人大決定與人大立法之辨

岳文英

決定權(quán)（重大事項(xiàng)決定權(quán)）和立法權(quán)是憲法和法律賦予人大的四類職權(quán)中的“兩權(quán)”，是人大民主性的重要體現(xiàn)。決定權(quán)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)討論、決定重大事項(xiàng)的權(quán)力。立法權(quán)是國家制定、修改和廢止法律的權(quán)力。目前，人大及其常委會在行使決定權(quán)和立法權(quán)的過程中，什么情況下立法、什么情況下作決定存在不清楚、模糊和權(quán)限不明確的地方。這一情況有可能造成人大決定與人大立法在實(shí)踐中的混用，如針對同一事物的約束，某地以出臺人大決定的形式進(jìn)行了規(guī)定，某地則以立法的形式進(jìn)行規(guī)定。人大決定與人大立法的內(nèi)容和外在表現(xiàn)形式到底有何不同，亟待我們進(jìn)一步厘清。對這一問題的梳理，有助于我們在實(shí)踐中更好的行使人大決定權(quán)和人大立法權(quán)。

本文的寫作緣于“人大研究”微信群和“人大制度理論研究”微信群所討論的問題啟發(fā)，文中部分觀點(diǎn)和內(nèi)容是根據(jù)群里討論整理，吸納了討論成果，不再一一標(biāo)注。筆者在此向群友們表示感謝。

從人大所作決定的內(nèi)容來看，有一部分是關(guān)于法律性問題的決定，一般有授權(quán)立法決定、在某地區(qū)暫停實(shí)施某法規(guī)的決定、關(guān)于修改某法規(guī)的決定等。除授權(quán)立法決定外，本文將其他有關(guān)法律性問題的決定納入人大立法范疇進(jìn)行討論。法律性問題決定多由完整的法律規(guī)范構(gòu)成，具有明顯的強(qiáng)制性、普遍約束力、可反復(fù)適用，按照立法程序進(jìn)行審議。

一、內(nèi)容上的區(qū)別

人大決定從其決定的內(nèi)容和形式劃分，可分為批準(zhǔn)性決定、自主性決定和授權(quán)性決定。批準(zhǔn)性決定，是指人大對“一府兩院” 提請人大審查批準(zhǔn)的內(nèi)容單一、明確、不可反復(fù)適用的具體事務(wù)，經(jīng)法定程序?qū)彶楹笏鞒龅臎Q定。如審查和批準(zhǔn)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、授予榮譽(yù)稱號等。自主性決定，是由主任會議、專門委員會或常委會組成人員聯(lián)名提議，由人大進(jìn)行調(diào)研論證經(jīng)法定程序?qū)徸h后所作出的決定。該決定通常是為了推動某項(xiàng)工作，關(guān)切社會熱點(diǎn)難點(diǎn)、群眾反映強(qiáng)烈的問題，對政府工作中的不足有一定的補(bǔ)充作用。自主性決定一般是自主選題，針對某一具體問題，具有較強(qiáng)的可操作性的決定。授權(quán)性決定，實(shí)踐中表現(xiàn)為授權(quán)立法決定，顧名思義，就是授予行政機(jī)關(guān)立法的權(quán)力。

立法權(quán)是立法機(jī)關(guān)行使的制定、修改、廢止、解釋和補(bǔ)充法律的權(quán)力。法律法規(guī)是權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，對社會成員具有普遍約束力，具有強(qiáng)制性，涉及普通公民權(quán)利和義務(wù)的增減。人大修改法律的決定，單從決定文本來看，似乎不屬于立法，因其沒有完整的法律法規(guī)要素，但其是作用于某一特定的法律法規(guī)，從而產(chǎn)生法定效力，有其存在的意義。從這個意義上來說，修改法律的決定其實(shí)質(zhì)為人大立法。在沒有立法權(quán)或制定法律法規(guī)的條件不成熟時，有的地方通常以決定這種方式規(guī)范應(yīng)該通過立法規(guī)范明確的事項(xiàng)，似乎造成了決定與立法混用的局面。本文不對此展開討論。

實(shí)踐中，批準(zhǔn)性決定和自主性決定與人大立法邊界較為清楚，無需多言。授權(quán)立法決定是規(guī)范調(diào)整立法權(quán)的分配的，雖具有法定效力，但其不能直接作用于普通公民，屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)。授權(quán)立法決定對特定的行政機(jī)關(guān)具有約束力和適用性。

二、程序上的區(qū)別

根據(jù)法律規(guī)定和各地人大的工作條例和工作制度的規(guī)定，人大行使決定權(quán)的程序一般是：提出決定草案—法定機(jī)構(gòu)審查—列入會議議程—聽取和審議決定草案—表決—通過—公布。根據(jù)立法法的規(guī)定，人大立法的程序一般為：提出法律案—審議—列入會議議程—會議初步審議—形成法律草案修改稿—會議審議—形成法律草案表決稿—交付表決—通過—公布。從二者的形成過程來看，決定的法定程序較為簡單，歷時也較短，也易于操作。在實(shí)踐中，有的地方為了及時規(guī)范和調(diào)整有關(guān)問題，取決定之名，行立法之實(shí)。這種做法雖一定程度上推動了問題的解決，但存在違法之嫌，在實(shí)踐中并不可取。

三、表現(xiàn)形式上的區(qū)別

決定通常針對某個具體的事物、事情所作出，只需規(guī)定發(fā)布主體、適用范圍、時效等。立法是權(quán)力機(jī)關(guān)制定的社會普遍遵守的行為規(guī)范，通常規(guī)定發(fā)布主體和立法所規(guī)范和調(diào)整的問題，該問題具有完整的法律關(guān)系，即主體、客體和內(nèi)容。

人大決定通常寫明自公布之日起開始施行，而人大立法在法律文本中標(biāo)明開始施行的日期，如，本法自××××年××月×日起施行。

四、適用性上的區(qū)別

適用人群：決定一般適用于特定單位和特定人群。立法多適用于普通公民。時效性：決定一經(jīng)發(fā)布，其時效性具有可預(yù)見性。如針對某一重大建設(shè)項(xiàng)目的決定，具有時段性特征，當(dāng)該決定所規(guī)范的具體行為或事項(xiàng)結(jié)束，該決定則不再發(fā)生效力。法律法規(guī)的時效性較長，具有不可預(yù)見性，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普通遵行的效力。約束力：決定的約束力通常小于法律法規(guī)。

五、其他問題

決定是否實(shí)施，通過監(jiān)督權(quán)來保證。在實(shí)踐中，若出現(xiàn)不執(zhí)行該決定或者執(zhí)行該決定不到位的情況，人大則可以依法開展執(zhí)法檢查、特定問題調(diào)查等進(jìn)行監(jiān)督，督促決定的有效實(shí)施。立法具有強(qiáng)制性特征，多有法律后果的規(guī)定，通過司法適用來保證法律的實(shí)施。

人大的決定一旦作出，不存在修改這一做法。在決定的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)需要調(diào)整或加以規(guī)范的問題，通常針對新情況出臺新的人大決定。如，關(guān)于財(cái)政年度預(yù)算的批準(zhǔn)性決定，在實(shí)行過程中，出現(xiàn)預(yù)算額度需要調(diào)整或增加預(yù)算項(xiàng)目的情況，則出臺關(guān)于財(cái)政預(yù)算調(diào)整的決定。人大所立之法，在實(shí)行一段時間后，如果社會上出現(xiàn)了新情況、新變化，該法的某些條款不再適用或需要補(bǔ)充新的規(guī)定，人大則通過修改法律的決定或修訂法律以使該法更契合社會實(shí)際情況，更加完善。

總的來說，人大立法側(cè)重于在本行政區(qū)域內(nèi)普遍適用的，可反復(fù)適用的，規(guī)范政府及其部門行政行為的，直接涉及公民權(quán)利義務(wù)調(diào)整的事項(xiàng)。人大決定則側(cè)重于一次性的、年度化的、階段性的、程序性的事項(xiàng)；僅涉及特定范圍和特定對象，不具備普遍適用性的事項(xiàng)；推進(jìn)政府工作的、決策性的事項(xiàng)；號召性、倡導(dǎo)性、宣示性的事項(xiàng)。

（作者單位：甘肅省人大常委會《人大研究》雜志社）endprint