如何厘清人大決定事項(xiàng)與人大立法事項(xiàng)的討論

秦前紅在“人大研究”群和“人大制度理論研究”群發(fā)問(wèn)：“人大決定與人大立法的內(nèi)容和外在表現(xiàn)形式到底有何不同？”引發(fā)了群內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者、人大工作者的熱烈討論。通過(guò)討論厘清了一些問(wèn)題，達(dá)成了一些共識(shí)。

（一）“人大研究”群的討論

秦前紅：請(qǐng)教各位，人大決定與人大立法的內(nèi)容和外在表現(xiàn)形式到底有何不同？

武春：我覺(jué)得只是形成的過(guò)程不同，立法法有些規(guī)定。其他好像沒(méi)區(qū)別。

謝蒲定：我過(guò)去覺(jué)得，人大及其常委會(huì)的決議決定，在美國(guó)就是國(guó)會(huì)通過(guò)的法案，具有準(zhǔn)立法性質(zhì)，但與立法到底有什么區(qū)別，什么情況下立法，什么情況下作決定，感覺(jué)說(shuō)不清。

楊云彪：人大決定，其實(shí)又有兩個(gè)概念，一個(gè)是決定，一個(gè)是決議，憲法和法律都有明確界定，但是有的有沖突。決定決議是人大作出的批準(zhǔn)性行為，或者規(guī)范性行為。如果是規(guī)范性行為，就又有兩種。一種是無(wú)關(guān)乎立法的，但是具有法定效力的規(guī)范性行為，比如地方人大作出的重大事項(xiàng)決定，不管有無(wú)立法權(quán)的人大，都有權(quán)作出，一旦作出，就具有約束力。

秦前紅：有大量立法性決定和授權(quán)性決定。

楊云彪：一種是修法的決定，其所承載的內(nèi)容就是法律。對(duì)于法律法規(guī)，一般采取通過(guò)草案方式，不作決定；而對(duì)于修法或者授權(quán)立法，則采取作決定的方式。授權(quán)立法的決定，其本身就是規(guī)范調(diào)整立法權(quán)的分配，所以可以歸類(lèi)為重大事項(xiàng)決定權(quán)。

謝蒲定：我覺(jué)得在講重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，在學(xué)理上，應(yīng)該在外延上與立法決定加以區(qū)別，僅僅只是組織法規(guī)定的人大及其常委會(huì)決定的14項(xiàng)和13項(xiàng)事項(xiàng)，否則有的問(wèn)題說(shuō)不清楚。目前地方人大關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法和有關(guān)規(guī)定，它是包括立法決定的。我覺(jué)得從“四權(quán)”劃分的角度來(lái)看，不應(yīng)該包括后者。至于人大立法和人大決定，內(nèi)容和形式上有什么區(qū)別，可以在此前提下進(jìn)一步梳理。

秦前紅：實(shí)踐很混亂，理論上也缺乏深入研究。

陳維民：人大及其常委會(huì)的決議決定具有法律效力，但不能因此而等同于立法，這個(gè)邊界要清楚，在此前提下討論才不會(huì)迷失方向。

楊云彪：是的，立法不能等同于重大事項(xiàng)決定，這個(gè)要分清。我認(rèn)為修法決定屬于立法，而授權(quán)立法決定屬于重大事項(xiàng)決定。另外，地方人大重大事項(xiàng)決定無(wú)疑是具有法律效力的，但是能不能直接調(diào)整普通公民呢？如果能，如何調(diào)整，公民違背了怎么辦，法院可否適用，適用了是不是就具有立法的效果了？如果不能調(diào)整，其法律屬性何在？這個(gè)值得探討。在西方國(guó)家和地區(qū)，決定或決議并不具有約束力，表示一種態(tài)度更多，只有法案才具有約束力。

陳維民：中國(guó)在這一點(diǎn)上與西方國(guó)家不同。人大的決議決定是權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的決策性文件，具有約束力；立法是權(quán)力機(jī)關(guān)依法制定社會(huì)普遍遵守的行為規(guī)范，具有強(qiáng)制性。

謝蒲定：人大的決定對(duì)于政府具有約束力，有強(qiáng)制性，比如常見(jiàn)的關(guān)于財(cái)政預(yù)算的決定，預(yù)算調(diào)整的決定，重大建設(shè)項(xiàng)目的決定，還有生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的決定等。似乎有的對(duì)公民也有約束力，比如環(huán)境保護(hù)方面的決定等。到底與立法有什么區(qū)別，似尚需進(jìn)一步梳理。授權(quán)立法的決定，應(yīng)屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)。

李伯鈞：此問(wèn)題需在法理上搞清楚，在實(shí)踐中才能避免混亂。

陳維民：人大的“四權(quán)”均屬于主權(quán)行為，但立法是對(duì)社會(huì)行為的強(qiáng)制性規(guī)范，決議決定是人大行使職權(quán)的具有約束力的決策行為。

謝蒲定：仔細(xì)想了一下，立法事項(xiàng)似應(yīng)側(cè)重于：本行政區(qū)域普遍適用的規(guī)范；可反復(fù)適用的規(guī)范；規(guī)范政府及其部門(mén)行政行為的；直接涉及公民權(quán)利義務(wù)調(diào)整的事項(xiàng)等。人大決定似可側(cè)重于一次性、年度性、階段性的事項(xiàng)；程序性的事項(xiàng)，如計(jì)劃預(yù)算的編制調(diào)整審批；僅涉及特定范圍和特定對(duì)象，不具備普遍適用性的事項(xiàng)；推進(jìn)政府工作的、決策性的事項(xiàng)；號(hào)召性、倡導(dǎo)性、宣示性的事項(xiàng)。二者在程序上的區(qū)別，法律有規(guī)定，尤其是人大立法的程序，法律規(guī)定很明確。二者的效力和約束性，人大立法應(yīng)強(qiáng)于人大決定（雖然沒(méi)有法條依據(jù)）。

李伯鈞、秦前紅、楊云彪等表示贊同。

閆銳：在上海的實(shí)踐中，還存在“法律性問(wèn)題的決定”，歸類(lèi)于立法，如在自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)暫停實(shí)施有關(guān)法規(guī)的決定。實(shí)踐中區(qū)分這類(lèi)法律性問(wèn)題決定與重大事項(xiàng)決定的標(biāo)準(zhǔn)主要是：法律性問(wèn)題決定多具有完整的法律規(guī)范構(gòu)成；法律性問(wèn)題決定多具有明顯的強(qiáng)制性，普遍約束力，可反復(fù)適用；法律性問(wèn)題決定按照立法程序?qū)徸h，即要走法律委員會(huì)統(tǒng)一審議的程序（全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)計(jì)立法數(shù)量時(shí)，也將法律性問(wèn)題決定納入立法范疇）。

楊云彪：決議決定與立法混淆，在約束力等問(wèn)題上因?yàn)橹贫壬系牟町惗沟弥贫纫浦灿虚勹字?。我?guó)人民代表大會(huì)制度沒(méi)有明確引入動(dòng)議制度，以及實(shí)踐上不鼓勵(lì)代表動(dòng)議，從而對(duì)決議議案法案約束力不作出明確區(qū)分。具體原因可以作比較分析。比如，香港立法會(huì)的決議案，比較頻繁地出現(xiàn)在政府動(dòng)議通過(guò)附屬法例時(shí)所用的形式，一些臨時(shí)性的撥款，等等，一望便可見(jiàn)與立法的區(qū)別。在臺(tái)灣地區(qū)、美國(guó)，議員動(dòng)議某個(gè)決議案，往往是不具有約束力的，比如動(dòng)議保護(hù)釣魚(yú)島的決議案。我們因?yàn)闆Q議決定都有約束力，而且動(dòng)議提起方都是政府或者人大，所以與立法產(chǎn)生混淆。

謝蒲定：人大通過(guò)的決定是準(zhǔn)法規(guī)，有約束性和強(qiáng)制性，相當(dāng)于美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的法案。盡管這樣，我國(guó)立法和人大決定，二者在內(nèi)容上看起來(lái)界限不太清晰，但在效力和適用上還是看得出有明顯區(qū)別的。但仔細(xì)梳理一下，人大的立法和決定，內(nèi)容上的區(qū)別也是明顯的。

閆銳：仔細(xì)梳理，立法和重大事項(xiàng)決定內(nèi)容上的區(qū)別也是明顯的，但上升到理論層面清晰歸納其區(qū)別的研究不多。

謝蒲定：上海人大在實(shí)踐中如何把握，有沒(méi)有具體規(guī)范？如何掌握尺度？

閆銳：沒(méi)有具體的規(guī)范，一事一議的，沒(méi)有法規(guī)授權(quán)條款的，或者說(shuō)不涉及法規(guī)效力的，一般都?xì)w為重大事項(xiàng)決定權(quán)。

（二）“人大制度理論研究”群的討論

陳永康：決定有分立法性質(zhì)決定和重大事項(xiàng)決定。endprint

秦前紅：這兩者如何界分？立法性質(zhì)決定與立法又有何區(qū)別？

鐘麗娟：我感覺(jué)，重大事項(xiàng)決定權(quán)和立法權(quán)的不同，主要在于行權(quán)種類(lèi)有所不同，二者都屬于決策權(quán)，但立法權(quán)是規(guī)則類(lèi)決策，其對(duì)象具有普遍性、反復(fù)適用性，而重大事項(xiàng)決定權(quán)是事務(wù)性決策，作出的決定是針對(duì)具體的事。

陳永康：區(qū)別不大，例如關(guān)于人民陪審員的決定。

鐘麗娟：全國(guó)人大常委會(huì)在2016年工作報(bào)告中，有段表述是：“常委會(huì)審議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》，以國(guó)家立法的形式建立了我國(guó)的憲法宣誓制度。”也就是說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)是將憲法宣誓作為立法來(lái)看待的。立法性質(zhì)決定具有靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)，在沒(méi)有立法權(quán)或制定法律法規(guī)條件不成熟時(shí)，通過(guò)決定能夠迅速規(guī)范和調(diào)整有關(guān)問(wèn)題。

秦前紅：可不可以說(shuō)，決定只需規(guī)定發(fā)布主體、適用范圍、適用時(shí)效即可，不要求具有完整法規(guī)范構(gòu)成要素。

陳永康：可以這么說(shuō)吧，立法決定適用于相對(duì)簡(jiǎn)單、專(zhuān)項(xiàng)不是體系化方面的內(nèi)容。

秦前紅：立法權(quán)是規(guī)則形成權(quán)，決定權(quán)是意愿表達(dá)權(quán)。決定是否實(shí)施，通過(guò)監(jiān)督權(quán)來(lái)保證。立法則通常通過(guò)司法適用來(lái)實(shí)施。決定對(duì)公民、組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，一般不能尋求司法救濟(jì)。這個(gè)問(wèn)題似乎沒(méi)人做精細(xì)化研究。

鐘麗娟：我們現(xiàn)在“決定”用的類(lèi)型非常多。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的統(tǒng)計(jì)，決定、決議按內(nèi)容大致分為以下類(lèi)別，包括：（1）關(guān)于立法；（2）關(guān)于國(guó)際條約；（3）關(guān)于計(jì)劃和預(yù)算調(diào)整、決算；（4）關(guān)于召開(kāi)大會(huì)、選舉和代表工作；（5）關(guān)于人事任免；（6）關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整；（7）關(guān)于授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)；（8）關(guān)于省級(jí)建置；（9）關(guān)于軍人的銜級(jí)制度；（10）關(guān)于特赦；（11）關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)；（12）其他。

秦前紅：這是理論研究不充分使然。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，全國(guó)人大與最高檢原先的想法是用決定來(lái)解決兩年試點(diǎn)期后的制度安排。在專(zhuān)家論證會(huì)上，我提出只能修法，后來(lái)還是采納了修法的意見(jiàn)。

陳永康：目前，各級(jí)人大實(shí)踐中就是如此，沒(méi)有作細(xì)致區(qū)分。

孫瑩：這個(gè)問(wèn)題有次上課時(shí)，法制局的人問(wèn)起，在他們適用時(shí)，人大決定是否具有法的效力？

陳永康：如果是立法性或者修改廢止的決定，當(dāng)然有啊。例如關(guān)于人民陪審員的決定。

孫瑩：對(duì)的，修改法律有時(shí)就是以決定形式作出的。

陳永康：例如關(guān)于部分地區(qū)暫停適用法律的決定，關(guān)于一攬子修改清理法律法規(guī)的決定等等。

孫瑩：不過(guò)兩者還是應(yīng)有區(qū)分。

陳永康：重大事項(xiàng)決定作的比較多的就是普法宣傳決議。

秦前紅：人大還用決定規(guī)定過(guò)刑名與刑罰的問(wèn)題。

孫瑩：是的，從制度主體和程序上看，決定與立法的區(qū)分還是明顯的。但是對(duì)于適用法律法規(guī)的部門(mén)，對(duì)其地位效力有困惑。

陳永康：秦老師提出的立法權(quán)是規(guī)則形成權(quán)，決定權(quán)是意愿表達(dá)權(quán)，感覺(jué)不太全面。

秦前紅：這是我個(gè)人之見(jiàn)，但各級(jí)人大混用決定權(quán)與立法權(quán)的現(xiàn)象值得研究。

陳永康：確實(shí)較混亂，源頭在全國(guó)人大，地方多數(shù)是學(xué)習(xí)全國(guó)人大的做法。

（岳文英 整理）endprint