浙江溫嶺參與式預(yù)算完善和深化的思考

劉永標(biāo)

黨的十八大提出，要“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，并將此作為“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用”的重大舉措。浙江省溫嶺市的參與式預(yù)算實踐探索，正是在深化預(yù)算制度改革的過程中產(chǎn)生和發(fā)展的。溫嶺參與式預(yù)算自2005年開始探索以來，經(jīng)過十多年的運行和完善，已經(jīng)形成了涵蓋人民代表大會（以下簡稱人代會）會前、會中、會后各個環(huán)節(jié)的完善審查體系，在監(jiān)督權(quán)力運行、拓展基層民主、促進社會和諧等方面發(fā)揮了積極作用，成為全國預(yù)算審查探索的地方樣板。2017年6月19日，張德江委員長在推進縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)經(jīng)驗交流會上指出：各地普遍把加強全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督作為監(jiān)督重點，依法管好政府“錢袋子”。浙江溫嶺推行參與式預(yù)算，充分發(fā)揮代表主體作用，有序擴大公民參與，深化部門預(yù)算審查監(jiān)督。

一、參與式預(yù)算的主要經(jīng)驗和存在問題

溫嶺參與式預(yù)算是推進協(xié)商民主，增強民眾民主意識和參與精神，有效保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要方式。在十多年的推進過程中，面向民眾的“預(yù)算民主懇談”“代表聯(lián)絡(luò)站預(yù)算征詢懇談”創(chuàng)新了人民參與協(xié)商的方式；代表聯(lián)名提出預(yù)算修正議案，打破了長期以來對預(yù)算草案只能整體通過，無法進行適度修正和調(diào)整的尷尬局面；票決民主和協(xié)商民主的有機結(jié)合，使預(yù)算的形成過程成為民眾參與決策的過程和匯集民眾利益訴求的過程……

但在探索和實踐的過程中也逐漸暴露出一些問題，如方式過多、手續(xù)過繁、難以復(fù)制等。正如浙江省人大常委會黨組書記王輝忠2017年6月在溫嶺調(diào)研時指出，“溫嶺的參與式預(yù)算很想推，因為對預(yù)算的審查監(jiān)督很重要，管好政府的‘錢袋子就監(jiān)督好了政府的工作，但不能搞得太繁。”

1.形式過多，懇談和審查質(zhì)量參差不齊

目前，溫嶺參與式預(yù)算的形式主要有人代會前的“預(yù)算民主懇談”“代表聯(lián)絡(luò)站預(yù)算征詢懇談” “部門預(yù)算常委會初審票決”“大會審議表決部門預(yù)算”“大會表決預(yù)算修正議案”“全過程監(jiān)督重點項目資金預(yù)算績效”等。在眾多方式中，預(yù)算民主懇談實施時間比較早，重點比較突出，效果比較好。代表聯(lián)絡(luò)站預(yù)算征詢懇談限于參與對象的素質(zhì)，質(zhì)量不高。如2016年太平街道賣魚橋代表聯(lián)絡(luò)站懇談交警大隊預(yù)算，提了27條意見，與預(yù)算有關(guān)的只有9條，18條涉及的都是交警工作方面的意見建議，懇談會變成了工作評議會；石塘鎮(zhèn)釣浜代表聯(lián)絡(luò)站懇談海洋與漁業(yè)局的預(yù)算，提了30條意見，其中要求增加預(yù)算的17條，與當(dāng)年預(yù)算有關(guān)的只有9條，其他的只要想到的，不管有無資金來源，不管海洋與漁業(yè)局當(dāng)年工作有無安排，都要求增加，懇談會變成了討錢會。部門預(yù)算常委會初審票決，部門最重視，但是時間節(jié)點往往都在人代會召開前夕，時間安排上沖突較大，提出意見不多，部門修編調(diào)整量也不大。大會期間審查時間比較緊湊，工作銜接要求高。會后績效監(jiān)督應(yīng)該成為下階段預(yù)算審查監(jiān)督的重點內(nèi)容，目前的做法沒有體現(xiàn)這一理念。

2.“兩庫”過大，參與懇談協(xié)商討論的效率不高

溫嶺市預(yù)算審查監(jiān)督的參與庫和專業(yè)庫在2010年建立，2013年經(jīng)過調(diào)整，其中參與庫人員40159人，由市人大代表、市科協(xié)代表大會代表、市團代會代表、市婦代會代表、鎮(zhèn)人大代表、民情聯(lián)絡(luò)員、村民代表、居民代表、村級婦代會成員、村級團支部成員、納稅50萬元至100萬元的企業(yè)法人代表、新溫嶺人、副處級離退休老干部等13方面人員組成。專業(yè)庫人員569人，由部分市人大代表、市財經(jīng)工委議委會成員、部門與財經(jīng)相關(guān)人員、鎮(zhèn)（街道）人大負責(zé)人、鎮(zhèn)（街道）政府（辦事處）負責(zé)人、鎮(zhèn)（街道）財政所長、代表聯(lián)絡(luò)站負責(zé)人、部分村民代表、居民代表、民情聯(lián)絡(luò)員、納稅100萬元以上的企業(yè)界代表、中介機構(gòu)代表、新溫嶺人、副處級離退休老干部等14方面人員組成。由于庫內(nèi)人員過于龐大，素質(zhì)參差不齊，管理也比較困難。而目前每年市級民主懇談場次都在7場以下，按每場次“兩庫”參與60人計算，也僅僅只有420人，參與概率平均只有1%左右，還不如報名公民參與率高（5%）。加上資料不全，有時選中的參會對象難以通知到會，“兩庫”使用效率不高。

3.部門過多，階段性的懇談和審查任務(wù)太重

參與式預(yù)算在實施過程中，比較注重審查部門的覆蓋面，審查監(jiān)督的部門占比較大，2014年共39個部門，資金量占部門預(yù)算總額的89.8%；2015年39個部門，資金量占部門預(yù)算總額的94%；2016年33個部門，資金量占部門預(yù)算總額的94.5%。由于時間節(jié)點的關(guān)系，審查往往集中在年度結(jié)束至人代會召開前的短短不到兩個月的時間，這兩個月又是一年中最忙的時間，中間還有春節(jié)假期，所以任務(wù)的時間壓力很大，部門精力牽制也比較重，整改修編的質(zhì)量也不高。

二、精簡和規(guī)范參與式預(yù)算審查監(jiān)督的建議

參與式預(yù)算相當(dāng)于一個人大審查監(jiān)督預(yù)算的處理器，版本不斷升級完善，已經(jīng)初步形成了一整套既獨立的又相對完善的并行之有效的系統(tǒng)。下一步，重點解決兼容問題。一是與相關(guān)法律制度兼容。參與式預(yù)算開始探索時，預(yù)算法還是1994年版的，很多制度都有待完善，如全口徑預(yù)算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)等等都沒有涉及，探索的空間很大。而新的預(yù)算法、地方組織法等實施后，很多東西有了變化，參與式預(yù)算也要相應(yīng)進行完善。如預(yù)算法第四十五條，如何從立法理念進一步實施好就需要我們?nèi)ニ伎?。二是與人大具體工作兼容。就預(yù)算監(jiān)督本身而言，各級都重視預(yù)算績效管理，預(yù)算審查監(jiān)督的重點就要向預(yù)算執(zhí)行和績效監(jiān)督延伸。就與人大其他工作而言，還要與政府性重大投資決定權(quán)的行使、民生實事工程票決、資產(chǎn)性的特定問題調(diào)查、審計查出突出問題專題詢問以及人大行使質(zhì)詢權(quán)等要相互兼容。三是與其他地區(qū)兼容。要好好梳理，完善提煉，總結(jié)出一套簡便易操作的具體做法，可學(xué)、可復(fù)制，做成省里能全面推廣的樣本。

要實現(xiàn)上述目標(biāo)，需要我們做好簡字文章，在保留原有特色的基礎(chǔ)上，進一步強化基礎(chǔ)，突出重點，簡化手續(xù)，講求實效。重點做好以下三方面文章。

1.落實責(zé)任主體endprint

參與主體“兩庫”要求精求簡，提高使用率和參與度，要能發(fā)揮作用。比如筆者覺得村民代表、年齡在65歲以上、文化程度在初中以下的要不要吸收為“兩庫”人員值得探討。預(yù)算編制主體市政府及相關(guān)部門要早編細編預(yù)算，多方征集意見，提高預(yù)算的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，代表聯(lián)絡(luò)站征詢可以前移至部門預(yù)算編制階段，部門作為預(yù)算編制的主體，代表聯(lián)絡(luò)站作為組織載體，采取一個聯(lián)絡(luò)站對應(yīng)一個部門預(yù)算的方式，按照預(yù)算法第四十五條的要求， “采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見”，部門據(jù)此修編預(yù)算，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算審查監(jiān)督主體主要是以市人大常委會（人大財政經(jīng)濟委員會）為主體的市級層面，負責(zé)組織開展總預(yù)算和重點部門預(yù)算的協(xié)商、審查和監(jiān)督。

2.突出重點部門

在全市88個一級預(yù)算單位中，選擇項目資金在500萬元以上的重點部門32個左右（在全市部門預(yù)算中占比達95%以上），一屆五年為一輪，每年按資金鏈對應(yīng)的業(yè)務(wù)分類選擇4～7個部門作為當(dāng)年預(yù)算審查監(jiān)督的對象。如溫嶺目前人代會票決的部門，就是把14個資金鏈按照事業(yè)發(fā)展（205、207、210、216科目）、經(jīng)濟發(fā)展（206、211、214、215、216科目）、城鄉(xiāng)發(fā)展（212、213、220科目）、服務(wù)保障（201、208科目）、公共安全（204科目）分五類，一年一類，五年一輪進行的。王輝忠在溫嶺調(diào)研時就談道，浙江省開始時每年抽2個重點部門，現(xiàn)在擴大到6個部門，挑量大的項目資金，一屆輪下來（輪一遍）。

3.完善監(jiān)督方式

溫嶺在十多年的探索和實踐中積累了眾多好的監(jiān)督方式，需要繼續(xù)傳承、完善和發(fā)展。市級層面，選擇好監(jiān)督的重點部門后，所有的監(jiān)督方式就圍繞這幾個重點部門開展，民主懇談（初審票決）、網(wǎng)上征詢意見、大會審議票決、預(yù)算修正議案、績效目標(biāo)上會及公開、預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、績效評價及結(jié)果運用等方式各自開花。其中各階段的側(cè)重點不同，會前要突出公共參與，會中突出代表實質(zhì)性參與，會后突出績效的全過程監(jiān)督。代表聯(lián)絡(luò)站層面，除了當(dāng)年市級層面確定重點的部門外，其他的每個部門對應(yīng)一個代表聯(lián)絡(luò)站，以代表聯(lián)絡(luò)站為主體，開展以征詢懇談為主要形式的征求意見，幫助部門進一步合理、科學(xué)地安排預(yù)算。鎮(zhèn)（街道）層面，圍繞本級預(yù)算，以收入民主懇談、性別預(yù)算懇談、預(yù)算民主懇談、大會辯論和修正、預(yù)算執(zhí)行懇談、預(yù)算績效懇談等多種形式對鎮(zhèn)（街道）的預(yù)算進行全方位、全過程監(jiān)督。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會委員、預(yù)算工委副主任，人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員）endprint