)公益資源，為政府、群團組織、企業(yè)、社會組織和志愿者搭建良好的溝通平臺。同時，該中心加強和健全社會組織與志愿者規(guī)范管理及有序參與的規(guī)章制度，搭建社會組織有序參與突發(fā)事件應(yīng)急平臺。在宏觀層面上，該服務(wù)中心有制定社會組織培育發(fā)展總體規(guī)劃和實施方案的職責(zé)，引進專業(yè)化程度高的社會組織到雅安開展工作，引導(dǎo)本土社會組織登記注冊，加強本土社會組織的能力建設(shè)，為其發(fā)展提供制度保障。從項目角度來看，中心需要定期發(fā)布社會服務(wù)需求項目，推動項目需求有效對接，推動政府購買社會服務(wù)，協(xié)同社會服務(wù)項目落地實施，引入第三方開展項目評估，真正建立起以群團組織為樞紐的社會組織體系。

由此可見，服務(wù)中心肩負著在常態(tài)和非常態(tài)兩種狀態(tài)中協(xié)調(diào)政府與社會組織關(guān)系的職責(zé)，成為黨政機關(guān)、群團組織、社會組織的樞紐。災(zāi)害緊急救援階段，該中心充分發(fā)揮其資源和組織優(yōu)勢，為社會組織有序參與災(zāi)害救援發(fā)揮強有力的協(xié)調(diào)服務(wù)功能，開創(chuàng)政府和社會組織合作的新模式；在災(zāi)后重建階段，中心考慮到本土化組織存在數(shù)量少、規(guī)模小、專業(yè)化水平低等問題，一方面利用政府購買服務(wù)的資金培育本地組織，另一方面協(xié)同基金會投入專項資金購買社會組織服務(wù)，使其充分參與災(zāi)后恢復(fù)重建工作，同時組織培訓(xùn)、積極孵化本土社會組織，提高組織能力。

在雅安市抗震救災(zāi)NGO和志愿者服務(wù)中心的積極引導(dǎo)下，地震受災(zāi)地區(qū)建立起了多家本土社會組織，這些本土組織經(jīng)過專業(yè)化程度高的社會組織的孵化和培育，開展了多項富有成效的項目。其中典型案例如下：（1）養(yǎng)豬合作社。蘆山地震發(fā)生后，雅安天全縣老場鄉(xiāng)的村民李兵抱著為家鄉(xiāng)做點事的想法，震后以最快的速度回到自己的老家老場鄉(xiāng)。但是很快他發(fā)現(xiàn)自己在外打工學(xué)到的東西在這里用不上，既沒有資金，又沒有技術(shù)，有心無力。后來，通過天全縣社會組織和志愿者服務(wù)中心的牽線搭橋，成都益眾社區(qū)發(fā)展中心來到老場鄉(xiāng)，該組織的工作人員發(fā)現(xiàn)這里的村民世代喂養(yǎng)著一種罕見的黑毛土豬，這種豬的豬肉味道鮮美且富有營養(yǎng)，針對這一情況，他們幫助當?shù)卮迕耖_發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，努力為其打造出具有市場影響力的品牌，為李兵這樣的村民開辟了多種致富方法。之后，在該組織的工作人員和李兵的共同努力下，2013年11月中旬老場鄉(xiāng)的第一個合作社——“益坤”農(nóng)村養(yǎng)殖合作社正式掛牌成立。（2）地震災(zāi)區(qū)辦“義集”。“義集”是由成都錦江區(qū)愛有戲社區(qū)文化發(fā)展中心發(fā)起的活動，當?shù)卮迕駥⒆约悍N植的蔬菜、肉類等各種鮮活農(nóng)產(chǎn)品定期在指定地點售賣，本地或者外地的居民來到這里購買，在為災(zāi)區(qū)村民增加收入的同時推動當?shù)卮迕窕ブ灾?。值得注意的是，愛有戲也?·20蘆山地震聯(lián)合救援行動的發(fā)起方之一，地震發(fā)生當天，愛有戲臨時改變在成都開展的“義集”活動的主題，為災(zāi)區(qū)居民募捐，同時會同八家機構(gòu)組成聯(lián)合救援隊當天便進入災(zāi)區(qū)進行緊急救援，倡導(dǎo)形成民間聯(lián)合救援網(wǎng)絡(luò)。1

總體而言，雅安市抗震救災(zāi)NGO和志愿者服務(wù)中心的建立改變了以往政府與社會組織平行作戰(zhàn)的情況，二者之間由于缺少溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致資源浪費、效率低下，該中心的成立成為公益史上的一個創(chuàng)舉。該中心通過座談會和通氣會的形式與社會組織和志愿者定期交流，通過項目吸引眾多社會組織參與進來，為社會組織開拓更廣闊的空間，充分發(fā)揮其優(yōu)勢。在這個過程中，社會組織和志愿者可以根據(jù)自身服務(wù)領(lǐng)域和特長，根據(jù)當?shù)匦枨筇峁└黝悓I(yè)服務(wù)，同時培育本土社會組織長期扎根，在探索中孕育出“雅安模式”，為以后非應(yīng)急狀態(tài)下的社會組織管理和服務(wù)提供了寶貴經(jīng)驗。endprint

（二）半官方NGO協(xié)調(diào)模式——以“岷漳地震”為例

1. 半官方NGO協(xié)調(diào)模式的實踐

2013年7月22日，甘肅省發(fā)生6.6級“岷漳地震”，地震發(fā)生后第一時間，除了政府之外，災(zāi)區(qū)還出現(xiàn)了一支特殊的團隊，他們是由甘肅省各級社會組織組成的聯(lián)合體，他們用實際行動投身到抗震救災(zāi)行動中，成為此次抗震救災(zāi)工作的一大特色。7月23日，甘肅省政府為了組織和引導(dǎo)社會組織有序高效參與抗震救災(zāi)，使其在抗震救災(zāi)中發(fā)揮更為重要的作用，甘肅省民政廳下發(fā)通知，要求各業(yè)務(wù)主管單位倡導(dǎo)社會組織積極參與抗震救災(zāi)，并要求社會組織將捐贈物資的名稱及數(shù)量等內(nèi)容上報甘肅省社會組織促進會，由促進會負責(zé)統(tǒng)計收集后及時上報省民政廳救災(zāi)處及民間組織管理局，并由省民政廳統(tǒng)一調(diào)配，這無形中形成了民政部門、社會組織促進會、社會組織三級聯(lián)動的模式，使社會組織促進會真正成為樞紐。與此同時，甘肅省社會組織促進會協(xié)同甘肅省內(nèi)幾家規(guī)模較大、專業(yè)化程度高的社會組織共同建立了甘肅社會組織聯(lián)合救災(zāi)平臺，其中包括甘肅伊山伊水環(huán)境與社會發(fā)展中心、甘肅興邦社會工作服務(wù)中心等，并將他們的人員重新進行整合，搭建救災(zāi)信息平臺，刊發(fā)“社會組織參與抗震救災(zāi)?？保l(fā)揮上傳下達的作用。由此形成的信息互動平臺，為災(zāi)害緊急救援提供了豐富的災(zāi)情報告和救災(zāi)動態(tài)，暢通救援渠道，分享救災(zāi)經(jīng)驗。另外，聯(lián)合救災(zāi)平臺還開展了具體的協(xié)調(diào)服務(wù)工作，協(xié)調(diào)會員單位（促進會在全省有近500家會員單位，分布在各個行業(yè)）進入災(zāi)區(qū)；同時還協(xié)調(diào)省外社會組織如香港無國界社工、藍天救援隊等進入災(zāi)區(qū)，積極提供專業(yè)化的服務(wù)。1

2.半官方NGO協(xié)調(diào)模式的特征

與4·20蘆山地震不同，甘肅省社會組織聯(lián)合救災(zāi)平臺的成立有其自身的背景。第一，依托民間組織聯(lián)合救災(zāi)，包括一些較為專業(yè)的社會組織比如電機工程學(xué)會、心理咨詢師學(xué)會，從不同的角度利用自己的優(yōu)勢提供專業(yè)化的服務(wù)。在2012年的岷縣洪災(zāi)中，壹基金支持甘肅伊山伊水成立的甘肅公益救災(zāi)聯(lián)盟，積累了豐富的聯(lián)合救災(zāi)經(jīng)驗，為此次聯(lián)合救災(zāi)平臺的形成奠定了基礎(chǔ)。第二，甘肅社會組織促進會的半官方背景。社會組織促進會是由民政部門主管的社會團體，具有動員和推動社會各界力量聯(lián)合起來的職責(zé)，同時由于其與民政部門的特殊關(guān)系，能夠調(diào)動社會資源，擴大社會組織間的交往與合作，爭取到多方的支持，在政府與社會組織間發(fā)揮橋梁作用，使二者的合作向常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展。所以，社會組織促進會既是上級主管部門的執(zhí)行機構(gòu)，又成為了整合本省社會組織的中堅力量，成為政府與社會組織間的樞紐。第三，甘肅省民政廳的推動。7·22岷漳地震發(fā)生后，省民政廳第一時間發(fā)出倡議，引導(dǎo)社會組織發(fā)揮各自優(yōu)勢，積極參與救災(zāi)，同時把甘肅社會組織促進會指定為信息統(tǒng)計與發(fā)布的一個單位，這就為甘肅社會組織促進會作為平臺牽頭部門給予權(quán)威性和合法性的保障。

“甘肅社會組織聯(lián)合救災(zāi)平臺”是由甘肅社會組織促進會發(fā)起成立的一種全新的政府與社會組織的合作模式，使傳統(tǒng)意義上政府與社會組織存在的身份不平等得到了有效彌補，減少了二者的交易成本和溝通成本。同時，也應(yīng)該清醒認識到社會組織促進會在統(tǒng)籌該省社會組織時的能力不足，很容易陷入“兩面不討好”的尷尬境地，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，平臺成員組織能力參差不齊，難以有效整合。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前社會組織促進會有500個會員單位，涵蓋商會、協(xié)會、學(xué)會、草根組織等眾多領(lǐng)域，其歷史、組織能力、工作領(lǐng)域皆不相同，所以社會組織促進會難以調(diào)動省內(nèi)所有社會組織的力量。2第二，平臺管理機制不健全。由于平臺還處于初創(chuàng)期，沒有形成完善的管理規(guī)范，理事會、監(jiān)事會都沒有形成，加之聯(lián)合救災(zāi)平臺是臨時搭建的，沒有管理規(guī)范進行監(jiān)督，使之喪失了公信力和可持續(xù)性，因此，樞紐型組織能否在政府與社會組織之間架起橋梁，暢通雙方的合作渠道，還需要進一步健全和完善溝通機制，使其具備強有力的制度保障。

（三）民政部門協(xié)調(diào)模式——以“魯?shù)榈卣稹睘槔?/p>

民政部門作為災(zāi)害治理中所涉及的諸多事宜的主管部門，本身承擔(dān)著多項職責(zé)，災(zāi)害發(fā)生時，民政部門不可能從中抽離出來。所以民政部門從理論上來說具備整合多方利益主體的成熟條件，但是這種牽頭方式在云南魯?shù)榈卣鹬岸紱]有實踐過，云南社會組織救援服務(wù)平臺就成為一種具有開拓性的合作模式。

1. 民政部門協(xié)調(diào)模式的實踐

2014年8月3日，云南省昭通市魯?shù)榭h發(fā)生6.5級地震后，政府和NGO紛紛采取行動積極參與災(zāi)后救援工作。云南省民政廳在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，本著既充分體現(xiàn)NGO參與救災(zāi)的公益理念，同時又能更好地引導(dǎo)NGO參與到抗震救災(zāi)工作中來的目的，探索建立了云南社會組織救援服務(wù)平臺。平臺在兩個月內(nèi)兩次啟動響應(yīng)，為8·03魯?shù)榈卣鸷?0·7景谷地震中NGO參與救災(zāi)的社會動員、協(xié)調(diào)配合、資源配置、信息整合、服務(wù)管理發(fā)揮了作用。

該平臺遵循有效聯(lián)動、專業(yè)化運行的原則，借鑒汶川、雅安NGO參與災(zāi)后救援重建工作的經(jīng)驗，推動云南救災(zāi)工作社會化，經(jīng)云南省民政廳辦公室牽頭，民管三處、省減災(zāi)中心相關(guān)負責(zé)人根據(jù)民政部救災(zāi)司和廳領(lǐng)導(dǎo)的要求，在云南省民政廳救災(zāi)應(yīng)急指揮部下設(shè)“救災(zāi)協(xié)調(diào)服務(wù)組”，應(yīng)不同利益相關(guān)方的需求建立了“云南社會組織救援服務(wù)平臺”。云南省青少年發(fā)展基金會、云南連心社區(qū)照顧服務(wù)中心等11家NGO作為發(fā)起機構(gòu)，設(shè)立信息宣傳組、服務(wù)保障組、協(xié)調(diào)服務(wù)組三個小組，發(fā)揮各NGO的專業(yè)優(yōu)勢，建立起有效的聯(lián)動機制，協(xié)助政府開展救援工作。截至2015年1月16日，平臺共發(fā)布信息1048條，其中專題網(wǎng)頁發(fā)布415條，官方微博發(fā)布437條，公共媒體信息發(fā)布56條，通過微信公眾訂閱號發(fā)布信息總計51條，報備社會組織172家，省級平臺共報備1038名工作人員和志愿者，接聽捐贈協(xié)調(diào)類電話489通，成功進行信息協(xié)調(diào)對接486條，協(xié)助服務(wù)125個NGO開展救援，協(xié)調(diào)112個組織向災(zāi)區(qū)捐款204.792萬元，捐物折合價值994.1706萬元。1endprint

2. 民政部門協(xié)調(diào)模式的特征

縱觀該平臺在魯?shù)榭拐鹁葹?zāi)中的工作，呈現(xiàn)出以下特點：

第一，民政部門擔(dān)負起“一體多責(zé)”職能，暢通NGO參與救災(zāi)機制。民政部門既是政府救災(zāi)的主要負責(zé)部門，又是NGO登記管理部門；既掌握災(zāi)區(qū)一線物資需求調(diào)配、通行管理等情況，又熟悉參與災(zāi)害救援的NGO情況。民政部門搭建的NGO救援服務(wù)平臺能夠協(xié)同各級救災(zāi)主體和部門分門別類為參與救災(zāi)的NGO提供服務(wù)，為高效、合理和無縫隙、無遺漏完成救災(zāi)工作提供了合力，提高了救災(zāi)中的溝通協(xié)調(diào)效率，有效解決了政府有關(guān)部門“救災(zāi)最后一公里”的問題。

第二，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)動的協(xié)調(diào)服務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)。魯?shù)榈卣鸢l(fā)生后，不僅在省級層面整合了社會資源，更多地為災(zāi)區(qū)一線提供了協(xié)調(diào)服務(wù)和信息支持。為了使協(xié)調(diào)服務(wù)工作實現(xiàn)有效聯(lián)動，云南省民政廳下發(fā)了《云南省民政廳關(guān)于“8·03”地震災(zāi)區(qū)市縣成立NGO參與救災(zāi)協(xié)調(diào)服務(wù)機構(gòu)的通知》，形成四級貫通的協(xié)調(diào)服務(wù)機制，公布市、縣、鄉(xiāng)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)名單和聯(lián)系方式，使協(xié)調(diào)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)運作得更加成熟、高效。

第三，建立信息資源共享平臺。平臺在運作中充分發(fā)揮政府主導(dǎo)的優(yōu)勢，一方面，在省級救災(zāi)部門和NGO之間搭建起協(xié)調(diào)溝通的橋梁，另一方面，在救災(zāi)部門和NGO之間搭建起信息傳輸?shù)臉蛄?，省救?zāi)部門明確專人加入平臺信息發(fā)布工作中來，及時高效地為NGO提供必要的服務(wù)，最大限度地發(fā)揮社會力量在救災(zāi)應(yīng)急、災(zāi)后重建等各個階段的積極作用。同時，平臺主動協(xié)調(diào)省廳社會工作處，在平臺設(shè)立社工服務(wù)組，發(fā)布云南魯?shù)闉?zāi)區(qū)社工介入工作規(guī)劃和方案，對接民政部籌備的5支社會工作服務(wù)隊，協(xié)調(diào)服務(wù)各地社工機構(gòu)有效參與災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作。

第四，社工協(xié)會服務(wù)隊推動了省際社工服務(wù)隊的聯(lián)合。地震發(fā)生后，民政部下達通知要求中國社工協(xié)會社會工作服務(wù)隊連同北京、上海、廣東和四川的省級社會工作服務(wù)隊，總計70余人，于地震發(fā)生一個月后進駐魯?shù)榭h火德紅鎮(zhèn)安置區(qū)，重點為喪親家庭、老年人等弱勢群體提供心理撫慰、生命安全教育、社會支持網(wǎng)絡(luò)修復(fù)、社區(qū)建設(shè)和生計發(fā)展等方面的服務(wù)，成為民政部門的又一全新嘗試。2不僅提高了民政部門對于社工重要性的認識程度，也促使其引入獎勵機制提高本地社會工作者的服務(wù)水平，保持社工服務(wù)的連續(xù)性。15支社工隊伍在災(zāi)區(qū)的進入及運行方式不同于民政部門與其他社會組織的合作方式，它是一種民政系統(tǒng)自上而下的直接介入，由民政部門統(tǒng)一調(diào)配和協(xié)調(diào)資源，讓社會工作者真正在工作中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。云南社會組織救援服務(wù)平臺也在其中起到了上傳下達、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的重要作用，使社工隊伍的工作在基層得以順利開展。

三、災(zāi)害救助中政府與非營利組織合作模式總結(jié)與展望

政府與非營利組織從根本上是圍繞優(yōu)化提供公共物品這一主題進行互動，它們都具有維護和擴大公共利益的職責(zé)，二者在目標上具有一致性。政府與非營利組織應(yīng)從對抗競爭走向合作伙伴關(guān)系已成為共識，但是這一條路仍處在曲折前進中，通過幾次自然災(zāi)害的考驗，政府和社會組織均有不同形式的嘗試和創(chuàng)新，不斷摸索出適合中國國情的雙向建構(gòu)模式，從而實現(xiàn)二者的良性互動。

縱觀國內(nèi)現(xiàn)狀，政府與非營利組織的合作模式從形成方式上主要分為群團組織主導(dǎo)型、樞紐組織主導(dǎo)型、民政系統(tǒng)主導(dǎo)型三種，具體如表1。

這三種方式牽頭部門不同，所具有的行政強制力也不盡相同，一般而言，其行政強制力大小為：民政系統(tǒng)>群團組織>樞紐組織?？傮w而言，中國政府與非營利組織的合作尚處于起步階段，開始意識到聯(lián)合的重要性，但是二者之間還缺乏突發(fā)事件發(fā)生時的常態(tài)化合作機制，現(xiàn)有合作模式的形成均有其特殊性和偶然性，還沒有形成可復(fù)制性強、可操作性強的典型模式，究竟由哪個部門牽頭更具可行性和執(zhí)行力仍在爭論之中，所以各政府部門需要根據(jù)自身特點總結(jié)經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變觀念增強合作意識，創(chuàng)新合作機制，真正實現(xiàn)政府與非營利組織的有效溝通與協(xié)作。

政府與非營利組織在災(zāi)害治理中各有其優(yōu)勢和劣勢，政府的優(yōu)勢表現(xiàn)為行動效率高、資源調(diào)動能力強，劣勢則表現(xiàn)為難以滿足受災(zāi)群眾的差異性需求；而非營利組織的優(yōu)勢表現(xiàn)為能夠滿足多種需求，在運行方式上更具有靈活性，他們的各自特點為二者的合作奠定了堅實的基礎(chǔ)。構(gòu)建政府與非營利組織的合作伙伴關(guān)系就要將非營利組織定位在對政府難以覆蓋到的領(lǐng)域進行補充，同時在其他領(lǐng)域開展合作。非營利組織根據(jù)其自身性質(zhì)來看，本身肩負著政策倡導(dǎo)的功能，不僅是公共政策參與者，同時也可以成為政策推動者和倡導(dǎo)者。具體到災(zāi)害治理中，政府幾乎承擔(dān)了從防災(zāi)減災(zāi)到災(zāi)后恢復(fù)重建的所有職能，有些領(lǐng)域雖然沒有直接介入，但是也是背后的主導(dǎo)者和監(jiān)控者，這會使政府感覺到無力，非營利組織感覺到無用。所以，政府應(yīng)該首先轉(zhuǎn)變觀念，改變“全能者”的理念，在防災(zāi)減災(zāi)意識培養(yǎng)、志愿者培訓(xùn)、災(zāi)后心理干預(yù)等方面重視非營利組織的作用，讓其成為主導(dǎo)者，政府要從“劃槳人”向“掌舵人”轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該加強在宏觀管理中的作用，而非營利組織應(yīng)該在微觀層面上更多發(fā)揮作用，二者根據(jù)自身的功能優(yōu)勢開展工作，成為一個有機整體，在此基礎(chǔ)上相互促進、相互支持、共同成長。

有效的合作，來源于權(quán)利的相互尊重與承認，公民的社會權(quán)利“在本質(zhì)上不是占有，而是分享；不是是否擁有，而是是否實現(xiàn)；不僅是獲得社會利益，還是對整個社會的責(zé)任。要保證一個社會的存續(xù)，就必須使社會的每個組成成員都享有基本的共同權(quán)利，這樣才能使社會成員之間有相互交往與合作的基本制度條件，也能使全體成員對整個社會形成基本的共識”[4]（P1—10）。政府與非營利組織為達成良好的社會秩序，首先要確認二者的平等主體地位，尊重和承認彼此的權(quán)利，在此基礎(chǔ)上進行相應(yīng)的制度設(shè)計和制度選擇，創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的社會信任機制、權(quán)利相互尊重與承認機制、信息共享機制[5]（P66），以促進雙方在救災(zāi)領(lǐng)域的合作。

總結(jié)以往災(zāi)害救助的經(jīng)驗，我國政府與非營利組織長期處于自發(fā)合作狀態(tài)，缺乏規(guī)范的合作方式和合作途徑。筆者在前文列舉的幾種合作模式也是各有優(yōu)劣，但是其根本目的都在于增加信息溝通，提高救助效率，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。所以，要想實現(xiàn)合作的正規(guī)化和常態(tài)化，首先要做到的就是完善應(yīng)急管理體制，在應(yīng)急管理體系中給非營利組織留有一席之地，對二者的協(xié)調(diào)合作進行專業(yè)化管理，保證工作及時有效開展。反思我國以往的災(zāi)害應(yīng)對過程，普遍存在資源浪費現(xiàn)象，這是由于政府與非營利組織一直沒有可參照的標準的合作規(guī)范與合作途徑，原因在于非營利組織在信息獲取上的困難及行動的無組織性。我國目前亟待解決的問題就是要制定政府與非營利組織的專門合作規(guī)范，而非營利組織內(nèi)的對外溝通和公關(guān)部門也要與政府保持良好的關(guān)系，保證在災(zāi)害治理中政府與非營利組織能夠有效進行合作。另外，還可以嘗試讓具有官方背景、專業(yè)化能力高的社會組織成為紐帶，讓他們成為草根組織的帶頭人，這樣就大大提高了政府的組織效率，避免造成緊急狀態(tài)下的混亂。根據(jù)以往應(yīng)對自然災(zāi)害的經(jīng)驗和各職能部門的職責(zé)，按照救災(zāi)四階段的不同需求，可嘗試探索有中國特色的救災(zāi)合作路徑，見表2。endprint

政府與非營利組織的互動在災(zāi)害治理中還應(yīng)形成常態(tài)化的運作機制，而不能采取戰(zhàn)時動員式的方式。二者要想實現(xiàn)長效合作，都應(yīng)有所改變。就政府而言，政府應(yīng)首先從思想觀念上接受非營利組織并認可非營利組織在災(zāi)害治理中發(fā)揮的作用，然后從制度上改變以往的互動模式，嘗試性作出突破，給非營利組織更大的施展空間；就非營利組織而言，首先要加強自身的能力建設(shè)和組織化建設(shè)，從能力上取得和政府平等交流的話語權(quán)，其次要不斷完善自己，保持組織持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。除此之外，志愿意識增強、公民素質(zhì)的提高也是促進二者有機結(jié)合的外部推動力量。

根據(jù)筆者在災(zāi)區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國非營利組織的發(fā)展存在著嚴重的不平衡問題，有些組織憑借人脈和社會資源能夠獲得大量的運作資金，而有些新成立的草根組織則面臨著經(jīng)費不足、人才緊缺、能力低下等問題，隨時面臨著消失的危險，這一方面有組織自身的缺陷，另一方面政府和大型基金會也應(yīng)給予它們更多的支持和幫助，給予其生存的合法性。綜合看來，可以從政治資本、經(jīng)濟資本、人力資本、社會資本四個維度予以支持。第一，從制度上打破傳統(tǒng)的等級制度，減少行政干預(yù)對于非營利組織發(fā)展的影響，官方背景較強的基金會也應(yīng)逐步實現(xiàn)市場化運作，激發(fā)非營利組織的活力。第二，政府可以運用稅收政策間接扶持非營利組織的發(fā)展，在災(zāi)害救助、扶貧、養(yǎng)老等特殊領(lǐng)域運用政策優(yōu)惠吸引非營利組織參與進來。第三，政府建立人才儲備庫，使具有志愿服務(wù)精神且具有專業(yè)能力的志愿者和社會工作者參與到災(zāi)害治理中來。另外，還要積極引導(dǎo)規(guī)模較大、能力較強的公募基金會扶持草根社會組織，定期對它們進行能力培訓(xùn)，搭建人才溝通交流平臺。第四，非營利組織的發(fā)展有利于擴大社會資本的基礎(chǔ)，使其充分流通起來，激發(fā)社會資本的活力。

總而言之，政府應(yīng)該在災(zāi)害治理中為非營利組織提供獲得信息的渠道，健全和完善相關(guān)制度，從人力、資金、設(shè)施等多方面推動非營利組織的發(fā)展，為政府與非營利組織的合作提供更廣闊的空間。

參 考 文 獻

[1] 王秀山：《復(fù)雜系統(tǒng)演化過程的有序性和無序性》，載《系統(tǒng)辯證學(xué)學(xué)報》2005年第1期.

[2] 謝永剛：《中國模式：防災(zāi)救災(zāi)與災(zāi)后重建》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2015.

[3] 徐浩：《災(zāi)害救援中非營利組織的自合作趨勢及其行動邏輯》，載《中國行政管理》2014年第10期.

[4] 楊雪冬：《走向社會權(quán)利導(dǎo)向的社會管理體制》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2010年第1期.

[5] 陳華：《吸納與合作：非政府組織與中國社會管理》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011.

[責(zé)任編輯 國勝鐵]endprint