基礎(chǔ)教育學(xué)校章程存在的現(xiàn)實(shí)問題與解決路徑

王利軍

摘 要 我國基礎(chǔ)教育學(xué)校章程受歷史因素和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的影響，經(jīng)歷了從產(chǎn)生、發(fā)展到完善的漫長(zhǎng)過程，集中體現(xiàn)了一定階段內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)教育學(xué)校的客觀要求和美好期待。目前，我國基礎(chǔ)教育學(xué)校章程的現(xiàn)狀依然不容樂觀，存在著學(xué)校章程實(shí)踐操作流于形式、對(duì)章程的價(jià)值認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)、管理的過度行政化、學(xué)校章程建設(shè)能力不足、章程建設(shè)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制、共性要求與個(gè)性元素協(xié)調(diào)失衡等問題。因此，在具體的學(xué)校章程改革實(shí)踐中，要依靠政府政策支持與強(qiáng)力推動(dòng)，提高各方對(duì)學(xué)校章程地位和價(jià)值的認(rèn)識(shí)，切實(shí)履行章程，不斷豐富民主管理文化，強(qiáng)化章程的執(zhí)行與監(jiān)督，遵循共性要求，凸顯特色元素。

關(guān)鍵詞 基礎(chǔ)教育 學(xué)校章程 現(xiàn)實(shí)問題 路徑探析

學(xué)校章程作為保證學(xué)校正常穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的綱領(lǐng)性文件，是實(shí)現(xiàn)依法治校的重要依據(jù)。學(xué)校章程在宏觀上體現(xiàn)了國家的教育教學(xué)方針和政策、國家人才培養(yǎng)的具體目標(biāo)、學(xué)校的管理制度和規(guī)則，在微觀上體現(xiàn)了學(xué)校的辦學(xué)宗旨、歷史文化及校園環(huán)境。從某種程度上來說，學(xué)校章程就是宏觀的國家教育目的和微觀的學(xué)校實(shí)際的一個(gè)結(jié)合體。我國在“十三五”發(fā)展規(guī)劃中明確提出，要堅(jiān)持教育領(lǐng)域全面深化改革，中心任務(wù)是發(fā)展質(zhì)量和提高效益。由此可見，國家對(duì)于基礎(chǔ)教育發(fā)展提出了更高層次的要求。因此，學(xué)校應(yīng)該緊緊圍繞著質(zhì)量和效益這一條主線，制定出科學(xué)、合理、優(yōu)質(zhì)的學(xué)校章程，依法落實(shí)，高效執(zhí)行，惟有如此，才能創(chuàng)建出優(yōu)質(zhì)的現(xiàn)代化學(xué)校。學(xué)校章程是學(xué)校依法辦學(xué)和有效管理的“指南針”，對(duì)學(xué)校發(fā)展起著重要的指導(dǎo)作用。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該順應(yīng)教育改革的潮流，明晰自身職責(zé)，依法辦學(xué)，依章治校，積極探索學(xué)校發(fā)展的新模式、新路徑，立足自身特色，促進(jìn)學(xué)校健康可持續(xù)地發(fā)展。2012年，國家頒布了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，其中明確規(guī)定，每個(gè)學(xué)校都要按照相關(guān)的原則和要求，形成自己獨(dú)特的辦學(xué)章程，指引著學(xué)校未來的發(fā)展方向和前進(jìn)道路。不斷更新完善學(xué)校的辦學(xué)章程不僅是國家法律法規(guī)的主觀要求，還是當(dāng)今時(shí)代背景下，轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、現(xiàn)代化學(xué)校建設(shè)的客觀需要。因此，各級(jí)學(xué)校必須行動(dòng)起來，以學(xué)校辦學(xué)章程的修改和完善為契機(jī)，推進(jìn)學(xué)校自身建設(shè)。盡管目前我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域很多學(xué)校都對(duì)辦學(xué)章程進(jìn)行了一定程度的修改和完善，但從總體看，學(xué)校辦學(xué)章程的改革依舊任重而道遠(yuǎn)。

一、我國基礎(chǔ)教育學(xué)校章程的現(xiàn)狀

隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，人們對(duì)教育的需求也越來越多元化，尤其是伴隨著我國素質(zhì)教育的持續(xù)推進(jìn)，在注重學(xué)生全面發(fā)展的同時(shí)，要側(cè)重實(shí)現(xiàn)學(xué)生的個(gè)性化發(fā)展，提高學(xué)生的創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力，使得學(xué)生真正的知行合一，為發(fā)展成為社會(huì)和國家所需要的人而努力，這已經(jīng)成為當(dāng)前我國中小學(xué)的一項(xiàng)重要的育人目標(biāo)和任務(wù)。但是在具體的學(xué)校教學(xué)實(shí)踐中，大多數(shù)學(xué)校的人才培養(yǎng)目標(biāo)都是嚴(yán)格按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，整齊劃一，嚴(yán)重忽略了學(xué)生個(gè)性化發(fā)展的需求和重要性，造成學(xué)生思維能力的禁錮和創(chuàng)新能力的喪失。這種極度僵化的教學(xué)目標(biāo)和教學(xué)方式大多是由學(xué)校的辦學(xué)章程所衍生的，深刻地體現(xiàn)了學(xué)校在學(xué)生個(gè)性化培養(yǎng)目標(biāo)和方式方法上的缺失和不足。因此，學(xué)校的辦學(xué)章程必須體現(xiàn)在學(xué)生的個(gè)性化培養(yǎng)和學(xué)校的特色化發(fā)展兩個(gè)方面，缺一不可，只有如此才能更好地促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展和進(jìn)步。我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域辦學(xué)章程中存在的問題具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.學(xué)校章程實(shí)踐操作流于形式

1995年，國家頒布了《中華人民共和國教育法》，其中明確規(guī)定，學(xué)校章程是每個(gè)學(xué)校辦學(xué)的必要條件。然而，二十幾年已經(jīng)過去了，我國中小學(xué)的辦學(xué)章程發(fā)展依舊處于起步階段，真正意義上的現(xiàn)代化辦學(xué)章程還在蹣跚學(xué)步。根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在我國中小學(xué)，至少有90%的學(xué)校沒有獨(dú)立的辦學(xué)章程，學(xué)校的大小事宜都是遵循校長(zhǎng)和上級(jí)教育主管部門的指示決策。而且，即使少數(shù)學(xué)校有自己的辦學(xué)章程，但里面也存在著很多的問題：第一，大多學(xué)校的章程都不是通過正規(guī)合法的程序建立的，既沒有起草議案、大會(huì)審議，也沒有上報(bào)教育主管部門備案審議，僅僅是學(xué)校的某個(gè)或者幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)在一起商量一下就拍板實(shí)施了；第二，學(xué)校章程的內(nèi)容多是“假、大、空”，打著“依法治校”、“規(guī)范辦學(xué)行為”、“促進(jìn)每個(gè)學(xué)生的全面發(fā)展”、“實(shí)施素質(zhì)教育”的旗號(hào)，但是實(shí)際的教學(xué)實(shí)踐卻依舊是走著原來的老路子；第三，學(xué)校的辦學(xué)章程規(guī)定的義務(wù)都是教師要遵守的，而校長(zhǎng)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)只是保障了自己的權(quán)力，免除了義務(wù)的范疇，譬如，停職、降薪、罰款、開除等；第四，學(xué)校章程的格式和內(nèi)容不成體系，有的是隨意的幾條要求，有的是羅列了一些禁止事項(xiàng)，總之，隨意處之，形同虛設(shè)；第五，有的學(xué)校存在辦學(xué)章程，但是從來沒有按照章程來辦事，章程的存在僅僅是為了應(yīng)付上級(jí)檢查；第六，缺乏監(jiān)督章程實(shí)施的機(jī)構(gòu)和人員，學(xué)校設(shè)立章程僅是應(yīng)付工作，上級(jí)教育主管部門的監(jiān)督也是形同虛設(shè)，學(xué)校的工會(huì)、教職工代表大會(huì)和家長(zhǎng)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)也是有心無力。

2.對(duì)學(xué)校章程的價(jià)值認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

學(xué)校章程作為學(xué)校發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對(duì)學(xué)校的前進(jìn)方向和發(fā)展路徑有著至關(guān)重要的指導(dǎo)作用。然而，在學(xué)校的辦學(xué)實(shí)踐中，人們對(duì)于學(xué)校的辦學(xué)章程依然存在著以下幾個(gè)方面的誤解：第一，從各級(jí)教育行政部門來說，他們對(duì)中小學(xué)章程核準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為學(xué)校的章程歸根究底還是由學(xué)校的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定的，有或者無對(duì)學(xué)校的教學(xué)和管理工作不會(huì)產(chǎn)生太大的影響，因此對(duì)于學(xué)校辦學(xué)章程建設(shè)的監(jiān)督和督促力度不夠；第二，從學(xué)校自身來講，全體教職工都認(rèn)為學(xué)校章程不過是一個(gè)象征性的文件，學(xué)校的一切事宜都由上級(jí)教育主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校校長(zhǎng)等把關(guān)決策，有沒有學(xué)校的辦學(xué)章程，都絲毫不影響學(xué)校的運(yùn)行和管理，因此，中小學(xué)校沒有制定辦學(xué)章程的必要性；第三，學(xué)校章程是國家下達(dá)文件里的一項(xiàng)可有可無的要求，章程的制定和修改主要還是依賴相關(guān)的教育主管部門，學(xué)校的教職工沒有制定和修改章程的權(quán)利，很大程度上學(xué)校章程建設(shè)的理論和實(shí)際的課堂教學(xué)、學(xué)校文化嚴(yán)重脫節(jié)；第四，國家對(duì)于學(xué)校章程的內(nèi)容、目標(biāo)、任務(wù)、原則、要求等都進(jìn)行了詳細(xì)的法律法規(guī)方面的規(guī)定和約束，學(xué)校只需遵照?qǐng)?zhí)行，很難進(jìn)行更改，更別提產(chǎn)生突破和創(chuàng)新。endprint

3.學(xué)校章程建設(shè)內(nèi)生力不足

學(xué)校章程建設(shè)的內(nèi)生力不足主要是由學(xué)校管理的行政化所導(dǎo)致的。學(xué)校管理的過度行政化不僅體現(xiàn)在當(dāng)?shù)卣捌浣逃块T對(duì)學(xué)校進(jìn)行過多的行政化管理和控制，還體現(xiàn)在學(xué)校內(nèi)部，校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校也是采用行政管理的手段治校。在具體的辦學(xué)實(shí)踐中，學(xué)校往往沒有過多的自主權(quán)，學(xué)校辦學(xué)的一切事宜基本上都是處于政府及當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T的行政管理之下。從最初學(xué)校的籌辦、建立、正常運(yùn)行后校長(zhǎng)的選聘和任命、學(xué)校的經(jīng)費(fèi)和保障、師資的引進(jìn)和分配及后續(xù)的考核評(píng)估等全過程基本都是按照政府的行政命令來執(zhí)行和運(yùn)轉(zhuǎn)的，學(xué)校只需聽從命令，嚴(yán)格執(zhí)行就可以了。近些年來，隨著政府的轉(zhuǎn)型，服務(wù)型政府的建設(shè)，政府對(duì)學(xué)校的直接干預(yù)轉(zhuǎn)為服務(wù)支持，也減少了直接采用行政手段對(duì)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校進(jìn)行直接的管理和控制，盡管如此，學(xué)校對(duì)于政府長(zhǎng)期以來的命令、文件政策等方式已經(jīng)習(xí)以為常，甚至產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴，缺乏自身發(fā)展的獨(dú)立性和自主性，一時(shí)之間甚至無法很好地維持學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的順利進(jìn)行和保證學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)然也就無暇顧及學(xué)校章程的建設(shè)。此外，我國中小學(xué)實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在某種程度上說，學(xué)校就是由校長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)的。在實(shí)際辦學(xué)中，也確實(shí)有那么幾位校長(zhǎng)引領(lǐng)學(xué)校通過改革發(fā)展走向輝煌，但畢竟只是少數(shù)，更多的則是校長(zhǎng)專權(quán)，禁錮了學(xué)校的創(chuàng)新和發(fā)展。在這種情況下校長(zhǎng)的命令就是學(xué)校的規(guī)章制度，一線教師由于長(zhǎng)期處于“被管的”地位，法制意識(shí)淡薄，參與章程建設(shè)的信心和能力不足，學(xué)校章程建設(shè)也就無從談起了。

4.章程建設(shè)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

學(xué)校章程是學(xué)校發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，因此，章程的制定過程必須合情、合理、合法。制訂學(xué)校章程的人必須要具備一定的素養(yǎng)：既通曉教育教學(xué)的規(guī)律和實(shí)踐，又要具有一定的法律知識(shí)的儲(chǔ)備；既要顧及章程的現(xiàn)實(shí)穩(wěn)定性，又要考慮到未來變化的前瞻性；既要保有學(xué)校章程建設(shè)的一般要求，又要結(jié)合學(xué)校自身體現(xiàn)出特色。一份好的學(xué)校章程必須體現(xiàn)政府部門、校長(zhǎng)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等各方的利益，但是現(xiàn)實(shí)中，由于缺少上級(jí)政府或者教育主管部門的監(jiān)督，學(xué)校章程的制定過程很“草率”，幾乎很少征求教師、家長(zhǎng)和學(xué)生的意見，多是為了應(yīng)付上級(jí)政府或者教育部門的檢查，校長(zhǎng)或者幾個(gè)中層領(lǐng)導(dǎo)干部匆匆形成的“一家之言”，不是借鑒其他學(xué)校的辦學(xué)章程文本，就是參照法律章程的規(guī)定要求拼拼湊湊。這樣形成的學(xué)校章程不僅在內(nèi)容和形式上存在諸多的不完善之處，而且也無法體現(xiàn)學(xué)校的辦學(xué)需求、規(guī)章制度以及特色專長(zhǎng)。這就造成了學(xué)校的辦學(xué)章程和學(xué)校的實(shí)際情況嚴(yán)重脫節(jié)，章程的存在也毫無意義。學(xué)校章程制定以后，地方政府和教育主管部門對(duì)章程的執(zhí)行和修訂情況很少關(guān)注，導(dǎo)致學(xué)校對(duì)章程的執(zhí)行力度大打折扣。大部分學(xué)校的章程就是“一紙空文”，由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，學(xué)校章程的建設(shè)停步不前。

5.共性要求與個(gè)性元素協(xié)調(diào)失衡

學(xué)校章程的建設(shè)不僅要遵循國家法律規(guī)定的章程建設(shè)的要求，還要立足學(xué)校自身發(fā)展實(shí)際。國家法律法規(guī)代表的是共性的元素，學(xué)校自身發(fā)展實(shí)際代表的是個(gè)性的特征，在學(xué)校章程建設(shè)的過程中，要處理好共性要求和個(gè)性特征之間的關(guān)系。但是，在實(shí)際的學(xué)校章程建設(shè)中，很多中小學(xué)并沒能很好地協(xié)調(diào)這兩者之間的關(guān)系。一般情況下，學(xué)校章程制定過程中存在的問題不是國家對(duì)章程規(guī)定的共性要求體現(xiàn)得不夠充分，就是區(qū)域特點(diǎn)、校本特色等個(gè)性在章程里幾乎都沒有體現(xiàn)。有的學(xué)校盲目追求標(biāo)新立異，完全忽略了國家法律法規(guī)及其教育教學(xué)的規(guī)律，制定出的學(xué)校章程無法可依、無章可循，對(duì)學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展毫無指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。有的學(xué)校卻恰恰相反，只關(guān)注學(xué)校章程的共性要求，嚴(yán)格依照國家法律法規(guī)，甚至照搬優(yōu)秀學(xué)校章程的“模板”，絲毫不考慮學(xué)校自身的發(fā)展實(shí)際和文化理念，制定出來的章程就是一個(gè)擺設(shè)，一個(gè)應(yīng)付上級(jí)教育主管部門檢查的文件，一個(gè)進(jìn)行學(xué)校章程建設(shè)的“證據(jù)”。中小學(xué)學(xué)校章程建設(shè)中存在的共性要求和個(gè)性元素協(xié)調(diào)失衡，直接導(dǎo)致了學(xué)校章程的不合法、不科學(xué)、不合理。不科學(xué)、不合理的學(xué)校章程只會(huì)形成有章不能依、有章不可依和違法違規(guī)的局面，干擾學(xué)校正常的教育教學(xué)活動(dòng)和管理工作，導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展的混亂無序。

二、我國基礎(chǔ)教育學(xué)校章程的路徑探析

學(xué)校章程是按照法律法規(guī)的要求，依據(jù)合理的程序和手段，通過文本的形式對(duì)學(xué)校的重大及基本事宜做出明確規(guī)定的規(guī)范性文件，目的是保證學(xué)校的依法治校和自主管理，實(shí)質(zhì)上是對(duì)學(xué)校內(nèi)部及其相關(guān)利益群體的教育利益的分配和調(diào)整。在我國，基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校章程建設(shè)還處于探索階段，必須依靠政府政策支持與強(qiáng)力推動(dòng)，提高各方對(duì)學(xué)校章程地位和價(jià)值的認(rèn)識(shí)，切實(shí)履行章程，不斷豐富民主管理文化，強(qiáng)化章程的執(zhí)行與監(jiān)督，遵循共性要求，凸顯特色元素。

1.依靠政府政策支持與強(qiáng)力推動(dòng)

總覽我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域?qū)W校章程的發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)學(xué)校章程的建設(shè)基本上都是由國家出臺(tái)相關(guān)政策及配套設(shè)施來推動(dòng)發(fā)展的。對(duì)于我國基礎(chǔ)教育學(xué)校章程的建設(shè)，國家必須出臺(tái)相應(yīng)的政策，采取必要的措施，使得學(xué)校及其相關(guān)教育利益群體意識(shí)到學(xué)校章程建設(shè)的重要性，并明確學(xué)校章程的內(nèi)涵和特征、章程制定的規(guī)則和要求，以及關(guān)注后期學(xué)校章程落實(shí)推行過程中的監(jiān)督和檢查工作，確保學(xué)校章程建設(shè)逐步走向現(xiàn)代化、法制化、科學(xué)化、民主化，真正地發(fā)揮學(xué)校章程建設(shè)的綱領(lǐng)性作用，使之成為中小學(xué)在教育實(shí)踐中依法治校和自主管理的規(guī)則和依據(jù)。具體到實(shí)踐操作層面，就必須關(guān)注到地方教育主管部門和學(xué)校兩個(gè)方面。一方面，當(dāng)?shù)氐慕逃鞴懿块T要根據(jù)國家的法律法規(guī)要求，立足當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校校長(zhǎng)在學(xué)校章程建設(shè)方面的指導(dǎo)和培訓(xùn)；另一方面，要提高學(xué)校教職工對(duì)學(xué)校章程建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，使其積極參與到學(xué)校章程建設(shè)中來，提高學(xué)校章程的科學(xué)性和民主性。

2.提高各方對(duì)學(xué)校章程地位和價(jià)值的認(rèn)識(shí)

針對(duì)學(xué)校章程存在的四個(gè)誤區(qū)，必須一一進(jìn)行澄清。第一，從各級(jí)教育主管部門來說，基礎(chǔ)教育學(xué)校章程的建設(shè)工作不是可有可無的，而是各個(gè)學(xué)校必須履行的法定職權(quán)。2016年正式開始施行的修訂過后的《中華人民共和國教育法》對(duì)于學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立進(jìn)行了明確的要求，必須具備組織機(jī)構(gòu)和章程。第二，從學(xué)校層面來講，“基礎(chǔ)教育學(xué)校章程的存在沒有意義，絲毫不影響學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)”這種說法大錯(cuò)特錯(cuò)。我國法律明文規(guī)定學(xué)校必須具備章程，并依法按照章程自主管理學(xué)校。由此可見，中小學(xué)的學(xué)校章程是學(xué)校確立法律地位和依法治校的重要保障和直接依據(jù)。第三，一定要澄清“學(xué)校的章程建設(shè)應(yīng)該依靠教育主管部門，學(xué)校只是被動(dòng)執(zhí)行要求”的看法。學(xué)校作為章程建設(shè)的主體，必須明確學(xué)校章程不僅體現(xiàn)了國家的法律法規(guī)要求，還承載著學(xué)校的歷史底蘊(yùn)、文化內(nèi)涵和辦學(xué)特色。學(xué)校必須發(fā)動(dòng)廣大教職工，為學(xué)校章程的建設(shè)和完善獻(xiàn)言獻(xiàn)策，在規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為的同時(shí)，提高學(xué)校的辦學(xué)水平。第四，要切實(shí)糾正“國家法律法規(guī)已對(duì)章程建設(shè)作了明確規(guī)定，學(xué)校難以創(chuàng)新”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，在依法制定學(xué)校章程的過程中，立足學(xué)校辦學(xué)實(shí)際，融入學(xué)校核心理念和文化特色，把章程打造成學(xué)校獨(dú)特的文化制度。endprint